不斷走向公眾的地方立法聽證會(huì)

張朝霞

近年來，地方政府和地方人大在制定地方規(guī)章和地方性法規(guī)的立法過程中，通過立法方式創(chuàng)新積極回應(yīng)我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益多元化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化和社會(huì)矛盾激化等現(xiàn)實(shí)問題。各地頻頻召開立法聽證會(huì)征詢立法意見，聽證會(huì)方式不斷完善，與傳統(tǒng)的立法論證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)研等立法形式相比，透出濃濃新意，引人注目，表現(xiàn)出以下方面的創(chuàng)新：

參與方式：從“被動(dòng)征詢意見”走向“主動(dòng)報(bào)名參加”

目前，我國地方立法積極創(chuàng)新立法，從向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿，到召開法規(guī)草案論證會(huì);從將地方性法規(guī)草案在報(bào)刊、網(wǎng)站上公布，公開征求意見，到鼓勵(lì)公民申請(qǐng)旁聽常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案，以多種形式積極引導(dǎo)公眾參與地方立法。

立法的“門”打開了，最終效果會(huì)怎樣呢？從許多省份的情況看，不單是鮮有老百姓問津，即使對(duì)人大代表采取“走出去”“上門請(qǐng)”的方式也收集不到幾條意見。產(chǎn)生上述問題的原因或是普通民眾不了解可以通過網(wǎng)絡(luò)看到征詢稿和反映立法意見，或是認(rèn)為立法與自己沒有利害關(guān)系而對(duì)立法征詢視而不見，或是對(duì)征詢意見的誠意將信將疑。但根本上是民眾沒有真真切切地感受到自己的意見有“出聲”的機(jī)會(huì)。

2014年7月，蘭州市人大常委會(huì)就修訂《蘭州市城市供熱用熱管理?xiàng)l例》舉行立法聽證會(huì)[1]，會(huì)前地方立法機(jī)關(guān)就提前通過當(dāng)?shù)孛襟w向全社會(huì)發(fā)出通知，公布立法聽證會(huì)的各項(xiàng)事宜，特別是征集熱心市民作為聽證陳述人參加聽證會(huì)，直接發(fā)表自己的意見。尤其是市民代表可以通過報(bào)名遴選方式產(chǎn)生。這一做法，不僅有效指導(dǎo)了市民如何通過正常渠道參與立法的路徑，最重要的是吸引了真正關(guān)心“供熱”“用熱”的社會(huì)各個(gè)階層的關(guān)注，普通市民從以往立法機(jī)關(guān)的被動(dòng)的、隨機(jī)的立法“被征詢對(duì)象”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“特定”立法問題感興趣的積極主動(dòng)參與者，真正對(duì)立法關(guān)心的群體被激發(fā)和凸顯出來，改變了不懂和不關(guān)心立法的人成為“被征詢者”，而真正的關(guān)心者卻與立法活動(dòng)失之交臂的現(xiàn)狀。

參與主體：從“社會(huì)精英立法”走向普通民眾參與立法

地方立法大多向省、市行政機(jī)關(guān)、行業(yè)單位、人大代表、立法機(jī)關(guān)所認(rèn)定的立法顧問、立法專家征求意見，以及下基層調(diào)研聽取意見。因立法僅向特定的人征詢和聽取意見，立法有時(shí)成為有特殊身份、特殊地位的人參加的特殊活動(dòng)，參加立法“門檻”顯得非常高。即使有熱情想?yún)⑴c立法活動(dòng)，沒有接到立法部門的邀請(qǐng)也是不可能參加的。所以，真正關(guān)注立法、有獨(dú)到見解的與立法有利害關(guān)系的普通民眾和普通學(xué)者，往往沒有機(jī)會(huì)參加進(jìn)來。

2014年9月，廣州市人大就《廣州市公園條例》舉行網(wǎng)上立法聽證會(huì)。此次網(wǎng)上立法聽證會(huì)一共收到78名市民報(bào)名，最終遴選確定了20名代表作為這次網(wǎng)上立法聽證會(huì)的陳述人。這些陳述人來自各行各業(yè)，有市人大代表、市政協(xié)委員、公園管理方、律師、退休職工、媒體記者等，其中，兩位經(jīng)常到公園唱歌跳舞的“大媽”也作為代表參與其中[2]。普通民眾通過報(bào)名就能參與到立法中來，立法中打破身份限制，暢通立法參與平臺(tái)，保障了公眾的廣泛參與。聽證會(huì)上，可以看出各位聽證陳述人有備而來，態(tài)度積極認(rèn)真。從媒體的報(bào)道中可以看出他們提出意見展示了“立得住、行得通、真管用”分量。

參與過程：從“封閉立法”走向“公開”和“互動(dòng)參與”立法

以往地方立法，人們?nèi)菀卓吹降胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章的公布，但是誰提出的法規(guī)項(xiàng)目、誰起草了該法規(guī)、誰參加了立法調(diào)研和審議？立法座談會(huì)論證會(huì)哪些人可以參加？參與立法活動(dòng)的人提出了什么樣的意見建議？立法中的焦點(diǎn)問題是什么？各方爭(zhēng)論的觀點(diǎn)是什么等，向社會(huì)公開非常有限。

如今，各地只要召開立法聽證會(huì)，地方立法機(jī)關(guān)就提前通過媒體向全社會(huì)公開立法聽證代表的產(chǎn)生方式，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)各個(gè)階層的積極性，廣大群眾踴躍報(bào)名參加。報(bào)名結(jié)果公開，聽證代表的名單在地方政府網(wǎng)和地方人大常委會(huì)網(wǎng)站上公布。聽證會(huì)場(chǎng)設(shè)有旁聽席，公眾和媒體都可參與旁聽，體現(xiàn)了立法活動(dòng)的公開性。立法提案人、聽證代表的陳訴意見不僅在會(huì)議上公開，而且焦點(diǎn)問題的爭(zhēng)論通過公開報(bào)道見諸于各個(gè)媒體，媒體的報(bào)道又引起社會(huì)的更廣泛地關(guān)注。

盡管聽證會(huì)本身已經(jīng)是發(fā)揚(yáng)民主的一種體現(xiàn)，但由于時(shí)間、場(chǎng)地等的限制，參加人員勢(shì)必也受到限制，在大多數(shù)老百姓看來，立法聽證會(huì)似乎仍舊有些遙遠(yuǎn)和神秘。2014年9月，上海市人大常委會(huì)舉行《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例修正案（草案）》立法聽證會(huì)，首次通過電視臺(tái)、廣播電臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實(shí)況轉(zhuǎn)播[3]。通過畫面和聲音的結(jié)合，“全透明”地向市民呈現(xiàn)了整個(gè)會(huì)議的氛圍。從文字到視頻直播，神秘光環(huán)日漸褪去。

公園內(nèi)開著高音喇叭跳廣場(chǎng)舞帶來的噪音該怎么管？禁止會(huì)所、酒吧進(jìn)公園，公園內(nèi)可以建哪些配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施？2014年9月，廣州市人大就《廣州市公園條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）舉行長(zhǎng)達(dá)8天的網(wǎng)上立法聽證會(huì)，網(wǎng)友可以隨時(shí)在網(wǎng)上瀏覽“圍觀”聽證情況，給聽證代表“點(diǎn)贊”或發(fā)表自己的觀點(diǎn)。《條例》網(wǎng)上聽證時(shí)間為9月22日至9月29日。聽證會(huì)主要分為陳述人陳述觀點(diǎn)、聽證人提問、陳述人辯論、陳述人最后陳述、主辦方小結(jié)五個(gè)環(huán)節(jié)，將全程在大洋網(wǎng)上進(jìn)行公開，網(wǎng)友屆時(shí)可以“圍觀”，表達(dá)自己的觀點(diǎn)。其中，9月22日至25日為陳述階段，陳述人對(duì)聽證事項(xiàng)在網(wǎng)上陳述自己的觀點(diǎn)，網(wǎng)友可對(duì)聽證事項(xiàng)和陳述人的觀點(diǎn)表示贊成或反對(duì)，并發(fā)表自己的意見，陳述人可與網(wǎng)友進(jìn)行互動(dòng)，也可以對(duì)自己陳述的觀點(diǎn)作補(bǔ)充。26日至27日為聽證階段，聽證人可在網(wǎng)上向陳述人提問，陳述人應(yīng)及時(shí)回答聽證人的問題。28日至29日為辯論階段，陳述人圍繞辯論問題闡述各自的觀點(diǎn)，進(jìn)行辯論，網(wǎng)友可發(fā)表意見和進(jìn)行評(píng)論。最后陳述時(shí)間為29日下午，陳述人圍繞聽證事項(xiàng)和辯論議題總結(jié)陳述各自觀點(diǎn)，網(wǎng)友可發(fā)表意見和進(jìn)行評(píng)論。陳述結(jié)束后，主辦方將對(duì)聽證會(huì)情況進(jìn)行小結(jié)[4]。

從“旁觀”立法聽證會(huì)到網(wǎng)上給聽證代表“點(diǎn)贊”或發(fā)表自己的觀點(diǎn)，聽證會(huì)與社會(huì)的互動(dòng)日益廣泛，聚集了更多民意。網(wǎng)上立法聽證會(huì)是對(duì)以往召開現(xiàn)場(chǎng)聽證會(huì)方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步提高了社會(huì)公眾參與立法的廣度和深度。

聽證立法內(nèi)容：從重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法走向注重民生立法

改革開放前30年，地方立法主要集中在經(jīng)濟(jì)和建設(shè)領(lǐng)域。近年中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成，我國的立法重心正在由以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法為重心轉(zhuǎn)移到著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，民生立法駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

由于“供熱、用熱”作為一種特殊的商品牽扯到不同社會(huì)群體的利益，有時(shí)還可能影響社會(huì)的穩(wěn)定，很多的問題需要平衡、協(xié)調(diào)，蘭州市人大將該問題納入聽證會(huì)，廣泛聽取民聲。

2014年4月，成都市人大常委會(huì)對(duì)《成都市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例（修訂草案修改稿）》就擬立法是否需要加強(qiáng)對(duì)超速、超大電動(dòng)自行車實(shí)行規(guī)范管理，以及是否應(yīng)當(dāng)對(duì)電動(dòng)自行車實(shí)行產(chǎn)品目錄管理，對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)中的最高時(shí)速、電機(jī)功率、外形尺寸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行等舉行立法聽證。成都還對(duì)《成都市煙花爆竹燃放安全管理規(guī)定》立法聽證會(huì)進(jìn)行全程網(wǎng)絡(luò)直播，平臺(tái)互動(dòng)訪問量達(dá)2.6萬人次[5]。

針對(duì)老年人因贍養(yǎng)問題與子女對(duì)簿公堂、老年人將房子轉(zhuǎn)給子女后被遺棄等社會(huì)現(xiàn)象，2014年9月，杭州市法制辦舉行主要圍繞老年人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、老年人各項(xiàng)保障制度細(xì)化、老年人居住環(huán)境建設(shè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理以及權(quán)益保護(hù)等要點(diǎn)舉行立法聽證會(huì)[6]。

將群眾普遍關(guān)注的民生問題作為立法重點(diǎn)，反映了立法機(jī)關(guān)注重廣大人民群眾的需求。

聽證焦點(diǎn)更加突出：從“全面征求意見”走向征求“重點(diǎn)”“難點(diǎn)”“熱點(diǎn)問題”意見

立法聽證會(huì)，一改以往對(duì)立法草擬稿“全面征求意見”的模式，將立法聽證的議題壓縮。如蘭州市人大的供熱聽證會(huì)，對(duì)共計(jì)53條的立法意見稿，只提出5個(gè)聽證問題：供熱計(jì)量收費(fèi)問題;熱用戶室內(nèi)溫度問題;供熱管網(wǎng)的管理、維護(hù)責(zé)任劃分問題以及熱用戶室內(nèi)供熱設(shè)施管理進(jìn)行聽證。共計(jì)42條的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例（修訂草案）》聽證會(huì)只有一個(gè)議題，對(duì) “在禁煙區(qū)吸煙且不聽勸阻的，罰款由原來的20元大幅提高至500元;在禁煙場(chǎng)所的經(jīng)營者未履行控?zé)熉氊?zé)且逾期不改的，罰款由原來的最高3000元提高至3萬元”這樣僅僅一個(gè)提高罰款數(shù)額的條款進(jìn)行聽證。

有限的時(shí)間內(nèi)，直接將涉及公民、法人或其他組織的重大利益和不同利益主體之間存在明顯的利益沖突和存在較大分歧爭(zhēng)議的法律條款、立法問題，這些最難啃的“硬骨頭”直接公開亮相，鎖定眼球。避免了以往立法中“面面俱到”“避重就輕”，遇到問題繞著走的現(xiàn)象，從而大大提高了立法的地方特色，以及針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。

地方聽證立法在民主立法的道路上不斷大膽突破創(chuàng)新，展示出旺盛的生命力。立法聽證形成一種開放的格局，構(gòu)架一個(gè)暢通的信息平臺(tái)，不同觀點(diǎn)的碰撞產(chǎn)生多元的互動(dòng)，互相啟迪，成為民主法制宣傳和教育的場(chǎng)地，也使立法決策能夠更好地廣納賢言、集中民智、反映民意，促進(jìn)了地方立法民主化、科學(xué)化。地方聽證立法好的創(chuàng)新做法，有必要及時(shí)發(fā)現(xiàn)總結(jié)，將其法制化。

注釋：

[1]《蘭州市首次立法聽證會(huì)舉行就修訂〈蘭州市供熱用熱管理?xiàng)l例〉進(jìn)行聽證》，載《西部商報(bào)》2014年7月25日。

[2]黎蘅： 《〈廣州市公園條例〉網(wǎng)上立法聽證》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。

[3]詹順婉：《上海市人大舉行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例修正案草案立法聽證會(huì)》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/sh/2014-09/03/content_1877408.htm.

[4]鄭佳欣：《〈廣州市公園條例〉網(wǎng)上開聽證會(huì)邀網(wǎng)友“圍觀”建言》，載南方日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版2014年9月19日，http：//law.southcn.com/c/2014-09/19/content_108798212.htm.

[5]謝佳君：《開門立法——使法規(guī)制定體現(xiàn)民意》，載《成都商報(bào)》2014年10月13日。

[6]叢楊：《杭州舉行〈老年人權(quán)益保障規(guī)定（草案）〉立法聽證會(huì)》，載《青年時(shí)報(bào)》2014年9月12日。

（作者系西北民族大學(xué)法學(xué)院教授、四川大學(xué)憲法與行政法在讀博士。本文系甘肅省軟科學(xué)研究計(jì)劃《甘肅省科技立法后評(píng)估指標(biāo)體系及評(píng)估機(jī)制研究》成果之一，項(xiàng)目編號(hào)： 〔1105ZCRA218〕）