我國(guó)海上石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急管理研究

關(guān)慧瑩

（國(guó)家海洋局大連海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 大連 116015）

溢油事故是指非正常作業(yè)情況下原油及其煉制品的泄漏［1］。近年來(lái)，我國(guó)海上石油勘探開發(fā)過程中溢油事故造成的突發(fā)性海洋環(huán)境污染事件頻發(fā)，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的威脅，國(guó)家以及各級(jí)海洋環(huán)境監(jiān)管部門越來(lái)越重視海上石油勘探開發(fā)應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

1 溢油事故的危害

石油進(jìn)入海洋后危害是多方面的，主要是安全危害和海洋環(huán)境危害。溢油對(duì)安全的危害主要是由于油具有易燃易爆危險(xiǎn)性，當(dāng)原油溢出后，溢出的油以及其攜帶的可燃?xì)怏w遇到明火就會(huì)發(fā)生火災(zāi)或者爆炸。溢油對(duì)海洋環(huán)境的危害是由于油本身具有毒性，進(jìn)入海洋后從海洋環(huán)境到野生動(dòng)物，從自然資源到養(yǎng)殖資源都會(huì)受到不同程度的危害。由于原油是液體，具有可流動(dòng)性，使得這種危害具有擴(kuò)散性，浮油會(huì)向其他區(qū)域進(jìn)行漂移，使受污染的海域面積不斷擴(kuò)大。1989年3月24日，美國(guó)埃克森·瓦爾迪茲號(hào)油輪在阿拉斯加海域觸礁，泄漏了1 000多萬(wàn)加侖的原油，在海面上形成一條寬約1km、長(zhǎng)達(dá)800km的漂油帶。事故發(fā)生地本來(lái)是一個(gè)風(fēng)景如畫的地方，盛產(chǎn)魚類，海豚海豹成群。事故發(fā)生后，據(jù)估計(jì)，“?？松ね郀柕掀潯碧?hào)漏油事件造成大約28萬(wàn)只海鳥、2 800只海獺、300只斑海豹、250只白頭海雕以及22只虎鯨死亡［2］。即使20多年后的今天，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)依然沒能恢復(fù)如初。這說(shuō)明溢油造成的危害周期往往很長(zhǎng)，尤其當(dāng)事故發(fā)生在較封閉的海域，將對(duì)其生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不可估量的長(zhǎng)期影響。

2 現(xiàn)階段我國(guó)海上石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急管理體系

2．1 海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急法制建設(shè)

海上石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急法律制度是針對(duì)這一類海上溢油事故應(yīng)急工作或活動(dòng)的法定化和制度化，目前我國(guó)已制定《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急計(jì)劃編報(bào)和審批程序》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)。

2．2 海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急工作機(jī)制建設(shè)

海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急工作機(jī)制包括指應(yīng)急計(jì)劃的編制和審批、應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序、油污清理、調(diào)查處理、行政處罰和損害賠償。目前我國(guó)在應(yīng)急計(jì)劃的編制方面可以說(shuō)比較完善，包括從中央到地方，從政府到企業(yè)，每一個(gè)職能部門和相關(guān)石油公司都依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)編制了相應(yīng)的應(yīng)急計(jì)劃。在應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序方面，2006年國(guó)家海洋局制訂了《海洋石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序》，并要求各海區(qū)分局及其他相關(guān)單位制訂相應(yīng)的實(shí)施方案。油污清理主要是由相關(guān)石油公司來(lái)具體執(zhí)行，由國(guó)家海洋局進(jìn)行監(jiān)督管理。調(diào)查處理和行政處罰主要是由相關(guān)的工作組和海洋行政執(zhí)法部門來(lái)進(jìn)行。

3 我國(guó)海上石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急管理中存在的問題

海上石油勘探開發(fā)溢油事故的應(yīng)急管理需要政府的監(jiān)督監(jiān)管，更需要石油開發(fā)企業(yè)的支持與配合。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在應(yīng)對(duì)海上石油勘探開發(fā)溢油事故的過程中，實(shí)行的是以事故發(fā)生后應(yīng)急處置為主，而事故的應(yīng)急預(yù)防沒有得到足夠的重視，缺少有效有力的監(jiān)管措施；此外，事故發(fā)生后相關(guān)的處罰和損害賠償機(jī)制也并不完善。

3．1 石油公司對(duì)海上石油勘探開發(fā)溢油事故的預(yù)防重視不足

石油公司對(duì)海上石油勘探開發(fā)溢油事故的應(yīng)急管理比較偏重事故發(fā)生后的處置，往往容易忽視對(duì)于事故的預(yù)防。為了盡量避免溢油事故的發(fā)生，石油公司應(yīng)當(dāng)在以下方面予以加強(qiáng)：①加快技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)的創(chuàng)新既可以通過改進(jìn)生產(chǎn)工藝，也可以通過改進(jìn)溢油預(yù)警裝置來(lái)實(shí)現(xiàn)，一方面可以降低生產(chǎn)過程中發(fā)生溢油的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，一旦有溢油的情況發(fā)生，能夠快速發(fā)現(xiàn)并準(zhǔn)確定位溢油源。②改進(jìn)管理模式，提高關(guān)鍵崗位的技術(shù)人員的責(zé)任意識(shí)和專業(yè)技能，使得管理通順，人員得力，避免因管理不暢或操作失誤造成的溢油事故。

3．2 政府對(duì)海上石油勘探開發(fā)的企業(yè)監(jiān)管不力

現(xiàn)階段我國(guó)海上石油勘探開發(fā)溢油事故的應(yīng)急主要是以石油公司的主動(dòng)報(bào)告為主，政府監(jiān)管部門則處于比較被動(dòng)的位置，缺乏對(duì)于石油公司的溢油應(yīng)急能力的日常檢查與評(píng)估。這樣一來(lái)，石油公司既是應(yīng)急管理計(jì)劃的執(zhí)行者又是監(jiān)督者，就容易造成石油公司對(duì)溢油事故預(yù)防的疏忽或麻痹大意。比如，在溢油應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，溢油事故應(yīng)急物資通常需要大量?jī)?chǔ)備并定時(shí)更換，由于石油公司是以利潤(rùn)為目的，如果缺少日常監(jiān)督就可能使得其對(duì)溢油應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足。一旦發(fā)生溢油事故，應(yīng)急物資準(zhǔn)備不足會(huì)造成溢油事故迅速擴(kuò)大，危害更加嚴(yán)重。

3．3 政府對(duì)海上石油勘探開發(fā)過程監(jiān)視監(jiān)測(cè)的缺位

《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第十九條“發(fā)生任何溢油事故，作業(yè)者都必須向海區(qū)主管部門報(bào)告”，第二十條規(guī)定了4 種溢油事故的報(bào)告時(shí)間。這說(shuō)明我國(guó)對(duì)于石油平臺(tái)的監(jiān)視監(jiān)測(cè)主要是以石油公司報(bào)告事故發(fā)生這種事后應(yīng)急監(jiān)測(cè)模式為主。在這種模式下，石油公司為了逃避處罰，或者相關(guān)責(zé)任人為了逃避處分可能會(huì)出現(xiàn)瞞報(bào)遲報(bào)溢油事故的情況，監(jiān)管部門處于被動(dòng)和滯后的位置。這是海洋監(jiān)管部門對(duì)石油勘探開發(fā)作業(yè)區(qū)日常監(jiān)視監(jiān)測(cè)的缺位造成的。

4 海上石油勘探開發(fā)溢油事故管理建議

4．1 石油公司加強(qiáng)預(yù)防

預(yù)防是解決危機(jī)的最好方法。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)防管理既能夠有效預(yù)防事故的發(fā)生，又能在事故發(fā)生的萌芽階段，將事故迅速控制住，最大限度地減少事故產(chǎn)生的后果和影響。石油公司要在其溢油應(yīng)急預(yù)防的研究和管理上加大投入，不斷提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以科技加強(qiáng)預(yù)防，以管理推進(jìn)預(yù)防。

4．2 監(jiān)管部門加強(qiáng)日常監(jiān)督

正如美國(guó)管理學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言：政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機(jī)管理是避免危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生［3］。因此，在海上石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急管理中，政府應(yīng)遵循“預(yù)防為主”的原則。海洋監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督本身就是一種預(yù)防手段。海上石油勘探開發(fā)溢油事故多是人為原因造成的，所以是可以預(yù)防和避免的。建議監(jiān)管人員加大檢查的頻次，對(duì)于發(fā)生過溢油事故或溢油風(fēng)險(xiǎn)比較高的石油開發(fā)作業(yè)區(qū)，可以派執(zhí)法或監(jiān)測(cè)人員長(zhǎng)駐作業(yè)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)日常監(jiān)管會(huì)促使石油公司做好充分的應(yīng)急預(yù)防工作，能夠最大限度地減小海上石油勘探開發(fā)溢油事故所造成的損失，甚至可以避免一部分海上石油勘探開發(fā)溢油事故的出現(xiàn)。

4．3 監(jiān)測(cè)部門提高應(yīng)急預(yù)警能力

應(yīng)急預(yù)警是海上石油勘探開發(fā)溢油應(yīng)急管理過程的重要防線。改變被動(dòng)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)模式，建立海上石油勘探開發(fā)立體監(jiān)測(cè)集成系統(tǒng)，是海洋應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。比如，在海上石油勘探開發(fā)平臺(tái)及其周圍安裝油污監(jiān)測(cè)裝置，將該區(qū)域的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳輸至監(jiān)測(cè)部門，同時(shí)結(jié)合海面視頻監(jiān)視和衛(wèi)星遙感等手段，能夠及時(shí)和準(zhǔn)確地了解海上石油勘探開發(fā)作業(yè)海域的情況。這樣就能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的異常，及時(shí)排查異常原因，一旦確認(rèn)發(fā)生了溢油，才能為污染目標(biāo)地區(qū)贏得寶貴的應(yīng)急準(zhǔn)備時(shí)間，從而最大限度地節(jié)約應(yīng)急人力、物力和財(cái)力，減少溢油事故造成的損失。

4．4 國(guó)家立法加大處罰和賠償力度

我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法及其他相關(guān)法律法規(guī)對(duì)污染海洋環(huán)境的行為處罰力度過低，損害賠償制度不完善，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十三條規(guī)定“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成海洋環(huán)境污染事故，不立即采取處理措施的…處三萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款…”可見，相對(duì)于石油開發(fā)企業(yè)所獲取的動(dòng)輒幾百億的利潤(rùn)而言，其違法成本非常低。此外，由于有關(guān)溢油事故損害賠償相關(guān)法律的缺失，造成國(guó)家和個(gè)人在溢油污染索賠維權(quán)的過程中困難重重。這種利益與責(zé)任的嚴(yán)重不匹配，造成有些大型石油企業(yè)無(wú)視政府部門的監(jiān)管，無(wú)視法律的存在，這也給執(zhí)法部門的日常工作造成了極大的阻礙。其他國(guó)家對(duì)海洋石油開采的約束制度中，首先就是重罰，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于污染海洋環(huán)境的行為，罰款都是天文數(shù)字，足以使企業(yè)傾家蕩產(chǎn)。為了適應(yīng)新形勢(shì)，建議盡快修訂和完善相關(guān)法律，加大處罰力度，完善賠償制度，使執(zhí)法和維權(quán)都可以順利的開展。

［1］國(guó)家海洋局．中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法［Z］．1990．

［2］任海軍．“埃克森·瓦爾迪茲”號(hào)油輪漏油事件及其影響［EB／OL］．［2010－05－31］．http：／／news．xinhuanet．comtech2010－05／31／c＿12162247．htm．

［3］黃淑婷．我國(guó)公共安全管理現(xiàn)狀分析及相應(yīng)的對(duì)策措施［EB／OL］．［2014－08－31］http：／／wenku．baidu．com／link？url＝IcpcOxyJ35secCMwqmuHBmrMURkSf1zXs8rZDAZQoQCwfFPjEFOdif＿mRo5Wf＿37bSw0－qTgun7Rd3Wtk＿PIJRlZiciiXBxrTipJpdkjwZW．