兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)比較研究

■張瑤何心慈

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兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)比較研究

■張瑤1何心慈2

【摘要】文章從兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的源起和發(fā)展入手，梳理了兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展過(guò)程，分別介紹了兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的形式及機(jī)構(gòu)服務(wù)、居家服務(wù)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策情況，從中比較看出：大陸托養(yǎng)服務(wù)形式主要為機(jī)構(gòu)托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，臺(tái)灣地區(qū)除此之外還有社區(qū)服務(wù)、臨時(shí)及短期照顧及獨(dú)立生活服務(wù)等。在補(bǔ)貼政策方面，大陸對(duì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼主要用于機(jī)構(gòu)建設(shè)和托養(yǎng)人員，而臺(tái)灣地區(qū)補(bǔ)貼主要用于服務(wù)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。通過(guò)比較研究，提出應(yīng)加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系化建設(shè)，盡快出臺(tái)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度和完善政策購(gòu)買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)制等建議。

【關(guān)鍵詞】殘疾人（身心障礙者）；托養(yǎng)服務(wù)；兩岸；比較研究

作者單位：1 中國(guó)殘聯(lián)教育就業(yè)部 北京 100034

2 財(cái)團(tuán)法人南投縣私立德安啟智教養(yǎng)院 臺(tái)灣 540580

何心慈 碩士；研究方向：身心障礙教育實(shí)務(wù)

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是我國(guó)大陸地區(qū)殘疾人事務(wù)的專門業(yè)務(wù)領(lǐng)域，指對(duì)符合條件的就業(yè)年齡段智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料和護(hù)理、生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技能訓(xùn)練和運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等社會(huì)服務(wù)[1]。我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)從2007年正式開(kāi)始，尚處于起步階段，在服務(wù)方式、服務(wù)規(guī)范和政策等方面還不夠完善。臺(tái)灣地區(qū)在為身心障礙者（臺(tái)灣地區(qū)稱殘疾人為身心障礙者，本文殘疾人與身心障礙者意指同一概念，可互用）提供的社會(huì)服務(wù)中，沒(méi)有托養(yǎng)服務(wù)這個(gè)詞，但有大量機(jī)構(gòu)提供類似服務(wù)給身心障礙者，在本文我們將此類服務(wù)也稱為臺(tái)灣身心障礙者托養(yǎng)服務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)起步早于大陸，目前已形成較成熟的服務(wù)分類補(bǔ)貼政策、服務(wù)方式和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，由于兩岸之間語(yǔ)言相通、文化同源，對(duì)大陸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作有借鑒價(jià)值。因此我們將不拘泥于名稱和形式的對(duì)應(yīng)，圍繞為殘疾人提升能力、融入社會(huì)提供服務(wù)和支持這一核心宗旨，對(duì)兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)相關(guān)政策規(guī)劃和服務(wù)模式進(jìn)行描述，并對(duì)大陸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展提出對(duì)策和建議。

1　兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的源起

為殘疾人提升能力、融入社會(huì)提供服務(wù)和支持，體現(xiàn)的是殘疾人權(quán)利理念，是國(guó)際殘疾人事務(wù)發(fā)展的主要趨勢(shì)，并在《殘疾人權(quán)利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities，CRPD）第19、26、27等條款中明確規(guī)定和描述，從權(quán)利角度對(duì)締約國(guó)政府的公共服務(wù)規(guī)劃和供給，提出更加系統(tǒng)和專業(yè)的要求。兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在此背景下向同樣的目標(biāo)發(fā)展，但在發(fā)展途徑和政策規(guī)劃等方面又有差異。

1.1大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的源起和發(fā)展

1.1.1源起。根據(jù)2015年6月的中國(guó)殘疾人口數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)，大陸地區(qū)持二代殘疾人證的智力、精神和重度肢體殘疾人共940多萬(wàn)（數(shù)據(jù)未公開(kāi)發(fā)表）。由于其生活自理能力和獨(dú)立行為方面的缺陷，在康復(fù)、教育、社會(huì)保障尤其就業(yè)等方面，面臨著比中輕度肢體殘疾人、視力殘疾人和聽(tīng)力言語(yǔ)殘疾人更為突出的問(wèn)題。由于時(shí)有危害自身和他人的極端行為發(fā)生，許多智力、精神殘疾人長(zhǎng)期被“關(guān)鎖”；家庭面臨巨大的照護(hù)壓力、經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力，迫切需要突破傳統(tǒng)服務(wù)模式，并提供綜合性、融入式的服務(wù)來(lái)支持他們及他們的家庭回歸正常的社會(huì)生活。智力、精神和重度殘疾人親屬也通過(guò)多種渠道向各級(jí)政府、殘聯(lián)反映，強(qiáng)烈希望通過(guò)政府和社會(huì)解決其生活照料和養(yǎng)護(hù)托管的問(wèn)題。

2007年7月，中國(guó)殘聯(lián)在廣州召開(kāi)了首次全國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議，第一次將針對(duì)智力、精神和重度殘疾人的特殊服務(wù)正式稱為“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”， 此后殘疾人托養(yǎng)服務(wù)便提上各級(jí)政府和殘聯(lián)的工作日程。2008年在新修訂的《殘疾人保障法》中規(guī)定“對(duì)生活不能自理的殘疾人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。地方各級(jí)人民政府對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無(wú)生活來(lái)源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。國(guó)家鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。”在這個(gè)時(shí)期，托養(yǎng)服務(wù)的概念和服務(wù)內(nèi)涵并沒(méi)有完全清晰的被界定，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其他接納殘疾人的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之間并沒(méi)有清晰的職責(zé)劃分。

1.1.2發(fā)展。2008年后，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展思路逐步明確，“依托社區(qū)開(kāi)展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復(fù)養(yǎng)護(hù)、技能培養(yǎng)、文化娛樂(lè)、體育健身等公益性、綜合性服務(wù)項(xiàng)目，推廣陽(yáng)光之家經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，有條件的地方建立殘疾人居家服務(wù)補(bǔ)貼制度[2]”。2010年，該思路被進(jìn)一步細(xì)化為 “建立健全以省級(jí)或省會(huì)城市托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為示范、設(shè)區(qū)的市和有條件的縣托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)日間照料服務(wù)為主體、居家安養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業(yè)康復(fù)、輔助性就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂(lè)等服務(wù)。省級(jí)托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全省托養(yǎng)工作的服務(wù)示范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供基本和急需的托養(yǎng)服務(wù)，對(duì)日間照料和居家安養(yǎng)服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)依托社區(qū)服務(wù)設(shè)施、福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展日間照料等服務(wù)，以多種形式支持殘疾人居家安養(yǎng)[3]”。

“十二五”以來(lái)，《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的意見(jiàn)》、《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》以及《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本知識(shí)讀本》的相繼印發(fā)，標(biāo)志著殘疾人托養(yǎng)服務(wù)進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)概念清晰和服務(wù)內(nèi)容明確，與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)服務(wù)等類別服務(wù)有明顯差異，服務(wù)宗旨定位于幫助就業(yè)年齡段殘疾人提高生活自理能力、社會(huì)適應(yīng)能力和價(jià)值創(chuàng)造能力，改善殘疾人生存發(fā)展條件，促進(jìn)殘疾人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

1.2臺(tái)灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務(wù)的源起及發(fā)展

1.2.1源起。臺(tái)灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務(wù)早于大陸地區(qū)，最早起源于1952年，某些育幼院因?yàn)楣聝簲?shù)量減少而轉(zhuǎn)型收容因身體有殘障而陷入困境的人，隨后幾十年間專門為殘障人士服務(wù)的機(jī)構(gòu)陸續(xù)開(kāi)辦，這一時(shí)期的機(jī)構(gòu)大都具有宗教背景，由天主教會(huì)的外籍神父修女出于對(duì)身心障礙者尤其是智力障礙者的關(guān)懷而開(kāi)設(shè)。但在1980年代前，臺(tái)灣地區(qū)的身心障礙者幾乎被排除在公共政策外，身心障礙者當(dāng)時(shí)的教養(yǎng)服務(wù)主要依靠家庭、慈善機(jī)構(gòu)或宗教團(tuán)體來(lái)推動(dòng)，沒(méi)有專門針對(duì)身心障礙者提供的居住環(huán)境。

1.2.2發(fā)展。1980年代初期，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和都市化進(jìn)程，家庭結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)大家庭變成核心家庭，導(dǎo)致老人、兒童、身心障礙者、失業(yè)人口等產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)安全需求、照顧與照護(hù)需求。臺(tái)灣地區(qū)政府為了順應(yīng)家庭功能的改變及滿足福利照顧、贍養(yǎng)照護(hù)及經(jīng)濟(jì)安全保障，于1980年通過(guò)了《老人福利法》、《社會(huì)救助法》與《殘障福利法》，成為臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)福利發(fā)展的重要指標(biāo)[4]。1980年《殘障福利法》通過(guò)，機(jī)構(gòu)陸續(xù)獲得政府硬件興建補(bǔ)助，在政府的大力資助之下，大量殘障專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，并且依障礙類別或年齡提供不同服務(wù)，臺(tái)灣地區(qū)身心障礙機(jī)構(gòu)于1990年代達(dá)到高峰?，F(xiàn)階段身心障礙者機(jī)構(gòu)服務(wù)模式完善、專業(yè)人員介入、設(shè)備與相關(guān)資源可提供連續(xù)性和便利性的完整服務(wù)[5]。

1990年及1995年兩度修正《殘障福利法》部分條文， 1997年將法案名稱修正為《身心障礙者保護(hù)法》。為配合環(huán)境變遷，更加積極的保障身心障礙者之權(quán)益，并使殘障分類與國(guó)際接軌，2007年《身心障礙者保護(hù)法》更名為《身心障礙者權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《身權(quán)法》），大部分條款都呼應(yīng)了CRPD中提出的權(quán)利概念，并在2014年將CRPD正式確定為本地區(qū)施行之法令（該過(guò)程在臺(tái)灣被稱之為國(guó)法化）。同時(shí)將立法保障范圍擴(kuò)大，使身心障礙者相關(guān)保障與福利更明確規(guī)范與落實(shí)[6]?！渡頇?quán)法》分9章109款條文，內(nèi)容包括身心障礙者生活的各個(gè)方面與階段，并在理念上正式與國(guó)際上倡導(dǎo)的“權(quán)利”理念相接軌。在此理念的影響下，臺(tái)灣地區(qū)逐步推進(jìn)身心障礙者社會(huì)服務(wù)“去機(jī)構(gòu)化”歷程，將隔離式、團(tuán)體式的管理模式，逐步改變?yōu)槿诵曰纳鐓^(qū)獨(dú)立生活支持模式，部分大型機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型，小型社區(qū)照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)興起，就近就便的社區(qū)家園模式得到廣泛推廣。

2　兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的主要內(nèi)容

2.1大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的內(nèi)容

2.1.1主要服務(wù)形式。大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，形成了三種主要的服務(wù)形式，即機(jī)構(gòu)全日制集中托養(yǎng)服務(wù)、日間照料服務(wù)和居家托養(yǎng)服務(wù)。中國(guó)殘聯(lián)2013年印發(fā)的《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)基本規(guī)范（試行）》中，將托養(yǎng)服務(wù)的形式規(guī)定為兩種：機(jī)構(gòu)托養(yǎng)和居家托養(yǎng)，將全日制集中托養(yǎng)和日間照料納入機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的范疇。

機(jī)構(gòu)托養(yǎng)是指在各級(jí)、各類寄宿制集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)中，為符合條件的智力、精神和重度肢體殘疾人提供基本生活照料和護(hù)理、生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技能訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等方面的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止2014年底，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到5917個(gè)，其中寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)1758個(gè)，日間照料機(jī)構(gòu)2132個(gè)，綜合性托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（同時(shí)提供寄宿制服務(wù)和日間照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)）2027個(gè)。這些機(jī)構(gòu)在2014年共為16.1萬(wàn)殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。

居家托養(yǎng)是指通過(guò)一定的組織或機(jī)構(gòu)，為分散居住在家庭和小區(qū)中符合條件的智力、精神和長(zhǎng)期需要專人照料或護(hù)理的重度肢體殘疾人，提供和機(jī)構(gòu)托養(yǎng)相似的社會(huì)服務(wù)。中國(guó)殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)表明，2014年接受居家托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人達(dá)到77.1萬(wàn)人。

2.1.2補(bǔ)貼政策。大陸地區(qū)的補(bǔ)貼政策主要是由各級(jí)政府主導(dǎo)，并根據(jù)托養(yǎng)服務(wù)工作事權(quán)分擔(dān)的原則，分級(jí)配套資金，從上至下搭建殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的平臺(tái)系統(tǒng)和運(yùn)行系統(tǒng)。政府尤其是中央政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的趨勢(shì)明顯，社會(huì)力量系統(tǒng)參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作有待進(jìn)一步鼓勵(lì)和規(guī)范。

機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼。中央財(cái)政支持的“陽(yáng)光家園計(jì)劃—智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目[7]”（以下簡(jiǎn)稱“陽(yáng)光家園計(jì)劃”）規(guī)定對(duì)進(jìn)入寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于1500元/人/年。補(bǔ)貼直接撥付到機(jī)構(gòu)，包括各級(jí)政府及其有關(guān)部門和殘聯(lián)興辦的公益性寄宿制機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)，其他社會(huì)組織和個(gè)人興辦的不以營(yíng)利為目的的寄宿制機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)。在北京、浙江等地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但部分中西部地區(qū)卻還難以達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

居家服務(wù)補(bǔ)貼。這部分補(bǔ)貼主要通過(guò) “陽(yáng)光家園計(jì)劃”項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)貼對(duì)象為享受低保且無(wú)業(yè)的智力、精神和重度殘疾人家庭，2009～2012年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為不低于500元/人/年，2012年后不低于600 元/人/年。目前地方的實(shí)際補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都高于此標(biāo)準(zhǔn)。

機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼。2012年，國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)殘聯(lián)共同下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十二五”殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，確定“十二五”期間在托養(yǎng)需求最集中的縣（市、區(qū)）建設(shè)約200個(gè)縣級(jí)殘疾人托養(yǎng)設(shè)施項(xiàng)目（包括寄宿制機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)），新增托養(yǎng)床位1.5萬(wàn)張，托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)項(xiàng)目由中央政府和地方政府共同出資，對(duì)西部地區(qū)及中東部享受西部政策地區(qū)的設(shè)施建設(shè)，中央補(bǔ)助不高于總投資的80％；對(duì)中部地區(qū)其他縣（市、區(qū)）、東部地區(qū)享受中部政策地區(qū)，中央補(bǔ)助不高于總投資的60％；對(duì)東部地區(qū)其他縣（市、區(qū)），中央按不高于總投資的25％補(bǔ)助。

機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。截止2014年底，在運(yùn)行的5917個(gè)從事托養(yǎng)服務(wù)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)中，依靠政府全額撥款的單位有2675個(gè)，由地方各級(jí)政府補(bǔ)貼人事經(jīng)費(fèi)和辦公運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部等八部門在2012年下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的意見(jiàn)》規(guī)定，公辦及民辦殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)用地納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，按照現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅政策規(guī)定，享受相關(guān)營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠，機(jī)構(gòu)用水、電、氣、暖，按照居民價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。此外，接受上述投資資助建設(shè)的機(jī)構(gòu)還可以得到中央財(cái)政提供20萬(wàn)元設(shè)施設(shè)備補(bǔ)貼，用于購(gòu)置托養(yǎng)服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)所需的設(shè)施設(shè)備。

2.2臺(tái)灣地區(qū)身心障礙者托養(yǎng)服務(wù)的主要內(nèi)容

2.2.1服務(wù)形式。臺(tái)灣地區(qū)《身權(quán)法》第50條中詳盡規(guī)定了個(gè)人支持及照顧、社會(huì)參與及自立生活等支持服務(wù)的內(nèi)容，包括居家照顧、生活重建、心理重建、小區(qū)居住、婚姻與生育輔導(dǎo)、日間及住宿式照顧、家庭托顧、課后照顧、自立生活支持服務(wù)及其他有關(guān)身心障礙者個(gè)人照顧服務(wù)，并又依據(jù)《身權(quán)法》第51條第2項(xiàng)制定身心障礙者個(gè)人照顧服務(wù)辦法。據(jù)以上規(guī)定，臺(tái)灣地區(qū)的社政主管機(jī)關(guān)所提供身心障礙者及家庭照顧者之服務(wù)方式主要有以下方面。

機(jī)構(gòu)服務(wù)。指提供日間或住宿照顧服務(wù)。機(jī)構(gòu)服務(wù)分為日間照顧、夜間照顧及全日住宿照顧，為18歲以上身心障礙者提供托育養(yǎng)護(hù)、技藝陶冶作業(yè)活動(dòng)或課程活動(dòng)服務(wù)。日間照顧服務(wù)由主管機(jī)關(guān)許可社會(huì)福利機(jī)構(gòu)及團(tuán)體提供服務(wù)或課程活動(dòng)。住宿照顧服務(wù)提供24小時(shí)生活照顧、能力增進(jìn)之身心障礙者住宿服務(wù)。截止2015年3月，在政府部門備案的身心障礙者服務(wù)機(jī)構(gòu)共有272個(gè)（公立機(jī)構(gòu)14個(gè)、私立機(jī)構(gòu)187個(gè)、公設(shè)辦營(yíng)機(jī)構(gòu)71個(gè)），小型（20人以下）的日間作業(yè)設(shè)施40所，社區(qū)居住單位90個(gè)，164個(gè)全日制集中托養(yǎng)單位，可見(jiàn)集中托養(yǎng)仍然是解決身心障礙者服務(wù)需求的重要模式。

居家服務(wù)。指到宅提供服務(wù)，身心障礙者可以向政府公布的居家服務(wù)單位申請(qǐng)到宅服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括送餐、居家護(hù)理、居家復(fù)健等。

社區(qū)服務(wù)。指于社區(qū)特定地點(diǎn)提供服務(wù)。社區(qū)日間照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置生活服務(wù)員，配置比率按服務(wù)對(duì)象障礙程度以1:5-1:15遴用；并視身心障礙者特性需求，增設(shè)專職或特約社會(huì)工作人員、教保員、行政人員、廚師、醫(yī)師、護(hù)理人員、心理學(xué)相關(guān)人員或其他工作人員。社區(qū)日間作業(yè)設(shè)施服務(wù)針對(duì)無(wú)法進(jìn)入庇護(hù)性就業(yè)服務(wù)場(chǎng)所之身心障礙者，提供以作業(yè)活動(dòng)為主，自立生活及休閑文康為輔服務(wù)。每一服務(wù)提供單位至多服務(wù)20人。

臨時(shí)及短期照顧服務(wù)。提供身心障礙者臨時(shí)及短期照顧服務(wù)，陪伴身心障礙者，維護(hù)其安全，并讓照顧家屬獲得喘息機(jī)會(huì)，以緩解家庭長(zhǎng)期照顧壓力，維持家庭生活質(zhì)量。服務(wù)方式可由服務(wù)員至身心障礙者家中，或運(yùn)用小區(qū)/機(jī)構(gòu)場(chǎng)地設(shè)施及專業(yè)人員提供身心障礙者臨時(shí)或短期照顧服務(wù)，給予家庭主要照顧者支持與協(xié)助。

社區(qū)居住與獨(dú)立生活服務(wù)。社區(qū)居住就是依據(jù)家的概念，為成人心智障礙者提供社區(qū)居住與生活機(jī)會(huì)，提升社會(huì)歸屬感。專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)成員至少包括督導(dǎo)、社會(huì)工作人員及教保員，利用一般社區(qū)住宅為身心障礙者提供非機(jī)構(gòu)式居住服務(wù)。2001年起，臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)政部開(kāi)始推動(dòng)社區(qū)照顧項(xiàng)目，將身心障礙者照顧納入其中，2004年開(kāi)始實(shí)施“成年心智障礙者社區(qū)生活與生活試辦計(jì)劃”，協(xié)助有自立生活意愿的18歲以上身心障礙者從機(jī)構(gòu)中回歸到社區(qū)生活。專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助他們擬訂自立生活計(jì)劃，并提供個(gè)人助理協(xié)助、同伴支持服務(wù)及社會(huì)福利咨詢協(xié)助(包括就業(yè)支持、就學(xué)及經(jīng)濟(jì)協(xié)助、專業(yè)服務(wù))等，使其走出戶外參與社會(huì)。

2.2.2經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)助政策。臺(tái)灣地區(qū)一般依家庭經(jīng)濟(jì)情況、障礙程度等為身心障礙者提供各類服務(wù)補(bǔ)助。

機(jī)構(gòu)服務(wù)補(bǔ)貼。大致上可分為日間照顧費(fèi)用及全日型24小時(shí)照顧服務(wù)費(fèi)用?！渡硇恼系K者日間照顧及住宿式照顧費(fèi)用補(bǔ)助辦法》中將日間作業(yè)活動(dòng)、技藝陶冶（社區(qū)日間作業(yè)設(shè)施）服務(wù)所需費(fèi)用列為日間照顧費(fèi)用，并增列夜間生活照顧、能力增進(jìn)服務(wù)所需費(fèi)用為住宿照顧費(fèi)用。

在費(fèi)用補(bǔ)助方式方面，若對(duì)象為低收入家庭，政府全額補(bǔ)助。其他依家庭經(jīng)濟(jì)情況分級(jí)補(bǔ)助。此外，按照《身心障礙者生活補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給辦法》規(guī)定，對(duì)家庭總收入及財(cái)產(chǎn)條件符合的身心障礙者，每月核發(fā)生活補(bǔ)助費(fèi)。接受“非住宿照顧”（指未接受24小時(shí)入住式機(jī)構(gòu)照顧）之身心障礙者，依障礙程度及家庭經(jīng)濟(jì)狀況每月分別補(bǔ)助新臺(tái)幣3,500元、4,700元、8,200元）。

居家服務(wù)補(bǔ)貼。居家照顧費(fèi)用補(bǔ)助對(duì)象為經(jīng)評(píng)估有生活自理照顧需求且需他人協(xié)助的身心障礙者。若對(duì)象為低收入家庭，政府全額補(bǔ)助，中低收入戶補(bǔ)助90％，若為一般家庭，補(bǔ)助費(fèi)用為70％。居家護(hù)理補(bǔ)助部分，除現(xiàn)行全民保健居家護(hù)理給付二次外，經(jīng)評(píng)估仍有需求者，每月再增加補(bǔ)助二次，每次以補(bǔ)助新臺(tái)幣1300元為原則。身體照顧服務(wù)及家務(wù)服務(wù)費(fèi)以每小時(shí)新臺(tái)幣180元計(jì)算，并依身心障礙者失能程度與身份酌予補(bǔ)助。送餐到家每人每天補(bǔ)助一餐，每餐補(bǔ)助新臺(tái)幣50元為原則。低收入家庭及中低收入家庭之身心障礙者，全額補(bǔ)助。前款以外符合身心障礙者生活補(bǔ)助費(fèi)之身心障礙者，由直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)補(bǔ)助90％，身心障礙者負(fù)擔(dān)10％。居家復(fù)健每次補(bǔ)助新臺(tái)幣1000元，每星期最多補(bǔ)助一次，一年以6次為原則。當(dāng)?shù)匾部梢愿鶕?jù)實(shí)際情況增加補(bǔ)助次數(shù)，以6次為限。中、低收入家庭中的身心障礙者可接受全額補(bǔ)助。

機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。截止2015年3月，在臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)政府部門備案的身心障礙者服務(wù)機(jī)構(gòu)共有272個(gè)，其中公立機(jī)構(gòu)14個(gè)、私立機(jī)構(gòu)187個(gè)、公設(shè)民營(yíng)機(jī)構(gòu)71個(gè)。機(jī)構(gòu)除了服務(wù)對(duì)象日間照顧及住宿式照顧費(fèi)用補(bǔ)助和自付額度之外的運(yùn)營(yíng)支出來(lái)自民間捐款、利息等其他收入，其中有一些事項(xiàng)可以申請(qǐng)政府補(bǔ)助。

一是人事服務(wù)費(fèi)補(bǔ)助。機(jī)構(gòu)可以向政府申請(qǐng)人事服務(wù)費(fèi)補(bǔ)助，根據(jù)學(xué)歷及是否具有職業(yè)資格證書(shū)，補(bǔ)助分為甲、乙、丙、丁、戊5個(gè)等級(jí)。甲等補(bǔ)助對(duì)象為取得醫(yī)療、康復(fù)和社會(huì)工作等相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷，或取得相應(yīng)職業(yè)資格證書(shū)且從事本職工作的專業(yè)人員，每人每月補(bǔ)助新臺(tái)幣12000元。乙等補(bǔ)助對(duì)象為相關(guān)專業(yè)大專畢業(yè)且有一年以上相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，或接受專業(yè)培訓(xùn)累計(jì)達(dá)320小時(shí)以上且有3年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)者，每人每月補(bǔ)助新臺(tái)幣11000元。丙等補(bǔ)助對(duì)象為大專畢業(yè)，或接受專業(yè)培訓(xùn)累計(jì)達(dá)1600小時(shí)以上且有2年以上相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)者，每人每月補(bǔ)助新臺(tái)幣9600元。丁等補(bǔ)助對(duì)象為高中（職）畢業(yè)，或接受專業(yè)培訓(xùn)累計(jì)達(dá)80小時(shí)以上者，每人每月補(bǔ)助新臺(tái)幣4800元。戊等補(bǔ)助對(duì)象為未取得高中（職）畢業(yè)證書(shū)者，每人每月補(bǔ)助新臺(tái)幣3200元。除此之外，人事服務(wù)費(fèi)補(bǔ)助的發(fā)放還考慮申請(qǐng)機(jī)構(gòu)本身在政府每三年組織的身心障礙福利機(jī)構(gòu)評(píng)鑒中得到的等級(jí)。若機(jī)構(gòu)評(píng)鑒為優(yōu)等，則每人每月在原有人事服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上增加10％；若機(jī)構(gòu)評(píng)鑒為甲等，在原有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上增加5％；若機(jī)構(gòu)被評(píng)鑒為丙等或丁等，需定期整改并復(fù)評(píng)通過(guò)后才能申請(qǐng)費(fèi)用補(bǔ)助。

二是設(shè)施設(shè)備補(bǔ)貼。開(kāi)辦設(shè)施設(shè)備費(fèi)指新辦且得到政府優(yōu)甲等評(píng)級(jí)的機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)得到一次性補(bǔ)貼。住宿型機(jī)構(gòu)每位身心障礙者最高補(bǔ)助15萬(wàn)元，最多補(bǔ)助150人。非住宿型機(jī)構(gòu)每位身心障礙者最高補(bǔ)助10萬(wàn)元，最多補(bǔ)助150人。充實(shí)設(shè)施設(shè)備費(fèi)指已經(jīng)運(yùn)營(yíng)且五年之內(nèi)沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)。每位身心障礙者最高補(bǔ)助5萬(wàn)元，最多補(bǔ)助200人；5年補(bǔ)助額度以每床5萬(wàn)元與實(shí)際服務(wù)人數(shù)乘積為限。機(jī)構(gòu)建筑物新建、改（增）建、修繕費(fèi)補(bǔ)助，以興設(shè)完竣并營(yíng)運(yùn)滿五年者為限，每平方公尺最高補(bǔ)助修繕費(fèi)4500元，住宿每床最高補(bǔ)助16.5平方公尺，日間每床最高補(bǔ)助6.6平方公尺，修繕費(fèi)合計(jì)最高補(bǔ)助200床，超過(guò)部分不予補(bǔ)助。

三是其他補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)部能源局優(yōu)惠電價(jià)收費(fèi)辦法第4條指出電業(yè)……立案社會(huì)福利機(jī)構(gòu)……之用電，除用電超出契約容量部分依電價(jià)表計(jì)收外，電價(jià)依電價(jià)表85％計(jì)收。

3　差異分析及建議

從上文中能夠看到，兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策規(guī)劃上的發(fā)展脈絡(luò)存在很多差異，這些差異有的因?yàn)閷?shí)際情況不同而采取了不同的發(fā)展路徑，而有的體現(xiàn)了發(fā)展階段上的差距，結(jié)合兩岸的具體實(shí)際，我們進(jìn)行了相關(guān)分析和思考。

3.1兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策差異分析

3.1.1服務(wù)形式差異。臺(tái)灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的形式相對(duì)大陸地區(qū)較為豐富，除了全日制托養(yǎng)、日間照料、居家服務(wù)還有社區(qū)服務(wù)、臨時(shí)及短期照顧服務(wù)、獨(dú)立生活等更具個(gè)性化、細(xì)節(jié)化的服務(wù)形式，這是兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作發(fā)展階段的不同導(dǎo)致的差異，同時(shí)也反映出服務(wù)能力的差別，目前大陸地區(qū)的托養(yǎng)服務(wù)主要是由公立機(jī)構(gòu)或者主要靠政府支持的機(jī)構(gòu)來(lái)提供，載體相對(duì)單一，服務(wù)內(nèi)容和形式也比較單一。臺(tái)灣地區(qū)主要由財(cái)團(tuán)法人（基金會(huì)、托育養(yǎng)護(hù)院）、社團(tuán)法人（各種協(xié)會(huì)）、私立護(hù)理中心等各種形式的機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，服務(wù)載體和形式自然相對(duì)多元。

3.1.2補(bǔ)貼方式差異。由于兩岸殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼政策的規(guī)劃角度不同，補(bǔ)貼方式也有差異。大陸補(bǔ)貼主要用于機(jī)構(gòu)建設(shè)和托養(yǎng)人員補(bǔ)貼，而臺(tái)灣地區(qū)沒(méi)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼政策，只設(shè)有服務(wù)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼中的人事經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼按照聘用人員的專業(yè)服務(wù)能力單獨(dú)核定經(jīng)費(fèi)，與機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼并不捆綁，且沒(méi)有辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。此外，每一類補(bǔ)貼都是依申請(qǐng)而為，均設(shè)置了補(bǔ)貼的最上限。這反映了臺(tái)灣地區(qū)政府有關(guān)部門在提供服務(wù)上將自己定位為“輔助”而非“主導(dǎo)”，而且政府輔助“有時(shí)限、有上限”。

3.1.3服務(wù)評(píng)估差異。兩岸在對(duì)于哪些人適合哪種形式的托養(yǎng)服務(wù)，服務(wù)應(yīng)該如何提供，如何動(dòng)態(tài)評(píng)估、系統(tǒng)轉(zhuǎn)介等方面都沒(méi)有明確規(guī)定。但臺(tái)灣地區(qū)將身心障礙類別、程度、家庭經(jīng)濟(jì)情況、照顧服務(wù)需求、家庭生活需求、社會(huì)參與需求等因素納入身心障礙證明核發(fā)的評(píng)估過(guò)程中，并將身心障礙證明有效期限設(shè)置為最長(zhǎng)5年，期限滿后必須重新申請(qǐng)鑒定及需求評(píng)估，身心障礙者可以因自身需求改變申請(qǐng)重新鑒定，政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)組織將因評(píng)估結(jié)果來(lái)提供各項(xiàng)福利服務(wù)。

3.2對(duì)大陸地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的建議

3.2.1加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系化建設(shè)?！笆濉逼陂g殘疾人托養(yǎng)服務(wù)完成“規(guī)范化”建設(shè)，“十三五”期間要完成“體系化”建設(shè)?！绑w系化”的內(nèi)涵是“關(guān)聯(lián)度、系統(tǒng)化、專業(yè)性”?！瓣P(guān)聯(lián)度”指要精準(zhǔn)定位殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的對(duì)象和功能，充分展示其特殊性和獨(dú)特性，突出殘疾人托養(yǎng)服務(wù)在國(guó)家規(guī)劃和各地產(chǎn)業(yè)布局中的“存在感”，將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)融入各項(xiàng)規(guī)劃和公共服務(wù)體系?！跋到y(tǒng)化”是指加強(qiáng)托養(yǎng)服務(wù)與其他社會(huì)服務(wù)的銜接，托養(yǎng)服務(wù)是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的工作，需要與醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)、養(yǎng)老等其他社會(huì)服務(wù)及時(shí)有效的銜接，不能孤立發(fā)展。要建立各類社會(huì)服務(wù)之間的銜接制度，讓殘疾人在每個(gè)階段都能夠接受最適合自身身心狀況的服務(wù)。“專業(yè)性”不僅指服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程專業(yè)化，還指要建立完善評(píng)估機(jī)制，根據(jù)殘疾人及其家庭需求來(lái)提供服務(wù)。目前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)評(píng)估機(jī)制尚未建立，迫切需要建立提升服務(wù)水平。

3.2.2以社區(qū)日間照料和居家托養(yǎng)服務(wù)作為托養(yǎng)服務(wù)工作主要發(fā)展方向。臺(tái)灣地區(qū)的發(fā)展歷程也經(jīng)歷了大量建設(shè)機(jī)構(gòu)的階段，近年來(lái)又致力推行“去機(jī)構(gòu)化”，將成年心智障礙者的服務(wù)逐步從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)到社區(qū)中。這樣的“彎路”大陸地區(qū)是否還要重復(fù)？誠(chéng)然，并非所有的殘疾人服務(wù)都需要“去機(jī)構(gòu)化”，但是成年智力精神和重度肢體殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的宗旨是使服務(wù)對(duì)象融入社會(huì)正常生活，確實(shí)需要更多具有個(gè)性化和實(shí)踐參與性的服務(wù)，以社區(qū)照料和居家托養(yǎng)的方式開(kāi)展，更有利于釋放服務(wù)的活力，效果更顯著。公辦大型托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)行、人員等方面的成本較高，尤其在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)沒(méi)有很好銜接的情況下，易造成資源浪費(fèi)。建議在運(yùn)營(yíng)條件不成熟的地方，盡量少建或不建大型的公辦集中寄宿制托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)支持依托社區(qū)就近就便的小型日間照料服務(wù)機(jī)構(gòu)和居家托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。社區(qū)獨(dú)立生活也是如今國(guó)際上殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)，下一步應(yīng)該在日間照料和居家托養(yǎng)方面加大支持力度，引導(dǎo)助殘社會(huì)組織參與，開(kāi)發(fā)更加豐富的服務(wù)模式，提高服務(wù)的專業(yè)化水平。

3.2.3盡快出臺(tái)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的公益性和公共服務(wù)屬性決定了政府在托養(yǎng)服務(wù)中不可或缺的地位和不能推卸的責(zé)任。目前大陸地區(qū)僅有“陽(yáng)光家園計(jì)劃”以項(xiàng)目的形式對(duì)托養(yǎng)服務(wù)予以補(bǔ)貼，建議中央政府盡快制定并出臺(tái)托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼制度的指導(dǎo)意見(jiàn)，各地政府按照指導(dǎo)意見(jiàn)的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際盡快出臺(tái)托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼政策，服務(wù)補(bǔ)貼作為制度固化下來(lái)，此項(xiàng)服務(wù)才能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的開(kāi)展，具備引入社會(huì)力量參與、建立健康購(gòu)買和評(píng)價(jià)機(jī)制的前提。

3.2.4進(jìn)一步完善政府購(gòu)買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)制。建議盡快出臺(tái)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和考核評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定、科學(xué)的第三方評(píng)估系統(tǒng)。對(duì)于各級(jí)殘聯(lián)而言，在政府購(gòu)買服務(wù)工作中明確定位、轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮不同于政府職能部門的特別作用，更多體現(xiàn)出“銜接”和“監(jiān)督”等更具行業(yè)指導(dǎo)性的功能，及時(shí)準(zhǔn)確掌握有關(guān)政策、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求狀況以及服務(wù)承接組織和服務(wù)市場(chǎng)的基本狀況，建立具有針對(duì)性的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)評(píng)價(jià)體系。

小結(jié)

通過(guò)比較我們看到了兩岸在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作推進(jìn)方面的共性和差異。由于發(fā)展階段相距不遠(yuǎn)，從臺(tái)灣地區(qū)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展路徑和政策規(guī)劃中吸取經(jīng)驗(yàn)、避開(kāi)彎路是一條成本低、效率高的道路。在“十三五”期間，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持專業(yè)化、個(gè)性化的發(fā)展路徑，加強(qiáng)制度和規(guī)范建設(shè)，加大人才培養(yǎng)力度，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的兩岸交流機(jī)制，不斷提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作專業(yè)化水平，促進(jìn)兩岸殘疾人事業(yè)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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The Care and Support System for the Disabled across the Straits

ZHANG Yao, NICOLE HSIN TZU HO

【Abstract】This paper reviewed the origin and the developmental stages of care and supporting services for the disabled between Chinese mainland and Taiwan. It introduced forms of the services, subsidies and service assessment in Chinese mainland and Taiwan. In comparison, the authors found that care and supporting forms mainly were institutional or domiciliary. While in Taiwan, there were community service, temporary and short-term nursing and independent living service as a supplement. In terms of subsidy policy, subsidies to these institutions were mainly used for institution construction and salary in Chinese mainland. While in Taiwan, these funds were used for service and management subsidies. Through comparison, it gave some recommendations for the care and supporting services for persons with disabilities in China.

【Key words】Persons with disabilities; Disabled care and supporting services; Cross-straits; Comparative research

作者簡(jiǎn)介：張瑤 碩士；研究方向：殘疾人社會(huì)保障、托養(yǎng)服務(wù)政策規(guī)劃，非政府組織管理

[中圖分類號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2015)20-0043-06