芻議“凡屬于重大改革都要于法有據”的立法思路

劉錦森

習近平總書記在談到全面深化改革時強調：“凡屬于重大改革都要于法有據?！惫P者認為，“于法有據”，從國家層面來說，就是凡屬于重大改革事項，有法的，要嚴格依法辦事;沒有法的，要法律先行，然后按照法律的規(guī)定執(zhí)行。從地方層面來說，就是凡屬于本行政區(qū)域重大改革事項，有法的，要嚴格執(zhí)行;沒有法的，在堅持法制統(tǒng)一的前提下，要及時出臺符合本地重大改革事項具體情況和實際需要的地方性法規(guī)。

在我國，中國特色社會主義法律體系形成后，雖然經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設等方面，從宏觀上看是有法可依了，但是，在一些微觀方面，特別是在全面深化改革的重大改革方面，還會出現一些新情況，遇到一些新問題。這些新情況、新問題，也可能就是法律法規(guī)的空白，這就可能造成全面深化改革和重大改革事項于法無據的局面出現。于是，就需要及時出臺一些能引領、推動和保障全面深化改革特別是重大改革事項順利進行的法律法規(guī)，只有這樣，才能真正做到“辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法”，以此保障重大改革事項依法進行。

按照“凡屬于重大改革要于法有據”的要求，筆者認為，重大改革的事項要做到于法有據，主要應當重視從以下幾個方面為抓手：

首先，要切實轉變思維方式。在以前的立法實踐中，雖然也有超前立法之說，特別是地方立法時，對一些急需要用地方性法規(guī)調整和規(guī)范的事項也先行先試過，但總還是“開放不夠、保守有余”，或者“超前”的步子邁得太小。大多數情況下，我們的立法指導思想，基本上被“要將成熟、固定化的政策依法按程序轉變?yōu)榉?、法?guī)”這個定型化的思路所代替，為了慎重起見，超前立法還是有所保留。黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》，面對全面深化改革的新形勢、新任務，世情、國情、社情都程度不同地發(fā)生深刻變化。對立法工作來說，面臨的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)前所未有，確實需要轉變不適應新形勢新任務要求的固定立法思維。在全面深化改革的大環(huán)境下，實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境，我們立法的思維方式也不能停滯不前，不能固守所謂的已有經驗，而是要隨時調整、因事而變，以適應全面深化改革的需要，立法實踐一定要先行一步，走在重大改革事項的前面，確保 “凡屬于重大改革都要于法有據”的要求落到實處。思想是行動的先導，只有思想觀念發(fā)生變化，才能促進思維方式的轉變，而思維方式的轉變，必然會引導具體行動的付諸實施。由此，立法超前，首先要轉變思維方式，這樣才能使立法先于重大改革，使重大改革于法有據。

其次，要勇于和善于攻堅克難。中國特色社會主義法律體系形成后，無論國家層面還是地方層面，從大的方面講，基本上都有法可依了，要想在立法方面有創(chuàng)新和突破也確實存在一定難度。但是隨著經濟社會的發(fā)展和全面深化改革的推進，立法工作只有適應全面深化改革形勢發(fā)展變化的需要，才有立足之地，才能大有作為。如果說，改革開放三十多年里，我們的有些立法項目是為了適應經濟社會發(fā)展需要摸著石頭過河的話，那么對全面深化改革和重大改革事項的立法項目就要先劈山開石、修路架橋，為全面深化改革和重大改革奠定一條暢達法治之路的堅實基礎。這就要求我們在立法工作中要勇于和善于攻堅克難，在總結改革開放三十多年立法經驗的基礎上，膽子要大、步子要穩(wěn)，在憲法法律規(guī)定的范圍內有所創(chuàng)新、有所突破、有所發(fā)展，要重視不斷開拓立法空間、創(chuàng)新立法內容。立法一定要緊緊圍繞全面深化改革的總目標、總任務、總要求，摸清頂層設計的思路，重視搞好調查研究，編制好五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，使納入立法規(guī)劃和立法計劃的重大改革事項的立法項目，名正言順，經得起推敲。并且要做到在確定的五年立法規(guī)劃項目和年度立法計劃項目中，凡屬于深化改革中的重大改革事項的立法項目，一定要優(yōu)先出臺，及時出臺，為全面深化改革提供法律支撐和保障。

再次，要針對問題立法。立法工作要按照十八屆三中全會提出的“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”的要求，有立法權的人大常委會要積極主動發(fā)揮立法主導作用，以全面深化改革為導向，針對重大改革事項立法、立法解決重大改革實際問題。以立得住、行得通、真管用的要求，認真研究和探討全面深化改革和重大改革事項對立法的要求，把提高立法質量放在更加突出位置，使出臺的法律法規(guī)符合實際、特色明顯、具有可執(zhí)行性。全面深化改革和重大改革事項中的立法，無疑屬于完善中國特色社會主義法律體系的重要內容，“凡屬于重大改革都要于法有據”，是對完善中國特色社會主義法律體系的具體指導和要求，也屬于重點領域的立法，只能重視和加強。按照于法有據的要求，對全面深化改革和重大改革事項，立法中要積極穩(wěn)妥，分步推進，急需先立，重點突出。為了進一步做好立法工作，立法要重視繼續(xù)健全和完善各項工作制度，重視加強對法規(guī)起草部門的監(jiān)督指導，弱化法律法規(guī)的部門化、利益化色彩，凡屬于涉及群眾利益的規(guī)定，都要拓展群眾有序參與立法;凡屬于增加公民、法人和其他市場主體義務的規(guī)定，必須有憲法的依據。以確?！傲挤ā表樌雠_，促使“惡法”“胎死腹中”，以質量高、品質好的法律法規(guī)項目，為全面深化改革中的重大改革保駕護航。

第四，力爭立法工作再上一個新臺階。社會主義法律體系的形成，各級人大及其常委會、各級人大代表、各級人大常委會組成人員和立法工作者、實際工作者及法學專家、學者功不可沒。但我們應當清醒地認識到，社會主義法律體系形成后，立法任務并沒有減輕，重點領域的立法、重大改革事項的立法，任務仍然繁重;不完全適應重大改革的法律法規(guī)的修改任務，將會更加頻繁;有礙全面深化改革和重大改革深入進行的法律法規(guī)，要及時清理廢止。經過三十多年的立法實踐，無論國家立法還是地方立法都積累了不少成功的經驗，在堅持以往好的做法和借鑒成功經驗的同時，立法工作仍需勇于創(chuàng)新、不斷開拓。要把提高立法質量作為全面深化改革和重大改革事項加強和改進立法工作的重中之重，精益求精搞好立法，爭取做到多出法律法規(guī)“正品、精品”。對以往立法工作中不穩(wěn)定、不成熟的做法，要善于作出決擇，能改進的及時改進，不能改進的堅決放棄。堅持圍繞全面深化改革和重大改革事項做好立法工作，要繼續(xù)堅持科學立法、民主立法，完善重要立法項目論證、聽證制度，積極探索立法前論證、立法后評估制度，重視發(fā)揮人大代表立法議案和建議的作用，對立法時機和條件成熟而且又是經濟社會發(fā)展急需的立法項目要及時出臺，確保重大改革于法有據，有序進行。

最后，要加大新法的宣傳力度。法律法規(guī)要得到正確有效施行，需要形成一定的法治氛圍。而法治氛圍的形成，對法律法規(guī)的宣傳不可缺少，這也是確保法律法規(guī)得到正確有效施行的前提條件，兩者互為因果。特別新施行的涉及全面深化改革和重大改革事項的法律法規(guī)，如果沒有好的、有效的宣傳途徑，社會影響面肯定非常有限。那么，要想使一部新實施的法律、法規(guī)得到有效遵守執(zhí)行，可能是一件比較困難的事。雖然立法是執(zhí)法、守法的前提條件，但有法不知，可能會出現有法不依或者有法得不到有效的遵守的現象，這樣有法也等于無法。由此，一定要重視對法律法規(guī)特別是涉及全面深化改革和重大改革事項法律法規(guī)的宣傳力度。通過媒體、互聯網、微博、微信、印發(fā)法律法規(guī)讀本和宣傳手冊等各種有效宣傳形式，使全社會都能及時了解新實施法律法規(guī)的立法原則、基本精神、重點內容、權利義務、法律責任等。特別是對執(zhí)法者來說，只有了解掌握了新實施法律法規(guī)的內容，明確行政權力和責任的范圍，在執(zhí)法實踐中，才能把握分寸、熟練使用、得心應手，嚴格依法辦事。對行政管理相對人來說，只有熟悉明白了法律法規(guī)的規(guī)定，清楚自己的法定權利與義務的邊界，才能主動配合執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，自覺遵守法律法規(guī)。由此，法律法規(guī)的宣傳工作做好了，有關全面深化改革和重大改革事項的法律法規(guī)就會得到有效順利的實施。實際上，這也為全面深化改和重大事項改革奠定堅實的群眾基礎。有了群眾和社會各方面的擁護和支持，才能確保全面深化改革和重大改革事項穩(wěn)步、扎實推進。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會法工委）