住房保障制度中實物補貼和貨幣補貼的效率分析

孫斌藝

(華東師范大學 商學院，上海 200241)

一、研究問題與文獻回顧

由于每個人的天然稟賦不同，后天所獲得的知識和技能也存在差異，最終導致其獲得收入的能力千差萬別。進一步地，由于受制于外部經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境等存在的不公平因素，將導致社會中有一部分人收入水平低下，難以滿足其正常的最低生活需求，其中人們的居住狀況往往是最為明顯也最受關注的領域。當人們住房較為窘迫時，存在非常強烈的改善居住條件的動力，會對社會提出最強烈的不滿。由此，不少學者要求政府運用公共資金對之進行補貼，提高人們的住房支付能力，以改善社會收入分配的不公平狀況，促進社會和諧［1-4］。

可以說，這種觀點對人們極富吸引力，人們似乎可以享受“免費的午餐”，但實際上這是一種極大的誤解。政府動用公共資金對一部分人進行補貼，補貼資金只可能來自于財政資金，來自于人們繳納的稅收，是一種收入再分配過程。對于動用社會力量和資金對小部分低收入者進行補貼，人們通常不會有什么疑問，都會同意幫助不幸的人是一種美德，應當提倡和鼓勵。誘發(fā)人們爭議的一個重要方面在于，補貼采取何種方式最佳?如何使補貼資金給定情況下擴大覆蓋面，滿足更多人的需求?同時不產(chǎn)生較嚴重的福利損失?這些疑問反映了人們同樣關注補貼方式的效率問題。

同時，不少人持有這樣的觀點:當人們?nèi)狈ψ》繒r，直接給予住房更能滿足人們的需求，也能夠避免人們消費住房以外的其他“不該消費”的產(chǎn)品和勞務，“?？顚Ｓ谩辈欧险某踔裕攀菍邮苎a貼者負責任，在住房保障制度執(zhí)行過程中應當將補貼方式集中于實物補貼，直接提供滿足人們需求的住房，實現(xiàn)住房資金的封閉使用［5-6］。

從補貼方式看，大致可以劃分為三種形式，即實物(直接)補貼、貨幣(間接)補貼以及兩種補貼相結(jié)合的形式。所謂實物補貼就是政府收集廉租住房房源提供給符合條件的城市居民租賃，或者政府提供土地由開發(fā)商開發(fā)建設經(jīng)濟適用住房或限價房供符合條件的城市居民購買［7］。所謂貨幣補貼則是由政府根據(jù)相關政策規(guī)定，對符合條件的城市居民發(fā)放租賃補貼或購房貨幣補貼，一般為了避免人們用獲得的補貼購買其他商品或勞務，通常規(guī)定補貼專項使用，比如，先行購房后憑購房發(fā)票領取補貼。所謂實物和貨幣補貼相結(jié)合的形式，是將前述兩種補貼方式結(jié)合起來，既有實物補貼部分又有貨幣補貼部分［8-9］，例如，最低收入家庭獲得廉租房后繳納廉租房租金存在較大困難時，部分地區(qū)發(fā)放一些貨幣補貼［10］。

對于保障性住房的范圍和補貼方式，近些年政府出臺了許多相關政策，通過通知、意見、實施方案等在全社會推廣。例如，國務院2013 年3 月發(fā)布的《關于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》中指出，加快保障性安居工程規(guī)劃建設，完善并嚴格執(zhí)行準入退出制度，確保公平分配。這是一種以實物補貼為主體的住房保障模式。在國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見［國發(fā)〔2007〕24 號］》中指出，要逐步擴大廉租住房制度的保障范圍。對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保;城市廉租住房保障實行貨幣補貼和實物配租等方式相結(jié)合，主要通過發(fā)放租賃補貼，增強低收入家庭在市場上承租住房的能力;對于經(jīng)濟適用住房，規(guī)定其供應對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接［11-12］。

從國務院公布的各類文件看，城市廉租住房保障實行貨幣補貼和實物配租等方式相結(jié)合，主要通過發(fā)放租賃補貼形式提高低收入家庭的承租能力。而經(jīng)濟適用住房、自住房、雙限房、共有產(chǎn)權房等則往往是通過限制地價、限制戶型和限制房價的形式來實現(xiàn)補貼。從各省市地方政府執(zhí)行的政策看，差異較大，部分地區(qū)準備或已經(jīng)大力強化實物補貼部分［13］。

在當前中國各地正在推行或擬議中的住房保障制度，往往采取實物補貼、貨幣補貼或者兩者某種程度組合的方式，那么哪種方式在經(jīng)濟上更有效率?更能減少住房資金的浪費?更能提高人們整體的福利水平?這是本文擬解決的核心問題。

二、住房保障補貼的理論模型分析

根據(jù)上述討論的基本意蘊，本文提出如下的保障性住房補貼的理論模型。這一模型可以視為政府和居民(住戶或消費者)雙方的經(jīng)濟交互作用模型。

(一)基本模型

本文以政府作為一個完整實體來考慮，雖然政府中實施政策的執(zhí)行人員的個人偏好會對住房補貼產(chǎn)生重要影響，但為簡化模型，突出分析實物和貨幣補貼的影響，此處不考慮這種影響。此外，由于模型重點考慮政府和居民的關系，房地產(chǎn)開發(fā)商行為作為外生變量來處理，不影響本模型的基本結(jié)論。

先考慮沒有保障性住房的一般情形。這時，政府的目標函數(shù)為社會福利最大化，則有

其中，W1為基本模型下的社會福利水平，S1為政府提供各種公共服務和行政開支總額，Gr1為基本模型下政府獲得的所有收入。

這時，政府的決策非常簡單，就是在給定政府收入水平的情況下提供盡可能多的公共服務以及滿足正常行政開支的需要。

居民的目標函數(shù)為效用或福利最大化，則有

其中，U 為居民的效用水平，H 為住房消費的數(shù)量，其價格為PH，E 為除住房消費外其他產(chǎn)品和勞務的消費數(shù)量，可以視為一種包括其他所有產(chǎn)品和勞務的復合商品，其價格為PE，I1為基本模型下居民的總收入。

求解居民的決策問題，構(gòu)造拉格朗日函數(shù)，有

兩個最優(yōu)一階條件分別為:

則有

式(1)的含義相當明確，即居民希望在住房消費與其他產(chǎn)品和勞務的消費間達到均衡，各自的邊際效用和價格之比相等。其經(jīng)濟含義在于，當?shù)米宰》肯M的邊際效用降低或住房價格提高時，居民寧愿減少其消費增加其他商品和勞務的消費而提高自己的總體效用水平。在沒有政府行為干預的情況下，居民會調(diào)整自己的消費結(jié)構(gòu)以提升自己的效用水平。

(二)引入保障性住房實物補貼的模型分析

當政府決定為居民提供保障性住房以實現(xiàn)其社會目標，這時，政府的目標函數(shù)和約束條件變?yōu)?/p>

其中，HS為保障性住房數(shù)量，PHS為保障性住房價格(此時如果考慮以租賃方式提供保障性住房，則可以理解為租金，不影響模型的基本結(jié)論)，下標2 表示在引入保障性住房實物補貼后的公共服務水平和政府收入水平。

政府面臨的約束條件也有重要含義，即當政府提供保障性住房時，要么以減少其他公共服務為代價，要么增加稅收為其融資，即或者增加Gr，或者減少S，當然也可以同時增加Gr且減少S。要想使Gr2=Gr1，政府必須增加稅收。同時政府需要為建設、分配、管理保障性住房支付相應的成本，這類成本也需要通過增加居民稅收來補償。

居民的目標函數(shù)和約束條件在此時變化為

各字母的含義與前面相同。

求解居民的決策問題，有

三個最優(yōu)一階條件分別為:

則有

式(2)表明，在政府提供保障性住房情況下，保障性住房與商品住房、其他產(chǎn)品和勞務的消費之間存在強替代性。從整體上說，居民要么減少商品住房的消費，要么減少其他產(chǎn)品和勞務的消費。

同時，如果保障性住房直接以實物形式提供給居民，相當于價格為零，那么，式(2)表明保障性住房會趨向于完全替代商品住房，因為保障性住房不可能無限制提供，居民會替代到保障性住房的最高額度，同時表現(xiàn)為日益需求更多的保障性住房。即當某種產(chǎn)品的價格為零時，趨向于將需求放大到無限。實踐中，政府往往采取直接或間接低價的形式提供保障性住房(例如，經(jīng)濟適用房、雙限房相當于直接以低價形式提供，住房福利分配以隱性價格如身份、職位、崗位、所處行業(yè)等形式提供)［14-15］。

式(2)的經(jīng)濟含義表明，保障性住房以實物形式進行補貼造成了相對價格扭曲，擾亂了居民的消費決策，同等稅收負擔下居民需求更多的保障性住房，相當于人們會需求在沒有保障性住房情況下不會消費的量，低價格的保障性住房替代了居民的其他產(chǎn)品和勞務的消費，降低了居民的總體效用水平。

(三)引入保障性住房貨幣補貼的模型分析

引入保障性住房貨幣補貼時，模型變?yōu)?/p>

其中，下標3 表示在引入保障性住房貨幣補貼后的公共服務水平和政府收入水平。

這時政府面臨的約束條件表明，當政府提供保障性住房并使用貨幣補貼時，同樣要么以減少其他公共服務為代價，要么增加稅收為其融資。將約束條件變形可得:S3=Gr3－HS·PHS，這一條件與基本模型相似，不同之處在于政府需要先獲得收入然后再以保障性住房貨幣補貼的方式支出，凈效應相當于耗費稅收和支出成本將稅收部分返還給居民或一部分居民。

居民的目標函數(shù)和約束條件變化為

各字母的含義與前面類似。

求解居民的決策問題，有

三個最優(yōu)一階條件分別為:

則有

當政府以貨幣方式進行補貼時，可以假定PHS=PH，式(3)這一邊際條件與基本模型相似，居民的最優(yōu)消費結(jié)構(gòu)與基本模型一致，保障性住房與商品住房和其他產(chǎn)品和勞務的消費之間沒有價格差異引發(fā)的強替代性。

貨幣補貼模式下與基本模型的差異在于:Gr3＞Gr1，I3＜I1，兩者的差異由HS·PHS反映出來。

可以看出這種變化屬于轉(zhuǎn)移支付式的變化，影響了居民群體的收入分配結(jié)構(gòu)，有益于某些群體，而有損于其他群體。其凈成本在于政府執(zhí)行保障性住房政策需要增加收稅和支出成本、保障性住房方面的管理成本、甄別有資格獲得保障性住房居民身份的成本［16］。這些成本當然需要政府以稅收收入來抵補。

(四)模型結(jié)論

綜合上述分析，可以得出如下結(jié)論。

第一，三種情形下的福利結(jié)果為W1＞W(wǎng)3＞W(wǎng)2，即不存在保障性住房時的福利水平超過貨幣補貼的水平，而貨幣補貼的福利水平超過實物補貼的水平。

第二，實物補貼擾亂了居民的消費決策，消費結(jié)構(gòu)向保障性住房傾斜，使原本居民會消費的一部分其他產(chǎn)品和勞務轉(zhuǎn)移到保障性住房上來，降低居民的總體效用水平。

第三，貨幣補貼的均衡條件與基本模型類似，不會對居民的消費結(jié)構(gòu)產(chǎn)生扭曲影響。

第四，不管是實物補貼還是貨幣補貼都需要通過增加居民稅收的方式補償政府為此額外耗費的建設、分配、管理保障性住房的成本。

第五，改變模型的條件，例如實物補貼和貨幣補貼相結(jié)合不會影響前述四點結(jié)論，情形會復雜一些，大致可以認為結(jié)合模式中貨幣補貼成份越高，效率結(jié)果越接近第3 種情形，反之則接近第2 種情形。

三、實物補貼面臨的主要問題

從政府實施住房社會保障制度的初衷而言，確實能夠取得改善民生、提高居民的居住水平和增進社會和諧的作用，緩解社會貧富兩極分化。但是，目標值得我們追求，并不意味著手段一定是合理的、有效率的。前述模型揭示出采取實物補貼的辦法面臨著嚴重的低效率，不利于有限的公共資金發(fā)揮最大的效能。

(一)限制了人們的選擇范圍，減弱了住房保障制度的適應彈性

一旦政府采取實物補貼的辦法，如上述模型得出的結(jié)論，人們選擇范圍受限，加上受制于住宅的空間固定性，難以與人們工作、生活條件變動相適應，即當人們的工作地發(fā)生變化時，保障性住房交換或調(diào)整面臨著許多行政性障礙。人們退出社會保障相對較為容易，但是重新申請則需要花費許多時間和精力，再加上找到一份滿意的工作以后可能不再符合住房保障的標準，人們通常會選擇隱瞞實情。這樣，在正常市場交易情況下，人們很容易通過交易來調(diào)整工作地與居住地的距離，但在實物補貼情況下改變住房區(qū)位變得異常困難。因此，運用實物補貼作為住房保障的手段的適應彈性很弱，不利于從根本上改善人們的居住條件［17］。

(二)增加了政府行政管理成本

建立實物補貼型保障性住房的成本大致包括以下兩方面:一是建設成本，包括土地成本、建安成本和配套設施等成本;二是管理成本，包括申請、審核、公示、輪候、管理等方面的成本，這些成本是要長期支付的，模型中體現(xiàn)為G 增加。

從根本上說，保障性住房是通過稅收方式來融資的，即通過向全體國民征收稅收，然后從稅收中提取一定的份額用于建設和管理保障性住房。在這種情況下保障性住房在實質(zhì)上是一種收入再分配的制度，其成本一方面由保障性住房的受益方承擔了一部分(這部分人群也需要納稅)，另一方面則是由社會中其他未享受保障性住房利益的群體分攤。保障性住房的受益面控制得越小，則社會中其他未受益群體的負擔就會越輕;反之，社會中其他未受益群體的負擔會隨著受益面擴大而增加。如果將受益面擴大到中等收入，那么事實上直接受益群體的綜合福利結(jié)果可能是受損，即所承擔成本可能會超過受益量，這一過程中相當于模型中S 部分會被擠占。運用保障性住房形式來進行收入再分配，中間經(jīng)過政府行政部門的兩個環(huán)節(jié)，即收和支兩個環(huán)節(jié)，從社會的角度看，一只手收進來，另一支手支出去，增加了兩道手續(xù)，耗費了大量的人力和物力資源，社會總體福利效應為負。

采取實物補貼方式，除了耗費行政資源，更重要的是行政資源涉足專業(yè)管理領域，政府勢必需要招聘與保障性住房管理相適應的專業(yè)技術人員，增加了相關行政管理費用的支出，由于行政人員與保障性住房管理沒有直接的利益關系，其激勵水平較低，通常又需要政府增加監(jiān)管人員，又會增加行政管理費用。一般而言，政府行政管理費用增加的速度往往會超過保障性住房量增加的速度，從而使有限的住房保障資金相當部分用于行政管理活動。

(三)推動住房空置量增加

實物補貼降低社會福利水平的另一個效應是推動住房空置量增加。主要原因如下。

其一，保障性住房面向的通常是低收入群體(當然有些地區(qū)將其擴展到中低收入群體)，這些群體的購房支付能力往往較低，這些人群接受經(jīng)濟適用住房保障往往要以損害其他方面的消費為代價，即這些人群的收入是有限的，盡管保障性住房的價格較低，但仍然比根據(jù)自己的收入水平就工作地距離進行租賃的成本高，而這種負擔又是長期性的。

其二，在這種情況下，這些保障性住房如果屬于經(jīng)濟適用房和配套商品房的話，要使相關人群能夠購買得起，其地點只可能處于工作地和生活地通常難以協(xié)調(diào)的區(qū)域，相關人群的通勤成本和時間將大幅提高。人們在權衡了通勤成本和時間之后，最可能的選擇是取得經(jīng)濟適用住房和配套商品房(由于其價格與普通商品房價格相比較為低廉，人們?nèi)绻邆湟欢ǖ闹Ц赌芰x擇購買)后，將其空置，如上述模型所示，新的相對價格水平下人們選擇保障性住房降低了消費者總體的效用水平。

其三，如果保障性住房地點選擇在離市中心較近的區(qū)域，一方面會大幅度增加財政負擔，另一方面這些區(qū)域的生活成本遠遠超過接受廉租房群體的支付極限。此外，生活環(huán)境和生活水平的反差還會造成相關低收入群體巨大的心理壓力。

(四)不利于引入市場競爭機制，資源使用效率低下

采取實物補貼方式時，政府在某種程度上就成為一家壟斷性的開發(fā)商，在市場經(jīng)濟中既扮演參與者的角色，又充當規(guī)則制定和執(zhí)行者的角色，這種角色混同必然會造成利益沖突，從而不利于促進市場競爭。競爭的核心作用是給相關參與者一種有形和無形的壓力，如果相關參與者不積極考慮提高競爭能力，只會在市場競爭中失敗。競爭的結(jié)果是使市場參與者能夠不斷降低運作成本，從而使消費者和用戶受惠。相比較而言，政府作為獨一無二的企業(yè)也沒有動力參與市場競爭，不會努力采用新技術和新方法，從而必然造成資源使用效率低下的問題。

四、貨幣補貼的效率特征

相對于實物補貼，貨幣補貼則具有較強的高效率特征，即政府可以直接向滿足特定標準的受保障群體發(fā)放現(xiàn)金補貼，讓受保障群體自行選擇，讓他們根據(jù)自己的工作、收入(包括保障性的補貼收入)、生活、家庭等各種條件選擇居住類型和區(qū)位。

在此情況下，受保障群體可以根據(jù)自身條件作出最優(yōu)化選擇，在綜合考慮工作地調(diào)整、子女就學、生活成本、收入變化等情況下，直接選擇離工作地較近、離學校較近或者收入能夠容許的地方購買或租賃住房。前述模型表明，貨幣補貼相當于直接增加了受保障群體的收入，不改變保障性住房與其他產(chǎn)品和勞務的相對價格，這些群體能夠按收入增加時的最佳選擇方向調(diào)節(jié)自己的行為。政府在設計住房保障制度時就不需要考慮受保障群體千差萬別的需求，由這些群體自我選擇、“對號入座”，可以有效地解決政府甄別、監(jiān)督和管理保障性住房的困難及高額成本耗費。

貨幣補貼同時能夠大大節(jié)約政府進行直接實物分配時產(chǎn)生的行政管理成本，政府相關機構(gòu)能夠降低人力成本，將這些資源配置到增加可消費產(chǎn)品和勞務的工作上去，就增加了社會總體可用的生產(chǎn)性資源。

最為關鍵的是，政府的貨幣補貼沒有干擾市場經(jīng)濟本身的運作，沒有改變市場相對價格比率，競爭機制得以有效地保留。由于政府不是市場活動的參與者，就能夠公平、公正地執(zhí)行市場規(guī)則，規(guī)范市場運行。同時，提供住房的開發(fā)商、業(yè)主要為爭取購房者或租戶而競爭，競爭的結(jié)果將使消費者整體支付的價格下降，具有提高整個消費者群體福利水平的正效應。

當然，也會存在對貨幣補貼的批評意見，認為人們得到現(xiàn)金補貼以后會把資金用于其他消費領域，比如吃飯、抽煙、喝酒，等等。這些現(xiàn)象確實會存在，但是對于理性的消費者來說，如果他們這樣選擇只能意味著他們自己認為這是最佳的，也就是說住小一點而多喝一次酒給他們帶來的滿足更大，別人對他們選擇的干涉缺乏依據(jù)。關鍵在于，我們應當把每一個受保障者視為能夠自立、自重而理性的消費者，保障只是避免其落入更不幸境地的一種權宜之計。貨幣補貼的重點是建立一種機制，使得受保障群體能夠依據(jù)自己的條件，提高適應環(huán)境變化的能力，并進而在處境改善情況下提升自己的技能，在較短時期內(nèi)擺脫“受保障”的境地。

五、簡要的結(jié)論

目前的住房保障制度中對受保障群體往往采取實物補貼、貨幣補貼或兩者并舉等三種方式，部分地區(qū)希望住房保障制度經(jīng)過一段時期的運行，擴大覆蓋面，增加實物補貼的比重?？梢哉f，這種政策導向的基本用意良好，但就其實際執(zhí)行效果而言存在一些嚴重的問題，實物補貼限制了人們的選擇范圍，減弱了住房保障制度的適應彈性;增加了政府行政管理成本;推動住房空置量增加;不利于引入市場競爭機制，資源使用效率低下。

本文提出的理論模型指出，不存在保障性住房時的福利水平超過貨幣補貼的水平，而貨幣補貼的福利水平超過實物補貼的水平。如果實施住房保障制度，那么保障性住房貨幣補貼具有更強的效率特征，讓受保障群體自行根據(jù)自己的工作、收入、生活、家庭等各種條件進行調(diào)節(jié)，這樣政府在設計住房保障制度時就不需要考慮受保障群體千差萬別的需求，由這些群體自我選擇、“對號入座”，可以有效地解決甄別、監(jiān)督和管理的困難，節(jié)約政府直接進行實物分配的行政管理成本，同時不存在干擾市場競爭機制的負面效應，有利于提高公共資金的使用效能。

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