實(shí)施憲法宣誓制度的幾個(gè)問題

王亞平+謝天

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出建立憲法宣誓制度，明確要求“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓”。本文就實(shí)施憲法宣誓制度的幾個(gè)具體問題略陳管見。

一、憲法宣誓的緣起和我國憲法宣誓活動(dòng)的實(shí)踐探索

憲法宣誓制度是指國家公職人員在就職前，必須在公開舉行的就職宣誓儀式上，宣誓擁護(hù)或者效忠憲法的制度。憲法宣誓制度在國外由來已久，在我國實(shí)踐中相對(duì)鮮見。憲法宣誓制度在英美法系國家早可追溯至1215年英國《自由大憲章》。作為英國最早的成文憲法文件的《自由大憲章》第六十三條規(guī)定，受命于天的英格蘭國王兼領(lǐng)愛爾蘭宗主以宣誓的形式，將以忠信與善意遵守各條款。英王以宣誓的形式表明忠于大憲章，這一舉動(dòng)可以被認(rèn)為是憲法宣誓制度的萌芽。它意味著國家公職人員的就職往往與憲法宣誓相伴而生。這一制度在1787年美國聯(lián)邦憲法中得到沿襲?！睹绹鴳椃ā返诙l第一款對(duì)美國總統(tǒng)的就職宣誓規(guī)定得十分明確[1]。而第六條則規(guī)定了美國參議員和眾議員、各州議會(huì)議員，以及合眾國和各州所有行政和司法官員的宣誓程序[2]。

在大陸法系國家中，1919年德意志聯(lián)邦共和國《魏瑪憲法》第四十二條明確規(guī)定了聯(lián)邦大總統(tǒng)就職時(shí)應(yīng)對(duì)國會(huì)作出宣誓。自此以后，許多國家紛紛效仿，都在憲法中明確規(guī)定將憲法宣誓制度作為國家公職人員就職不可缺少的要件之一。在142個(gè)有成文憲法的國家中，規(guī)定相關(guān)國家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97個(gè)。關(guān)于憲法宣誓的主體、內(nèi)容、程序，各國做法不盡相同，一般在有關(guān)人員開始履行職務(wù)之前或就職時(shí)舉行宣誓[3]。

“各具特色的各國憲法宣誓制度，告訴我們這樣一個(gè)事實(shí)：憲法宣誓制度將影響著一國的憲政建設(shè)?！盵4]然而在我國，無論是憲法，或是組織法，或是公務(wù)員法中，都沒有涉及公職人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)莊嚴(yán)宣誓忠于憲法的制度。僅在作為我國法律體系一部分的《香港基本法》第一百零四條[5]和《澳門基本法》第一百零一條、第一百零二條[6]有相關(guān)規(guī)定。追根溯源，我國實(shí)際早在民國時(shí)期就有此方面的規(guī)定。1912年1月1日，孫中山就任臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，莊嚴(yán)地宣讀了總統(tǒng)誓詞，啟開民國政治宣誓之先河。1930年5月27日南京國民政府頒布了《宣誓條例》，從而使民國時(shí)期的宣誓制度走上法制化的軌道。遺憾的是，這一制度隨著“六法全書”的廢除而廢除。

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國社會(huì)主義法制不斷健全，中國特色社會(huì)主義法律體系逐步形成。黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略。黨的十六大報(bào)告指出：發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。黨的十七大更是指出政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化。黨的十八大再次重申政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革?！罢沃贫鹊脑O(shè)計(jì)和制度的安排要符合現(xiàn)代政治文明發(fā)展的普遍要求，契合現(xiàn)代政治文明的前進(jìn)方向。中國社會(huì)主義政治文明建設(shè)應(yīng)在這兩方面規(guī)定性的辯證統(tǒng)一基礎(chǔ)上向前推進(jìn)?！盵7]憲法宣誓制度的建立，正是我國政治體制改革的題中之義。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出建立憲法宣誓制度，在全國各地迅速引起反響。一些地方開始探索實(shí)行公職人員就職宣誓制度，各方面對(duì)此好評(píng)如潮。有關(guān)憲法宣誓的實(shí)踐層出不窮，茲擇要列舉如下：

2014年10月30日，南京市鼓樓區(qū)新任28名法官和檢察官手持憲法，面對(duì)國徽莊嚴(yán)宣誓：“忠于憲法和法律，公正司法，執(zhí)法為民，恪盡職守，廉潔奉公，自覺接受人民監(jiān)督?！盵8]

2014年11月6日下午，山東省巨野縣人民法院新任命的6名法官身著法官袍，手持憲法文本，高舉右手，在該院黨組成員、政治處長李明東的領(lǐng)誓下，面對(duì)國徽莊嚴(yán)宣誓：“我是中華人民共和國法官，我宣誓：忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實(shí)履行法官職責(zé)，恪守法官職業(yè)道德，遵守法官行為規(guī)范，公正司法……”[9]

2014年11月11日，湖北省安陸市人民法院24位新任職法官在憲法墻前莊嚴(yán)宣誓，立志維護(hù)憲法權(quán)威，永遠(yuǎn)忠于法律。這是該法院第一次組織新任法官就職宣誓[10]。

2014年11月14日，深圳市福田區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過任命議案后，舉行憲法宣誓活動(dòng)。區(qū)人大常委會(huì)主任張文監(jiān)誓，區(qū)人大常委會(huì)副主任任健領(lǐng)誓，兩位人大常委會(huì)工委主任和區(qū)政府三位局長，面對(duì)國徽，手持憲法，在領(lǐng)誓人的帶領(lǐng)下莊嚴(yán)宣誓：“我接受任命，謹(jǐn)此宣誓：遵守中華人民共和國憲法和法律，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，忠于國家，忠于人民，依法履職，恪盡職守，廉潔奉公……竭誠為福田區(qū)服務(wù)！”這是深圳舉行的首次宣誓活動(dòng)[11]。

2014年12月4日首個(gè)國家憲法日。上午9時(shí)， 整齊洪亮的宣誓聲在最高人民檢察院大廳內(nèi)響起：“我是中華人民共和國檢察官，我宣誓：忠于國家、忠于人民、忠于憲法和法律，忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，恪守檢察職業(yè)道德，維護(hù)公平正義，維護(hù)法制統(tǒng)一?！弊罡邫z部分院領(lǐng)導(dǎo)、專職檢委會(huì)委員和180余名最高檢新任和新晉升的檢察官，身著統(tǒng)一檢察制服，面對(duì)憲法，高舉右拳，莊嚴(yán)宣誓。當(dāng)天14時(shí)許，最高法中區(qū)大法庭，在近200名社區(qū)群眾、中高校學(xué)生、解放軍代表和媒體記者的注視下，包括新任、新晉升法官在內(nèi)的40余名來自最高法和地方法院模范法官在最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠的帶領(lǐng)下，向憲法和國旗莊嚴(yán)宣誓：“我宣誓，忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實(shí)履行法官職責(zé)，恪守法官職業(yè)道德，遵守法官行為規(guī)范，公正司法，廉潔司法，為民司法，為維護(hù)社會(huì)公平正義而奮斗！”與此同時(shí)，全國各地法院、檢察院也都紛紛舉行了宣誓儀式，以表達(dá)法官、檢察官們對(duì)憲法和法律的尊重與信仰[12]。

上述事例充分表明，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到憲法宣誓不僅僅是公職人員誓言遵守憲法法律，致力于為人民服務(wù)的一種承諾方式，而且通過莊嚴(yán)的宣誓儀式，有利于增強(qiáng)公職人員的使命感和責(zé)任感，培育憲法至上的情感，更加尊崇、維護(hù)和捍衛(wèi)憲法法律權(quán)威，更加堅(jiān)定職業(yè)良知和法治信仰。正如美國法學(xué)家伯爾曼曾說：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)?！盵13]宣誓的過程使得公職人員本身被激發(fā)出對(duì)憲法的認(rèn)同、依賴的情感，對(duì)宣誓的公職人員本人而言，通過宣誓使得對(duì)其的外在約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的主動(dòng)接受監(jiān)督。在日后的執(zhí)法過程中每每回想起莊重的宣誓過程，更能時(shí)時(shí)刻刻警醒自己作為國家公職人員應(yīng)有的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。這與上述的培育憲法至上情感是一脈相承的。除此之外，對(duì)普通大眾而言，更是一次憲法洗禮，是一種法治教育活動(dòng)和警示活動(dòng)。人民群眾見證了這場神圣的儀式，內(nèi)心升騰起對(duì)憲法的崇敬，從而自覺尊憲、守憲、維憲。宣誓制度無論是增強(qiáng)民眾對(duì)國家公權(quán)力的信任，還是對(duì)營造良好的法治環(huán)境，都是有百利而無一弊的。正如習(xí)近平總書記在談到憲法宣誓制度時(shí)所說：“這樣做，有利于彰顯憲法權(quán)威，增強(qiáng)公職人員憲法觀念。激勵(lì)公職人員忠于和維護(hù)憲法，也有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)、樹立憲法權(quán)威?！盵14]如今，在中國建立憲法宣誓制度時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，將憲法宣誓活動(dòng)制度化、規(guī)范化、法律化已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

二、憲法宣誓制度的構(gòu)成與完善

從世界各國憲法宣誓制度的實(shí)踐來看，憲法宣誓制度的構(gòu)成，主要包括宣誓的主體、內(nèi)容（誓詞）、時(shí)間、程序等幾個(gè)方面。為避免“橘生淮北為枳”，我國憲法宣誓制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在借鑒外國法律制度有益成果的同時(shí)，結(jié)合本國實(shí)際，設(shè)計(jì)出科學(xué)合理、符合中國特色的憲法宣誓制度。

（一）憲法宣誓的主體

憲法宣誓的主體，即憲法宣誓人。構(gòu)建憲法宣誓制度，必須明確規(guī)定宣誓人范圍。當(dāng)前，憲法宣誓人的范圍需要在以下幾種范圍中確定。

1.人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國家機(jī)關(guān)工作人員。這是十八屆四中全會(huì)《決定》提出的范圍。這部分“國家機(jī)關(guān)工作人員”是憲法宣誓人的重點(diǎn)。根據(jù)憲法、全國人大組織法和地方組織法的規(guī)定，這里的“選舉”指人民代表大會(huì)選舉的國家機(jī)關(guān)工作人員，其范圍是：全國人大常委會(huì)組成人員（即委員長、副委員長、秘書長、委員），國家主席、副主席，中央軍事委員會(huì)主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長;縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員（即主任、副主任、秘書長、委員），省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，地方人民法院院長、地方人民檢察院檢察長?！皼Q定任命”的范圍是：全國人民代表大會(huì)決定任命的國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長、人民銀行行長，中央軍事委員會(huì)其他組成人員（即副主席和委員），在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)決定的國務(wù)院各部部長、委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選，決定的中央軍事委員會(huì)其他組成人員（即副主席和委員）的人選;縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定任命的本級(jí)人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員和本級(jí)人民政府秘書長、廳長、局長、委員會(huì)主任、科長。法律用語中的“決定任命”有其特定的人員范圍，比如，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個(gè)別任免;根據(jù)自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長的提名，決定本級(jí)人民政府的秘書長、廳長、局長、委員會(huì)主任、科長的任免。以上這部分人員屬于“決定任命”的范圍。而按照人民法院組織法和人民檢察院組織法規(guī)定，人大常委會(huì)任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會(huì)委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員。以上這部分人員則屬于“任命”人員的范圍。因此，“決定任命”人員的范圍，不含最高人民法院副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長，最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長，批準(zhǔn)任命的省、自治區(qū)、直轄市檢察院檢察長，駐外全權(quán)代表，全國人大專門委員會(huì)個(gè)別副主任委員和部分委員，全國人大常委會(huì)副秘書長，全國人大常委會(huì)工作委員會(huì)主任、副主任和委員;也不含地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)任命、任命、決定代理的人員。

2.人大及其常委會(huì)選舉或者任命的范圍。這個(gè)范圍顯然相對(duì)比較寬泛。其中的“選舉”與上述全國人民代表大會(huì)選舉的人員范圍和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉的范圍完全相同，只是這里的“任命”屬于廣義的任命范圍，既包括人民代表大會(huì)任命的人員，如本級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的組成人員;也包括人大常委會(huì)決定任命、批準(zhǔn)任命、任命、決定代理的人員等。

3.國家公職人員的范圍。與前述范圍相比，“國家公職人員”的范圍更加寬泛。通常指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，既包括人大及其選舉、任命的國家機(jī)關(guān)工作人員，又包括人民政府、人民法院、人民檢察院任命的其他國家機(jī)關(guān)工作人員，還包括國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員。再比如，有的地方法院、檢察院對(duì)包括助理審判員、助理檢察員在內(nèi)的法官、檢察官實(shí)行宣誓制度，而有的地方對(duì)書記員也實(shí)行宣誓。

4.人大代表和人大常委會(huì)組成人員是否納入宣誓范圍。這是需要研究的一個(gè)問題。有人提出，我國的人大代表分為直接選舉和間接選舉兩種。間接選舉是由下一級(jí)人大選舉產(chǎn)生的人大代表，屬于十八屆四中全會(huì)規(guī)定的人大及其常委會(huì)選舉的國家機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行憲法宣誓;而由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表，不屬于十八屆四中全會(huì)規(guī)定的范圍。筆者認(rèn)為，其一，我國的人大代表實(shí)行兼職制，不脫離原生產(chǎn)和工作崗位，都屬于一種公職，一種國家職務(wù)，應(yīng)當(dāng)納入宣誓人范圍。其二，無論直接選舉的人大代表還是間接選舉的人大代表，都由民主選舉產(chǎn)生，從民主選舉和選舉委托授權(quán)的角度講，也應(yīng)當(dāng)納入宣誓人范圍。其三，各級(jí)人大代表都是“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力”[15]，應(yīng)當(dāng)“模范地遵守憲法和法律”“協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”[16]，因此更應(yīng)擁護(hù)和效忠憲法，不應(yīng)被排除在憲法宣誓范圍之外，從而實(shí)現(xiàn)依法選舉和任命人員憲法宣誓全覆蓋。至于人大常委會(huì)組成人員，無論全國人大常委會(huì)或是地方人大常委會(huì)，都是由本級(jí)人民代表大會(huì)從本級(jí)人大代表中選舉產(chǎn)生的，應(yīng)當(dāng)屬于十八屆四中全會(huì)決定規(guī)定的范圍，也不應(yīng)被排除在憲法宣誓范圍之外。

（二）憲法宣誓的內(nèi)容

憲法宣誓的內(nèi)容，即憲法宣誓的誓詞。通過對(duì)世界各國憲法宣誓制度的分析，可以得出構(gòu)成宣誓誓詞的三個(gè)要素，分別是宣誓者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的個(gè)人責(zé)任（“莊嚴(yán)宣誓”或“鄭重聲明”），宣誓者的職責(zé)承諾（“忠誠執(zhí)行總統(tǒng)職務(wù)”），宣誓者效忠的對(duì)象（維護(hù)、遵守、保衛(wèi)國家的“憲法”和“國家利益”）。除此之外，關(guān)于宣誓內(nèi)容，我國憲法規(guī)定了不同國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，這就決定了宣誓內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其職權(quán)對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)按照宣誓人的類型不同，設(shè)計(jì)和確定不同的誓詞，更加突出職位特點(diǎn)和性質(zhì)。具體講，可以采取“誓詞通用語”和“誓詞專用語”相結(jié)合的方式。

1.人大及其常委會(huì)選舉和決定任命的公職人員進(jìn)行憲法宣誓，應(yīng)當(dāng)使用統(tǒng)一的誓詞。例如國家主席、副主席應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)效忠憲法、服從法律、維護(hù)民主和法制、維護(hù)國家安全和統(tǒng)一，恪盡職守，代表中華人民共和國、維護(hù)中華人民共和國利益的內(nèi)容。例如，2014年3月17日，新當(dāng)選的國家主席習(xí)近平同志在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議閉幕會(huì)上宣誓：“我深知，擔(dān)任國家主席這一崇高職務(wù)，使命光榮，責(zé)任重大。我將忠實(shí)履行憲法賦予的職責(zé)，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務(wù)，為國盡力，自覺接受人民監(jiān)督，決不辜負(fù)各位代表和全國各族人民的信任和重托?！盵17]

2.人大機(jī)關(guān)干部、人民政府其他組成人員、“兩院”其他人員進(jìn)行憲法宣誓，可以分別使用相應(yīng)的專用誓詞。比如，人大機(jī)關(guān)干部的宣誓誓詞，應(yīng)當(dāng)突出“人民利益至上，一切為了人民”的內(nèi)容;政府組成人員的宣誓誓詞，應(yīng)當(dāng)突出“執(zhí)政為民，依法行政，接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督”的內(nèi)容;法官、檢察官的宣誓誓詞，應(yīng)當(dāng)突出“為民司法、公正司法、維護(hù)公平正義”的內(nèi)容。具體誓詞可由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一確定。比如：最高人民法院使用的誓詞是：“我是中華人民共和國法官，我宣誓：忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實(shí)履行法官職責(zé)，恪守法官職業(yè)道德，遵守法官行為規(guī)范，公正司法，廉潔司法，為民司法，為維護(hù)社會(huì)公平正義而奮斗！”最高人民檢察院使用的誓詞是：“我是中華人民共和國檢察官，我宣誓：忠于國家、忠于人民、忠于憲法和法律，忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，恪守檢察職業(yè)道德，維護(hù)公平正義，維護(hù)法制統(tǒng)一?！?/p>

這里僅就一般通用的宣誓誓詞，提出建議稿如下：“我宣誓：遵守和捍衛(wèi)中華人民共和國憲法，忠于國家，忠于人民，依法履職，恪盡職守，廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，努力為人民服務(wù)！宣誓人：……?！?/p>

（三）憲法宣誓的程序和方式

程序性保障是宣誓制度得以實(shí)施的必要條件。宣誓制度應(yīng)做到有法可依，并且公開、公正。

1.宣誓時(shí)間。宣誓時(shí)間應(yīng)當(dāng)在宣布依法選舉和任命后，正式就職前。無論是英美法系或是大陸法系國家，都無一例外的規(guī)定國家公職人員必須在就職前進(jìn)行憲法宣誓，表明效忠憲法的決心。

2.宣誓地點(diǎn)與場所。出于宣誓儀式莊重且易于舉行等方面的考慮，人大選舉和人大常委會(huì)決定任命人員的宣誓儀式，應(yīng)當(dāng)在人大議事場所舉行;其他人員的宣誓儀式，可以在統(tǒng)一的場所進(jìn)行，也可以在公務(wù)人員任職的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

3.監(jiān)誓和領(lǐng)誓?？勺裱罢l選舉（任命），誰監(jiān)誓（領(lǐng)誓）”的原則。人大選舉的干部，宜由大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席監(jiān)誓與領(lǐng)誓;人大及其常委會(huì)決定任命的干部，宜由人大常委會(huì)組成人員監(jiān)誓與有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人領(lǐng)誓;其他人員由有關(guān)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員或者負(fù)責(zé)人監(jiān)誓與領(lǐng)誓。

4.宣誓流程?？偨Y(jié)我國已有的憲法宣誓實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，宣誓流程可以參考如下：宣誓人面對(duì)國徽，手捧憲法文本，著正裝。主持人宣布宣誓儀式正式開始后，由領(lǐng)誓人逐句領(lǐng)讀，宣誓人復(fù)誦。宣誓結(jié)束后，宣誓人在誓詞上簽名。

5.宣誓有效期。宣誓有效期從宣誓人宣誓當(dāng)天起，到宣誓人任職期滿，轉(zhuǎn)任，或免去現(xiàn)任職務(wù)之時(shí)為止。如出現(xiàn)屆期內(nèi)任職變動(dòng)，則由任職變動(dòng)后所在的機(jī)構(gòu)重新舉行宣誓。換屆連任則由現(xiàn)任機(jī)構(gòu)重新舉行宣誓。

6.集體宣誓和單獨(dú)宣誓。如果是集體舉行的選舉或任命，則應(yīng)當(dāng)集體宣誓。如果出現(xiàn)任職變動(dòng)或者個(gè)別任命等這種人數(shù)較少的情況，則可舉行單獨(dú)宣誓。

三、推進(jìn)憲法宣誓制度法治化

推進(jìn)憲法宣誓制度法治化，是憲法宣誓制度有效實(shí)施的根本保障。我國憲法宣誓實(shí)踐已在全國各地如火如荼開展，但相關(guān)法律制度建設(shè)相對(duì)滯后。各地、各有關(guān)宣誓機(jī)關(guān)雖然對(duì)憲法宣誓擬定了實(shí)施意見和規(guī)范，但在操作上、細(xì)節(jié)上各不相同。為了保證憲法宣誓制度這一重大改革“于法有據(jù)”、有序進(jìn)行、有效實(shí)施，亟待加強(qiáng)相關(guān)法治建設(shè)。為此，建議如下：

（一）抓緊制定憲法宣誓的相關(guān)法律和地方性法規(guī)

域外的憲法宣誓制度大多規(guī)定于憲法之中，考慮到我國目前的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)立法?；蛘哂扇珖舜笾贫▽ｉT的《國家機(jī)關(guān)工作人員宣誓法》，對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)工作人員就職憲法宣誓的原則、范圍、內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)關(guān)、程序、法律責(zé)任等作出統(tǒng)一規(guī)定;或者通過分別修改全國人大組織法、國務(wù)院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法，分別對(duì)中央國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員和地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員的宣誓制度，作出相應(yīng)的規(guī)定。在條件成熟的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)在修改憲法時(shí)將憲法宣誓制度寫進(jìn)憲法。

（二）地方人大及其常委會(huì)就實(shí)施憲法宣誓制度制定地方性法規(guī)或者其他規(guī)范性文件

在國家專門法律出臺(tái)或者法律修改前，有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)可以先行立法，制定專門的地方性法規(guī);沒有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)也可以積極探索，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，就本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施憲法宣誓制度作出專門的決議、決定。

（三）明確和落實(shí)憲法宣誓制度的法律責(zé)任

法律制度如果得不到有效實(shí)施就會(huì)變成一紙空文。僅有憲法宣誓制度或者法律制度，而不對(duì)其追責(zé)，只會(huì)將該制度流于形式，起不到應(yīng)有的作用。因此，在立法和執(zhí)法中明確相應(yīng)的法律責(zé)任是十分必要的。在國外的法律中早有憲法宣誓制度追責(zé)的條款規(guī)定。德國1953年《官員法》第二十八條明確規(guī)定：“因拒絕宣誓…的議員而被免職。如果他拒絕履行法律所規(guī)定的就職誓言，或者拒絕履行代替就職誓言而規(guī)定的誓約，那么該官員必須被免職。”德國聯(lián)邦官員法的追責(zé)條款規(guī)定對(duì)我國立法有借鑒作用。可以考慮，對(duì)于不執(zhí)行宣誓制度或者不履行宣誓承諾的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其法律責(zé)任。比如，對(duì)已經(jīng)任職但沒有宣誓的，規(guī)定不得到職，規(guī)定其履職行為無效;對(duì)不履行宣誓承諾的，可以通過法定監(jiān)督方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和追究責(zé)任。

注釋：

[1]《美國憲法》第二條第一款規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)在執(zhí)行其職務(wù)之前作如下宣誓或代誓的宣言：我謹(jǐn)莊嚴(yán)地宣誓（或鄭重聲明），愿以忠誠執(zhí)行合眾國總統(tǒng)的職務(wù)，并盡最大的能力維護(hù)、遵守、保衛(wèi)合眾國的憲法?！?/p>

[2]《美國憲法》第六條規(guī)定：“上述參議院和眾議院、各州議會(huì)議員以及合眾國和各州的所有行政官員、司法官員，均應(yīng)宣誓或莊嚴(yán)聲明擁護(hù)本憲法;但不得要求宗教標(biāo)準(zhǔn)作為擔(dān)任合眾國任何官職或公職的必要資格?！?/p>

[3][14]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》2014年第21期。

[4]陶波：《論中國憲法宣誓制度的建立》，載《南方周刊》2008年第2期。

[5]《香港基本法》第一百零四條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員在就職時(shí)必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)。”

[6]《澳門基本法》第一百零一條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會(huì)委員、立法會(huì)議員、法官和檢察官，必須擁護(hù)中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區(qū)，并依法宣誓。”《澳門基本法》第一百零二條規(guī)定：“澳門行政長官、主要官員、立法會(huì)主席、終審法院院長、檢察長在就職時(shí)，除按本法第一百零一條的規(guī)定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國?！?/p>

[7]閆小波：《建立“一府兩院”官員宣誓制度芻議》，載《中共福建省黨委學(xué)報(bào)》2005年第3期。

[8]新華報(bào)業(yè)網(wǎng)：南京鼓樓區(qū)司法工作者上崗實(shí)行憲法宣誓，http：//news.163.com/14/1031/18/A9TFAS8700014SEH.html.

[9]大眾菏澤網(wǎng)：巨野縣法院6名初任法官向憲法宣誓就職，http：//heze.dzwww.com/qx/jy/201411/t20141112_11349775.htm.

[10]湖北日報(bào)：向憲法宣誓，http：//news.163.com/14/1115/06/AB2RL99300014AED.html.

[11]深圳特區(qū)報(bào)：福田5名新任命公職人員向憲法宣誓，http：//www.sznews.com/news/content/2014-11/15/content_10677914.htm.

[12]見《法制日報(bào)》2014年12月5日。

[13]【美】伯爾曼：《法律與宗教》，北京三聯(lián)出版社1991年版，第28頁。

[15]代表法第二條： 全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國家權(quán)力。

[16]代表法第四條：代表應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施……

[17]引自習(xí)近平同志在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議閉幕式上的講話，載《人民日報(bào)》2013年3月18日第1版。

（作者分別系湖北省人大常委會(huì)副秘書長、機(jī)關(guān)黨組副書記、法規(guī)工作室主任、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)碩士生導(dǎo)師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)2014級(jí)碩士生）