國(guó)外海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)方法對(duì)海洋功能區(qū)劃的啟示*

許莉

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

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國(guó)外海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)方法對(duì)海洋功能區(qū)劃的啟示*

許莉

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

文章介紹國(guó)外海洋空間規(guī)劃的起源、發(fā)展、核心思想和編制原則，從規(guī)劃范圍和時(shí)間框架的界定、海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀調(diào)查與表達(dá)、區(qū)域內(nèi)用海需求分析和組織利益相關(guān)者參與等4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，梳理和總結(jié)國(guó)外海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)方法，并結(jié)合我國(guó)的海洋功能區(qū)劃工作進(jìn)行探討，為我國(guó)提高海洋功能區(qū)劃編制技術(shù)、加強(qiáng)海域使用管理提供借鑒與參考。

海洋空間規(guī)劃；海洋功能區(qū)劃；編制技術(shù)方法；海域管理

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》出臺(tái)后，世界各國(guó)對(duì)海洋權(quán)益普遍重視，海洋成為當(dāng)今人類擴(kuò)大生存空間和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)領(lǐng)域。日趨頻繁的人類活動(dòng)，導(dǎo)致海洋環(huán)境壓力不斷加大，未來(lái)海洋空間需求不斷增加，海洋生態(tài)環(huán)境惡化和行業(yè)間用海矛盾問(wèn)題已成為各國(guó)海洋管理所共同面臨的難題。2006年，聯(lián)合國(guó)教科文組織召開第一屆海洋空間規(guī)劃主題研討會(huì)，提出“應(yīng)用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法制訂海洋空間規(guī)劃，管理和規(guī)范海洋開發(fā)行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以保障生態(tài)系統(tǒng)支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力”的觀點(diǎn)。各國(guó)政府積極采納會(huì)議成果，編制并實(shí)施海洋空間規(guī)劃，將其作為多用途用海管理、協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)之間矛盾的重要措施[1]。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家海域管理實(shí)踐的不斷加深，海洋空間規(guī)劃理論和技術(shù)方法日趨成熟，特別是在規(guī)劃范圍和時(shí)間框架的界定、海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀調(diào)查與識(shí)別、區(qū)域內(nèi)用海需求分析、組織利益相關(guān)者參與等方面形成一些有效的技術(shù)方法，對(duì)我國(guó)的海洋功能區(qū)劃的編制極具參考價(jià)值。

1 國(guó)外海洋空間規(guī)劃的起源與發(fā)展

國(guó)外海洋空間規(guī)劃最早起源于國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)，出發(fā)點(diǎn)是解決人類用?；顒?dòng)和海洋環(huán)境保護(hù)之間的沖突。在20世紀(jì)70年代，澳大利亞通過(guò)的《大堡礁海洋公園法》規(guī)定了公園規(guī)劃編制程序，并設(shè)立大堡礁海洋公園管理局負(fù)責(zé)制訂規(guī)劃方案及相關(guān)管理模式，1988年編制并實(shí)施的大堡礁海洋公園保護(hù)規(guī)劃就是最佳范例。隨著沿海港口及相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)強(qiáng)度不斷增大，以及海上風(fēng)力發(fā)電等新興用海的涌現(xiàn)，與漁業(yè)、航運(yùn)業(yè)和濱海旅游業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)海洋空間的矛盾日益加劇。沿海各國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，依靠已有法規(guī)或監(jiān)管措施來(lái)協(xié)調(diào)用海矛盾變得空前困難，不同行業(yè)用海的沖突加劇了脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)惡化的趨勢(shì)。如何兼顧海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)保護(hù)成為一個(gè)世界性難題。沿海國(guó)家不得不重新考慮現(xiàn)行的按部門分工、按行業(yè)法規(guī)操作的監(jiān)管體制，謀劃一種統(tǒng)籌兼顧的決策程序，以替代現(xiàn)有的監(jiān)管措施[2]。因此，澳大利亞、新西蘭、比利時(shí)、荷蘭、德國(guó)、加拿大和美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家開展了海洋空間規(guī)劃的編制和實(shí)施工作[3-8]，而且在編制技術(shù)方法方面提供了不少創(chuàng)新性思路。

2 國(guó)外海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)方法

世界上已成功編制并實(shí)施海洋空間規(guī)劃的國(guó)家和地區(qū)，大多數(shù)是為了解決現(xiàn)存和潛在的沖突或問(wèn)題，這些問(wèn)題可能涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如批準(zhǔn)海上工程或設(shè)施的具體位置，也可能涉及環(huán)境保護(hù)，如哪些地區(qū)具有重要的生物生態(tài)價(jià)值需要加以保護(hù)。海洋空間規(guī)劃可以幫助實(shí)現(xiàn)自我調(diào)整型的決策部署，從而有效應(yīng)對(duì)海上運(yùn)輸安全、重要漁業(yè)資源和自然保護(hù)區(qū)等方面可能發(fā)生的各類沖突[10]。

在海洋空間規(guī)劃編制過(guò)程中，這些國(guó)家都經(jīng)歷了“規(guī)劃范圍和時(shí)間框架的界定、海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀調(diào)查與識(shí)別、區(qū)域內(nèi)用海需求分析、組織利益相關(guān)者參與”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并就各環(huán)節(jié)的技術(shù)難題一一提出解決方案。

2.1 海洋空間規(guī)劃范圍和時(shí)間框架的界定

在界定海洋空間規(guī)劃的海域范圍時(shí)，主要考慮行政管理界限和生態(tài)系統(tǒng)邊界這兩個(gè)因素。通常情況下，行政管理界限不會(huì)恰好就是單一生態(tài)系統(tǒng)邊界的范圍。一方面，這個(gè)范圍里面可能包含大量不同規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)，有些生態(tài)系統(tǒng)的邊界可能延伸出指定的管理界限；另一方面，海洋空間規(guī)劃的海域范圍可能只涵蓋承擔(dān)海洋生態(tài)系統(tǒng)中海洋資源需求供給作用的部分海域，并非整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。最后，海洋空間規(guī)劃的范圍和時(shí)間框架會(huì)通過(guò)一個(gè)政治程序加以指定，明示或暗示指定該區(qū)域?yàn)橐粋€(gè)管理單位，比如完整的經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)(德國(guó)或荷蘭)、特定州省的海域(美國(guó)的加利福尼亞或馬薩諸塞州)以及生物保護(hù)區(qū)域(澳大利亞的西南海域生物保護(hù)區(qū))，并依據(jù)當(dāng)?shù)胤纱_定時(shí)間框架，一般是10～20年。

2.2 海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀調(diào)查與識(shí)別

在“海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀調(diào)查與識(shí)別”環(huán)節(jié)中，需要完成生態(tài)環(huán)境和海洋學(xué)現(xiàn)狀信息的收集與表達(dá)、人類用?；顒?dòng)信息的收集與表達(dá)、用海矛盾與兼容性識(shí)別這3項(xiàng)工作內(nèi)容。

2.2.1 生態(tài)環(huán)境和海洋學(xué)現(xiàn)狀信息的收集與表達(dá)

各個(gè)海洋區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值差異很大，就像土地的價(jià)格差異一樣明顯。作為海洋空間規(guī)劃主要任務(wù)之一，需要知道哪些區(qū)域是重要的保護(hù)海域、哪些區(qū)域最適合進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)；需要識(shí)別和測(cè)繪“關(guān)鍵生態(tài)功能”，即具備重要生態(tài)或生物學(xué)意義的區(qū)域。

在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和海洋學(xué)現(xiàn)狀信息繪制時(shí)，各國(guó)主要采用的技術(shù)方法為生物區(qū)域輪廓法和生物價(jià)值評(píng)估法。① 生物區(qū)域輪廓測(cè)繪，可以勾畫出該海域的生態(tài)環(huán)境和海洋學(xué)現(xiàn)狀的要素和邊界。如澳大利亞西南海域的海洋空間規(guī)劃，運(yùn)用生物區(qū)域輪廓法幫助澳大利亞政府確認(rèn)是否需要將聯(lián)邦水域范圍內(nèi)某海域列入全國(guó)代表性海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。② 生物價(jià)值評(píng)估測(cè)繪，可以列出管理海域所有區(qū)域的內(nèi)在價(jià)值，顯示各類生物或生態(tài)信息的分布情況。例如，比利時(shí)北海海域[11]和美國(guó)馬薩諸塞州附近海域[7]運(yùn)用生物價(jià)值評(píng)估法制作本水域的生物價(jià)值地圖，并將其作為海洋空間規(guī)劃和海洋管理計(jì)劃的編制依據(jù)之一。

2.2.2 人類用海活動(dòng)信息的收集與表達(dá)

現(xiàn)狀識(shí)別的第二步是管理海域范圍內(nèi)重要用?；顒?dòng)(活動(dòng)的時(shí)空分布和活動(dòng)強(qiáng)度)的識(shí)別和測(cè)繪。常見(jiàn)用?；顒?dòng)包括商業(yè)和休閑漁業(yè)、旅游娛樂(lè)、海洋運(yùn)輸、海上油氣勘探和可再生能源生產(chǎn)，以及海砂開采等。一般，有較多用?；顒?dòng)分布的區(qū)域具備較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括海砂儲(chǔ)藏量、石油和天然氣儲(chǔ)藏量、高持續(xù)風(fēng)電場(chǎng)、漁場(chǎng)，以及海洋運(yùn)輸路線等，這些領(lǐng)域需要重點(diǎn)加以識(shí)別和測(cè)繪。

2.2.3 用海矛盾與兼容性的識(shí)別

在高強(qiáng)度使用海域，會(huì)發(fā)現(xiàn)用?；顒?dòng)之間的空間重疊現(xiàn)象，以及用海活動(dòng)和重要的保護(hù)區(qū)域之間的空間重疊現(xiàn)象。雖然空間重疊處通常造成用海沖突，但也可能呈現(xiàn)了現(xiàn)存或潛在的兼容性。通過(guò)調(diào)查分析不同的人類活動(dòng)的開發(fā)對(duì)象及其對(duì)海域的影響，識(shí)別出當(dāng)前區(qū)域內(nèi)用海沖突與兼容性。

舉例來(lái)說(shuō)，海上風(fēng)電場(chǎng)與海上運(yùn)輸之間是不兼容的，風(fēng)電場(chǎng)與采砂場(chǎng)之間也不存在兼容性，拖網(wǎng)漁業(yè)、海砂開采可能會(huì)破壞海底管線和電纜，漁船則可能對(duì)海上航線造成障礙；而另一方面，海上風(fēng)電場(chǎng)很可能與某一類貝類養(yǎng)殖場(chǎng)之間存在兼容性。

2.3 區(qū)域內(nèi)用海需求分析

在“區(qū)域內(nèi)用海需求分析”環(huán)節(jié)中，需依次完成現(xiàn)有活動(dòng)的用海需求預(yù)測(cè)、新增用海需求預(yù)測(cè)、未來(lái)海洋空間使用前景制定和選擇最適宜空間用海方案這4項(xiàng)工作內(nèi)容。

2.3.1 現(xiàn)有活動(dòng)的用海需求預(yù)測(cè)

通過(guò)調(diào)查和詢問(wèn)相關(guān)部門或領(lǐng)域的代表，尋求他們對(duì)自身領(lǐng)域的時(shí)空發(fā)展趨勢(shì)的看法。每一部門或領(lǐng)域的代表都需要基于3種情形(最高發(fā)展水平，中等發(fā)展水平，最低發(fā)展水平)分別作答未來(lái)10～20年內(nèi)會(huì)是什么發(fā)展情景。通過(guò)趨勢(shì)外推法，可以得到：如果不采取新的管理干預(yù)措施，任由當(dāng)前趨勢(shì)發(fā)展下去，相關(guān)管理海域未來(lái)將會(huì)變成什么樣。如荷蘭在制訂其《國(guó)家水資源計(jì)劃》時(shí)，就通過(guò)該方法順利制訂了可選的海洋空間利用方案。

2.3.2 新增用海需求預(yù)測(cè)

海洋空間的新需求與科技發(fā)展密切相關(guān)，科學(xué)技術(shù)會(huì)將以前無(wú)法實(shí)現(xiàn)的事情變?yōu)榭赡艿默F(xiàn)實(shí)。而且，基于政府政策方針、許可申請(qǐng)和管理區(qū)內(nèi)人類開發(fā)利用的期望和行業(yè)發(fā)展建議，能夠估測(cè)出空間需求。如德國(guó)和荷蘭，能夠預(yù)測(cè)滿足近海可再生能源發(fā)展的所有行業(yè)提議的空間需求總量。

2.3.3 未來(lái)海洋空間使用前景制定

對(duì)于任何一個(gè)海洋管理區(qū)域來(lái)講，由于具體目標(biāo)的重要性不同，則未來(lái)用?；顒?dòng)的空間和時(shí)間分布也就不同。制定未來(lái)海洋空間使用前景是海洋空間規(guī)劃的一個(gè)關(guān)鍵步驟，需要在這一步?jīng)Q定相關(guān)海域在選定時(shí)間框架內(nèi)的發(fā)展方向。比利時(shí)政府根據(jù)這些具體的類別劃分情況，結(jié)合有關(guān)的決策規(guī)則，最終制訂了6個(gè)海洋空間使用計(jì)劃，每一個(gè)計(jì)劃的目標(biāo)組合和重點(diǎn)目標(biāo)互有差異；每一份方案都針對(duì)某類目標(biāo)的組合情形。例如，“自然海洋”方案針對(duì)的是第一類目標(biāo)——生態(tài)和生物多樣性，旨在保護(hù)和維護(hù)相關(guān)管理區(qū)域的生態(tài)功能和生物多樣性，最大限度地保護(hù)這里的重要生物和生態(tài)區(qū)域；“財(cái)富海洋”方案集中關(guān)注第二類目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)，旨在確保相關(guān)海域海洋資源利用行為的最大經(jīng)濟(jì)回報(bào)；其他方案集中關(guān)注第三類目標(biāo)——社會(huì)與文化。

2.3.4 選擇最適宜空間用海方案

選擇實(shí)施某一海洋空間利用方案的行為，可能需要依賴一系列的選擇標(biāo)準(zhǔn)。理想情況下，最佳方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)為：① 最高的有效性，實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果；② 最高的效率性，以最小成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果；③ 最高的公平性，實(shí)現(xiàn)成本和成果的公平分配。

2.4 組織利益相關(guān)者參與

在海洋空間規(guī)劃組織階段和規(guī)劃階段，都應(yīng)當(dāng)組織盡可能多的利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，充分收集信息，廣泛了解相關(guān)海域承載的期望、機(jī)會(huì)，以及存在的沖突或問(wèn)題。舉例來(lái)講，美國(guó)的馬薩諸塞州前后組織了18次聽證會(huì)，廣泛征求了各類利益相關(guān)者的意見(jiàn)看法(聽證會(huì)基本上完全開放，所有有興趣的人員均可參加)，聽證會(huì)得到的資料，提供了一個(gè)廣闊基礎(chǔ)，有助于準(zhǔn)確認(rèn)定海洋空間規(guī)劃的目標(biāo)和宗旨。例如，比利時(shí)在制定北海地區(qū)總體規(guī)劃過(guò)程中采用了一種新方法，為此啟動(dòng)為期6個(gè)月的不間斷會(huì)議和采訪，對(duì)象覆蓋不同部門和利益群體，收集到豐富的空間數(shù)據(jù)和信息，充分了解各個(gè)部門或領(lǐng)域的期望和機(jī)會(huì)。德國(guó)和荷蘭都曾把海洋空間規(guī)劃草案供公眾查閱，并邀請(qǐng)公眾對(duì)相關(guān)的空間管理措施做出評(píng)價(jià)，這個(gè)周期階段通常需要3～6個(gè)月時(shí)間。

3 對(duì)我國(guó)海洋功能區(qū)劃的啟示

我國(guó)海洋功能區(qū)劃制度具有領(lǐng)先于海洋空間規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，例如，法律地位高、推行層級(jí)范圍廣；但在分區(qū)方法體系、功能區(qū)配套管理措施、公眾參與程度等方面仍存在一定的差距[12-13]，這些在實(shí)踐中可適當(dāng)借鑒海洋空間規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.1 分析評(píng)價(jià)海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀

我國(guó)的海洋功能區(qū)劃在編制過(guò)程中，要求對(duì)海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和描述，作為下一步編制區(qū)劃的重要基礎(chǔ)，但目前大多數(shù)編制單位采用的是簡(jiǎn)單的資料引用和文字陳述，缺乏整體反映海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)方法與直觀簡(jiǎn)潔的表達(dá)方式。在國(guó)外海洋空間規(guī)劃的編制過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境和海洋學(xué)現(xiàn)狀信息的收集與表達(dá)、人類用?；顒?dòng)信息的收集與表達(dá)、用海矛盾與兼容性識(shí)別等環(huán)節(jié)都形成了較為成熟的技術(shù)方法，經(jīng)過(guò)了實(shí)踐檢驗(yàn)。例如，生物區(qū)域輪廓測(cè)繪、生物價(jià)值評(píng)估測(cè)繪等理論和技術(shù)方法，適用于我國(guó)海洋功能區(qū)劃編制過(guò)程中的海域生態(tài)環(huán)境和使用現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)階段。

3.2 科學(xué)預(yù)測(cè)區(qū)域內(nèi)未來(lái)用海需求

我國(guó)的各級(jí)海洋功能區(qū)劃考慮和體現(xiàn)未來(lái)數(shù)年內(nèi)區(qū)域內(nèi)的用海需求，是通過(guò)區(qū)域內(nèi)的重要發(fā)展規(guī)劃、涉海行業(yè)規(guī)劃以及重大項(xiàng)目用海潛力來(lái)進(jìn)行估算的。這種方式和方法集中考慮了政府的意愿和需求，也保障了重大項(xiàng)目的用海需求，具有一定的前瞻性和合理性。但這種基于常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)方法過(guò)于僵化，未必能適應(yīng)我國(guó)未來(lái)的“新常態(tài)”發(fā)展模式，也不利于海域的精細(xì)化管理。海洋空間規(guī)劃在“區(qū)域內(nèi)用海需求分析”這一環(huán)節(jié)中，采用基于政府政策方針、許可申請(qǐng)和管理區(qū)內(nèi)人類開發(fā)利用的期望和行業(yè)發(fā)展建議，設(shè)立不同情景，全面預(yù)測(cè)的方法，對(duì)于我國(guó)未來(lái)的區(qū)劃編制工作極具參考價(jià)值。

3.3 構(gòu)建功能分區(qū)的方法體系

依照《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》釋義，我國(guó)的海洋功能區(qū)劃是以自然屬性為基礎(chǔ)、兼顧海洋社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，來(lái)劃分各類海洋功能區(qū)；但如何分區(qū)尚缺乏系統(tǒng)的方法體系和規(guī)范的操作步驟。而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的海洋空間規(guī)劃十分注重建立系統(tǒng)的方法體系，從用?，F(xiàn)狀分析、海洋生態(tài)價(jià)值功能過(guò)程、適宜性評(píng)價(jià)、環(huán)境影響分析等方面進(jìn)行分區(qū)的論證，形成了較為成熟的分區(qū)技術(shù)方法體系。如比利時(shí)海洋空間規(guī)劃，在海域分區(qū)過(guò)程中確立了規(guī)范的分區(qū)技術(shù)方法體系：首先闡明了港口航運(yùn)、旅游娛樂(lè)、漁業(yè)養(yǎng)殖、海洋油氣、電纜管線、海岸防護(hù)、軍事區(qū)、科學(xué)調(diào)查等一系列海域利用現(xiàn)狀的空間分布位置、類型與特征、對(duì)周邊用海環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響；其次運(yùn)用地理信息技術(shù)疊加圖譜的情景分析法，表達(dá)人類用?；顒?dòng)的地質(zhì)、化學(xué)、生態(tài)等各方面的環(huán)境影響，為進(jìn)一步分區(qū)奠定基礎(chǔ)[4]。

3.4 拓展公眾參與渠道

我國(guó)的海洋功能區(qū)劃在制定過(guò)程中更多的是政府的意愿，利益相關(guān)主體及公眾的參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而利益相關(guān)者的參與被認(rèn)為是國(guó)外海洋空間規(guī)劃成功管理的關(guān)鍵因素，提高有關(guān)區(qū)域管理的公眾參與程度，廣泛聽取專家、社會(huì)團(tuán)體及公眾等利益相關(guān)者的意見(jiàn)，建立并完善反饋程序，實(shí)現(xiàn)多元主體和共同參與模式，是海洋空間規(guī)劃實(shí)施的有效機(jī)制。如美國(guó)佛羅里達(dá)群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)的一部分——托爾圖加斯生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃是重視公眾參與的典型案例。在該保護(hù)區(qū)的選劃和擴(kuò)張中，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公眾發(fā)送技術(shù)文件、地圖以及其他可視化數(shù)據(jù)，使公眾較好地分享和理解劃分保護(hù)區(qū)的相關(guān)信息，進(jìn)而增加了他們對(duì)保護(hù)區(qū)建設(shè)最終決策的支持與參與。

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中國(guó)海洋發(fā)展研究中心青年項(xiàng)目“國(guó)外海洋空間規(guī)劃技術(shù)方法研究”(AOCQN201208).

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