志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險初探

王 軼 晗

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

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志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險初探

王 軼 晗

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

摘要：志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險屬于志愿者保險范疇，但中國法律對于該類保險的規(guī)定較為模糊。通過比較研究，結(jié)合中國實際，分析域內(nèi)外志愿服務(wù)保險的現(xiàn)狀，論證志愿服務(wù)保險的價值屬性及建立該制度的現(xiàn)實支撐條件，為志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的進(jìn)一步研究提供初步的理論基礎(chǔ)與實踐支撐。

關(guān)鍵詞：志愿者；志愿服務(wù)；強(qiáng)制責(zé)任保險

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網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-04-10 17:36

近日，一則“過時”新聞被再次提起，撫順一志愿者組織成員在幫助臥床30多年的殘疾人時發(fā)生意外，造成殘疾人受傷，醫(yī)療費(fèi)用3 000多元。事后，志愿者無力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。雖然受傷者并未索賠醫(yī)藥費(fèi)，但受傷的殘疾人家里十分困難，只能勉強(qiáng)支付。事故發(fā)生之后，該志愿組織一度停止正常工作，社會影響較為嚴(yán)重[1]。志愿者群體內(nèi)部負(fù)面影響強(qiáng)烈，志愿者的積極性嚴(yán)重受挫。這使人不禁產(chǎn)生疑問：志愿者在志愿活動中對于第三人造成的損失，由誰來擔(dān)責(zé)？

從北京奧運(yùn)會的志愿服務(wù)到汶川、玉樹和雅安的抗震救災(zāi)，再到2014年的APEC會議，志愿者儼然成為中國重大突發(fā)事件以及日常社會生活中一個不可或缺的群體，其地位愈加凸顯。中國志愿服務(wù)已由以開展志愿服務(wù)活動為主的階段發(fā)展到全面加強(qiáng)志愿服務(wù)的組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、項目建設(shè)和機(jī)制建設(shè)的階段[2]。然而，志愿者在服務(wù)過程中面臨著諸多風(fēng)險，中國目前仍未建立起相對完善的志愿者保險制度。學(xué)界對于志愿者保險問題雖已達(dá)成一定共識，但對建立制度化保險機(jī)制缺乏必要性和可行性論證，對于保險責(zé)任主體、涉險范圍及風(fēng)險分擔(dān)辦法存在明顯分歧[3]。筆者建議設(shè)立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險，對志愿者在服務(wù)過程中的風(fēng)險加以分擔(dān)，從而維護(hù)志愿服務(wù)活動中各主體的合法權(quán)益，促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展[4]。

一、志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的國內(nèi)外現(xiàn)狀

縱觀世界，不少國家對于志愿服務(wù)領(lǐng)域皆給予了不同程度的關(guān)注，主要包括保險保障手段、立法與資金保障手段等。

(一)國外志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險立法概況

日本設(shè)立了針對志愿者的志愿者活動保險，將傷害事故與賠償事故等作了詳細(xì)規(guī)定，并對該類傷害事故與賠償事故作了明確區(qū)分。如傷害事故被確定為“活動參加中突如其來的傷害：天災(zāi)；食物中毒；傳染病”；賠償事故被界定為“活動過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等[3]。但是，日本志愿者活動保險并未出現(xiàn)強(qiáng)制責(zé)任保險的形式。

美國沒有通過保險手段對志愿者在志愿服務(wù)活動中的權(quán)益加以維護(hù)，但其為志愿者活動以及志愿者在活動中可能出現(xiàn)的事故保障提供了明確的立法規(guī)范與可靠的資金支持。對非政府組織的活動和志愿者的社會地位都有明確的法律規(guī)定，這些組織也因此得到法律的保護(hù)，它們可以依法籌措資金，開展志愿者服務(wù)工作。在美國，非政府組織(NGO)的資金來源結(jié)構(gòu)是公共部門43%、私人部門47%、私人捐贈10%。政府制定的稅收政策鼓勵企業(yè)支持慈善事業(yè)[5]。同時，美國于1997年頒行了《志愿者保護(hù)法》，從法律層面為志愿者提供了相應(yīng)的社會保護(hù)[3]84。

歐洲志愿者服務(wù)事業(yè)起步較早，各項制度經(jīng)過長時間的發(fā)展、磨合而愈臻完善，形成了頗具歐洲特色的志愿者服務(wù)保障體系。在歐洲大陸，為了防范志愿者在服務(wù)活動過程中的風(fēng)險，為志愿者提供保險的作法已被大眾所認(rèn)可[2]。《歐洲志愿者憲章》匯集了各國關(guān)于志愿者保護(hù)的法律條款,包括由基金和保險來分擔(dān)賠償責(zé)任。很多國家也以保險的方式分擔(dān)志愿服務(wù)過程中的法律責(zé)任，如德國、法國、意大利等[6]。此外，其他一些國家雖已經(jīng)出臺志愿者服務(wù)的相關(guān)法律，但是沒有建立志愿服務(wù)保險制度。如羅馬尼亞的《志愿服務(wù)法》和西班牙的《志愿服務(wù)法》等。

(二)中國志愿者服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險立法概況

中國臺灣地區(qū)以“志愿服務(wù)法”為依托建立了面向志愿者的保險制度[3]?！杜_灣志愿服務(wù)法》第十六條規(guī)定：“志愿服務(wù)運(yùn)用單位應(yīng)為志工辦理意外事故保險，必要時，并得補(bǔ)助交通、誤餐及特殊保險等經(jīng)費(fèi)。”可見，一方面，中國臺灣地區(qū)在志愿者立法基礎(chǔ)上建立了志愿者保險制度；另一方面，臺灣地區(qū)雖然沒有寫明志愿服務(wù)強(qiáng)制保險之“強(qiáng)制”二字，但是從臺灣《志愿服務(wù)法》第十六條中“應(yīng)為”的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)一定程度上的強(qiáng)制意味。此外，臺灣地區(qū)的志愿者立法中僅僅要求志愿服務(wù)運(yùn)用單位為志工辦理意外傷害保險，而沒有對志愿服務(wù)責(zé)任保險加以規(guī)定。

中國大陸地區(qū)目前尚未出臺統(tǒng)一的志愿者權(quán)益保護(hù)立法，規(guī)范化的志愿服務(wù)保險制度亦未建立。《中國注冊志愿者管理辦法》中關(guān)于志愿者保險的規(guī)定仍屬空白。僅僅在一些地方條例可以散見有關(guān)志愿服務(wù)保險的相關(guān)規(guī)定。諸如《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》第十八條規(guī)定：“志愿者組織和其他開展志愿服務(wù)活動的組織應(yīng)當(dāng)與接受志愿服務(wù)的組織或者個人協(xié)商，根據(jù)需要為志愿者辦理相應(yīng)的保險。”《上海市志愿服務(wù)條例》第二十三條規(guī)定：“志愿服務(wù)活動的組織者可以根據(jù)自身條件和實際需要，為志愿者辦理相應(yīng)的人身保險。志愿服務(wù)活動的組織者安排志愿者從事有安全風(fēng)險的志愿服務(wù)活動時，應(yīng)當(dāng)為志愿者辦理必要的人身保險?！薄逗鲜≈驹阜?wù)條例》第三十條規(guī)定：“志愿服務(wù)活動組織者應(yīng)當(dāng)鼓勵引導(dǎo)志愿者為自身購買保險。志愿服務(wù)活動組織者根據(jù)實際需要，可以為志愿者辦理相應(yīng)的保險?！币陨系胤街驹阜?wù)條例中關(guān)于志愿服務(wù)保險的規(guī)定具有較強(qiáng)的原則性與地域性，但缺乏既定與統(tǒng)一的效力，無法實現(xiàn)切實與規(guī)?；膶嵤?。而條例中多以“協(xié)商”、“根據(jù)需要”等措辭對志愿服務(wù)活動組織者是否需要為志愿者購買保險加以界定，沒有出現(xiàn)強(qiáng)制保險的規(guī)定。

(三)志愿者強(qiáng)制服務(wù)保險立法體例簡析

從比較的視野，分析中國及其他典型國家志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的現(xiàn)狀，從而更加清晰地認(rèn)識中國建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的必要性。

1.各國家主要通過成文法的形式確定志愿服務(wù)保險，并暗含強(qiáng)制性

不同國家在立法以及實踐當(dāng)中對于志愿者保險的認(rèn)可程度、確認(rèn)程度略有不同，但普遍將志愿者保險作為志愿活動的重要保障，并通過成文法的形式來規(guī)范志愿者保險。有些國家及中國臺灣地區(qū)雖沒有明確的志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險，但是在立法上卻暗含一定的強(qiáng)制意味，并通過類似概念進(jìn)行表述，如日本的“賠償金保證”、中國臺灣地區(qū)的“應(yīng)為”。這些方法對中國志愿者保險制度的建構(gòu)具有一定的借鑒意義。

2.強(qiáng)制責(zé)任保險的涉及領(lǐng)域大多不包含志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險

通過對國內(nèi)外志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的現(xiàn)狀觀察，不難發(fā)現(xiàn)：各主要國家有關(guān)強(qiáng)制責(zé)任保險的規(guī)定均將強(qiáng)制責(zé)任保險主要涉及領(lǐng)域歸納為3個方面：交通事故領(lǐng)域、雇主責(zé)任領(lǐng)域以及其他具有一定高度的危險性且須適用嚴(yán)格責(zé)任加以規(guī)制的領(lǐng)域如醫(yī)療、環(huán)境等。目前而言，大多數(shù)國家只是對志愿者保險進(jìn)行了規(guī)定，而對志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的規(guī)定鮮有涉及。

3.中國沒有明確的志愿服務(wù)保險，散見于地方規(guī)定，并缺乏強(qiáng)制性

中國在志愿者保險問題上處于一片混沌狀態(tài)，地方規(guī)定較多，卻沒有體系化地展現(xiàn)該類保險，在志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險問題上亦沒有表態(tài)。同緊迫的現(xiàn)實需求相比，立法腳步顯然滯后。

綜合分析，一些國家雖然沒有明確規(guī)定志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險，但絕對不是對志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險本身價值的否定，有的國家將強(qiáng)制之意暗含于志愿者保險之中，背后的立法意圖也可大致推知。同時，建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險也是理論所承認(rèn)，現(xiàn)實所必須。

二、建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的價值功能

從強(qiáng)制責(zé)任保險的屬性以及中國乃至全球志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的角度出發(fā)，志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險都亟待建立，這一制度的建立具有其重要的價值，茲分析如下：

(一)保護(hù)志愿者以及第三者的合法權(quán)益

雖然中國的一些地方條例對志愿者保險進(jìn)行了規(guī)定，但是正如上文指出的：僅僅使用“協(xié)商”、“根據(jù)需要”等措辭對志愿服務(wù)活動組織者是否需要為志愿者購買保險加以界定，沒有出現(xiàn)強(qiáng)制保險的規(guī)定。而在一些社會團(tuán)體、公益機(jī)構(gòu)或個人發(fā)起的志愿者組織中，原本也需要對志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和管理安排，為志愿者提供生活補(bǔ)助、購買政府保險或商業(yè)保險等，但由于缺少穩(wěn)定的籌資渠道和物質(zhì)保障，為志愿者購買的“保險”、提供的保障往往要打折扣，甚至根本毫無保障[7]。許多志愿服務(wù)組織出于降低成本和減少開支的考慮，根本不去為志愿者購買保險，導(dǎo)致志愿者在志愿服務(wù)活動中發(fā)生事故后，合法權(quán)益缺乏有力保障。因此，志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的建立具有必要性。

《中國注冊志愿者管理辦法》第十一條中規(guī)定：“注冊志愿者在志愿者組織安排的志愿服務(wù)過程中對服務(wù)對象造成損害的，由志愿者組織承擔(dān)責(zé)任；志愿者組織承擔(dān)責(zé)任后，有權(quán)向有故意或者重大過失的注冊志愿者追償?！比缟衔乃U述，中國的志愿服務(wù)組織具有非營利性，與發(fā)達(dá)國家的志愿者組織不同，缺少長期的資金積累、穩(wěn)定的籌資渠道和物質(zhì)保障，同時志愿者的賠償能力也具有不確定性。這便導(dǎo)致在志愿服務(wù)活動中受到侵害的第三人的求償權(quán)往往不能順利實現(xiàn)。而志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險具有著重保護(hù)第三人利益的屬性，可以大大降低第三者求償不能的風(fēng)險，其建立的必要性顯而易見。

(二)提高志愿者服務(wù)的社會效益

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，一方面，為彌補(bǔ)某個志愿服務(wù)對象的損失而讓特定志愿者或其組織賠償，不可避免地會影響志愿者或其組織提供志愿服務(wù)的積極性，從長遠(yuǎn)來看會造成社會整體福利的減損[8]33；另一方面，中國關(guān)于志愿者的志愿服務(wù)行為導(dǎo)致他人損害的處理方法主要有保險說與民事侵權(quán)說。而民事侵權(quán)歸責(zé)原則將“高昂的交易談判成本所導(dǎo)致的外部效應(yīng)內(nèi)部化”，會對中國志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響[8]26。建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險對于促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，提高志愿者與志愿服務(wù)組織開展志愿服務(wù)活動的積極性皆大有裨益，同時可降低成本，減少訴累。

(三)分散風(fēng)險，減少矛盾的有力保障

志愿服務(wù)活動具有無償性，但往往亦具有不確定性與一定程度的危險性。中國目前許多志愿者組織在開展志愿服務(wù)前對志愿者進(jìn)行的培訓(xùn)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，也沒有相應(yīng)的認(rèn)定制度檢驗志愿者是否足以順利完成某些特殊性質(zhì)的志愿服務(wù)。志愿者、志愿服務(wù)對象與第三人的權(quán)益均面臨風(fēng)險。這一點也順應(yīng)世界范圍內(nèi)強(qiáng)制責(zé)任保險發(fā)展的方向，即強(qiáng)制責(zé)任保險越來越多地出現(xiàn)在具有一定危險性的領(lǐng)域，以保護(hù)參與者的人身財產(chǎn)利益。因此，強(qiáng)制責(zé)任保險的建立是十分有必要且合理的：一方面，保險恰恰是分散風(fēng)險、消化損失的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度[9]9；另一方面，強(qiáng)制性的要求避免了自愿選擇購買保險可能出現(xiàn)的問題，給予志愿者、志愿服務(wù)對象和第三人有力的保障。

(四)充分發(fā)揮強(qiáng)制責(zé)任保險的優(yōu)勢價值

在志愿者保險的基礎(chǔ)上建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險，也是因為強(qiáng)制責(zé)任保險具有優(yōu)勢，可以在一定程度上克服保險市場上的信息不對稱和外部性。在強(qiáng)制責(zé)任保險的社會利益中包含了投保人的私人利益,并且比投保人的私人利益更高,即具有正外部性。其實也正是由于個體的私人利益低于社會利益,如果由市場上的個體來決定正外部性產(chǎn)品的需求量,那么這個需求量將低于社會所必要的需求量,表現(xiàn)為個體投保的額度不足,從而需要借助政府的強(qiáng)制措施[10]。因此，較之自愿參保形式，在志愿服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)制責(zé)任保險更具合理性。

三、建立志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的現(xiàn)實條件支撐

一項制度的實施必須具備充分的現(xiàn)實條件支撐。如果制度本身意義重大，卻缺乏實踐可行性，沒有適合該制度生根發(fā)芽的社會土壤，就無異于“巴黎公社”。志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險制度不僅具有獨(dú)特重大的價值，還擁有大量的現(xiàn)實條件為其實施提供支持。

(一)宏觀政策的支持

《中國青年志愿者行動發(fā)展規(guī)劃(2014-2018)》中指出：“健全志愿者保障機(jī)制，通過建立志愿者風(fēng)險基金、與商業(yè)保險企業(yè)合作開發(fā)專項險種等方式，根據(jù)項目特點為注冊志愿者提供適當(dāng)?shù)谋ｋU。爭取相關(guān)部委支持，解決西部計劃、海外計劃等長期服務(wù)、專業(yè)性強(qiáng)的志愿者的社保問題。”中國許多地方條例中均規(guī)定了志愿者保險事項，志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險較商業(yè)保險更具優(yōu)越性，它的建立具有良好的政策支持。

(二)較為豐富的實踐積累

在實踐方面，杭州市城管執(zhí)法局作為投保責(zé)任主體，為杭州上萬名城管執(zhí)法志愿者購買了意外傷害保險；廣東省中山市青志協(xié)會作為投保責(zé)任主體，以不記名形式為全市志愿者統(tǒng)一購買了人身意外傷害保險；2008北京奧運(yùn)會及2010年上海世博會等大型活動主辦方，作為志愿者招募單位為志愿者出資購買了人身保險；大學(xué)生西部計劃由全國項目辦統(tǒng)一為大學(xué)生志愿者購買了綜合保障險[3]；2014年APEC會議的志愿者在培訓(xùn)、演練和在崗服務(wù)期間，均可得到保險保障。地方對于志愿者保險的嘗試與探索為志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的建立提供了豐富的實踐經(jīng)驗。而中國自實施機(jī)動車輛強(qiáng)制第三者責(zé)任保險等強(qiáng)制責(zé)任保險以來，在事故處理、第三者求償和保險公司追償?shù)确矫嬉喾e累了大量經(jīng)驗，可以在相當(dāng)程度上減少志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險實施的難度[11]。

(三)日臻成熟的專業(yè)技術(shù)

一方面，志愿活動種類繁多，《中國注冊志愿者管理辦法》規(guī)定志愿服務(wù)的范圍主要包括：扶貧開發(fā)、社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、大型賽會、應(yīng)急救助、海外服務(wù)等。而志愿者通常來自于各行各業(yè)，不一定熟諳服務(wù)涉及的領(lǐng)域，故在服務(wù)中不免會發(fā)生事故，導(dǎo)致他人損害。另一方面，志愿者面臨的風(fēng)險具有偶發(fā)性的特點，可用概率測算，符合大數(shù)法則，納入保險機(jī)制不存在任何技術(shù)障礙[3]。保險業(yè)愈加成熟的專業(yè)技術(shù)為志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的實際運(yùn)行提供了可能。因此，將志愿者在志愿服務(wù)活動中面臨的風(fēng)險通過強(qiáng)制責(zé)任保險的方式加以分擔(dān)是具有可行性的。

(四)一定條件的資金保障

《湖南省志愿服務(wù)條例》第二十八條規(guī)定：“具備條件的地方，可以按照《基金會管理條例》的規(guī)定設(shè)立志愿服務(wù)基金會，為發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)提供支持和保障?！薄侗本┦兄驹阜?wù)促進(jìn)條例》第二十三條規(guī)定：“本市依法設(shè)立志愿服務(wù)基金會。”《上海市志愿服務(wù)條例》第二十六條規(guī)定了政府資金支持：“各級人民政府可以根據(jù)實際情況安排資金，支持志愿者和志愿者組織開展志愿服務(wù)活動?！睆纳鲜龅胤綏l例的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，中國鼓勵并且積極推動志愿服務(wù)基金的設(shè)立與運(yùn)行，這將大大改善志愿服務(wù)組織普遍缺乏資金來源的困境，也為志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的建立提供了資金支持。

基于以上分析，志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險制度的建立具有重要價值及條件支撐，是中國乃至全球志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的大勢所趨。建立該制度，在理論與實踐中皆具有切實的必要性與可行性。以此為引，展開對于志愿服務(wù)強(qiáng)制責(zé)任保險的深度思考與分析，借助進(jìn)一步的深入調(diào)研，對探索出行之有效的制度措施具有更重要的意義。

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(責(zé)任編輯薛志清)

Exploration of Obligatory Liabilities Insurance of Voluntary Service

WANG Yi-han

(School of Law,Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610207,China)

Abstract:The obligatory liabilities insurance of voluntary service belongs to insurance coverage of volunteer,while its stipulation is still slightly vague in China’s laws.Through the study of comparative law and the analysis of current status of volunteer service insurance at home and abroad,from the empirical perspective and combining the domestic environment,the paper discusses the property of value of volunteer service insurance and the actual supporting conditions of building this system,providing an elementary theoretical basis and practical proof for further research in this field.

Key words:volunteer;voluntary service;obligatory liabilities insurance

中圖分類號：DF 72

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-462X(2015)02-0068-04

作者簡介：王軼晗(1990-)，女，河北張家口人，四川大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向為民商法。

收稿日期：20141204