填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度建立初探＊

李京梅，李娜

（1．中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100；2．教育部人文社科重點(diǎn)研究基地中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院 青島 266100）

近年來(lái)，隨著我國(guó)沿海地區(qū)人口壓力和土地需求的加大，沿海地區(qū)填海造地活動(dòng)蔚然成風(fēng)，地方圍填海規(guī)模不斷擴(kuò)大。雖然填海造地能夠有效緩解工業(yè)和城鎮(zhèn)用地緊張的矛盾，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但填海造地徹底改變了海域的自然屬性，海灣面積減少，被填海域的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能徹底消失，周邊海域的生態(tài)環(huán)境也遭到嚴(yán)重影響，造成海灣納潮能力下降、水質(zhì)日益惡化、生物多樣性迅速減少等問(wèn)題。如何兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，通過(guò)制度安排加強(qiáng)對(duì)圍填海造地的合理管控，使圍填海速度和規(guī)?？刂圃诤侠淼乃剑蔀楫?dāng)前推動(dòng)我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重要課題。黨的十八大明確提出“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。本研究探索構(gòu)建科學(xué)、合理、行之有效的填海造地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為有關(guān)政府部門(mén)落實(shí)“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的戰(zhàn)略決策提供依據(jù)。

近年來(lái)，隨著我國(guó)填海造地資源生態(tài)影響的研究成果不斷增多，以及生態(tài)補(bǔ)償概念的引入，理論界對(duì)圍填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注持續(xù)增加，主要集中在兩個(gè)方面：①生態(tài)損害評(píng)估。多數(shù)學(xué)者基于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的分類(lèi)，針對(duì)圍填海對(duì)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的供給、調(diào)節(jié)、文化和支持功能的影響，分別或綜合使用直接市場(chǎng)法、替代市場(chǎng)法、影子工程法、支付意愿法、成果參照法等量化填海造地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值損失［1－7］。亦有學(xué)者使用HEA 生境等價(jià)分析法，完成了圍墾濕地的生境受損量、補(bǔ)償量及補(bǔ)償面積（修復(fù)規(guī)模）的評(píng)估，并進(jìn)一步參照不同類(lèi)型海洋生態(tài)系統(tǒng)的平均公益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，換算相應(yīng)生態(tài)損害成本［8］。填海造地生態(tài)損害評(píng)估是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，是生態(tài)補(bǔ)償制度得以建立和實(shí)施的技術(shù)保障。②生態(tài)補(bǔ)償制度以及補(bǔ)償模式探討。有學(xué)者從建立填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度的3 個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)，針對(duì)不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的圍填海工程，全面探討生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象（利益相關(guān)者）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算、補(bǔ)償手段（方式）選擇問(wèn)題［9－12］。也有學(xué)者從海洋生態(tài)補(bǔ)償法制化、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化和管理規(guī)范化3方面探討填海造地生態(tài)補(bǔ)償模式，認(rèn)為或主張將海洋生態(tài)補(bǔ)償模式引入到填海造地用海管理［13］，主張將填海造地生態(tài)補(bǔ)償模式分為整體性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及“輸血型”與“造血型”復(fù)合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制3 種類(lèi)型，并提出將“環(huán)境正義”原則貫穿于填海造地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施［14］。

雖然研究成果對(duì)填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立和補(bǔ)償模式構(gòu)建做出大量且有益探索，但對(duì)于如何建立填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制仍缺乏系統(tǒng)論證和應(yīng)用式探討。本研究基于圍填海造地生態(tài)損害的研究成果，圍繞建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，從明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體和受償主體出發(fā)，核定填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式，最終構(gòu)建具體的、行之有效的填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度框架，以期為國(guó)家有關(guān)部門(mén)實(shí)施圍填海造地的生態(tài)補(bǔ)償管理提供參考。

1 填海造地的生態(tài)補(bǔ)償背景

海域作為自然資源或生態(tài)類(lèi)型，并非取之不竭、用之不盡。填海造地用海活動(dòng)不僅占用海域稀缺資源，而且永久改變海域自然屬性，對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)所提供的服務(wù)造成損害，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（2）損害調(diào)節(jié)服務(wù)：填海造地改變了海域的自然屬性（地形、地貌、岸線走向、水動(dòng)力等），直接改變泥沙沖淤以及污染物的遷移規(guī)律，造成納潮量減少，從而使海域泥沙淤積、蓄洪能力下降，海水富營(yíng)養(yǎng)化日益嚴(yán)重，海水水質(zhì)日益惡化。

（3）與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)文化服務(wù)產(chǎn)生沖突：因填海造地工程將原本的自然岸線變?yōu)槠街钡娜斯ぐ毒€，破壞原生態(tài)海域景觀，減少了沿海海岸線的長(zhǎng)度、限制了人們?cè)诤０稁У幕顒?dòng)，導(dǎo)致海岸帶的審美與娛樂(lè)價(jià)值降低。

（4）影響海域生態(tài)系統(tǒng)提供支持服務(wù)的功能，破壞海岸帶的生物多樣性：以具有“護(hù)岸衛(wèi)士、鳥(niǎo)類(lèi)天堂、魚(yú)蝦糧倉(cāng)”美譽(yù)的紅樹(shù)林為例，填海造地使沿海灘涂濕地變?yōu)殛懙兀菇：Ｓ蛏镔?lài)以生存的紅樹(shù)林生境遭到破壞，嚴(yán)重影響近海海域生物的生存環(huán)境和生存規(guī)律，導(dǎo)致生物多樣性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有些水生物資源急劇減少、甚至瀕臨滅絕［15－16］（圖1）。

圖1 填海造地對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能造成的損害

正是由于填海造地對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)造成實(shí)際損害，填海方理應(yīng)對(duì)其活動(dòng)造成的損害承擔(dān)責(zé)任，“誰(shuí)損害，誰(shuí)補(bǔ)償”。資源所有者或政府管理部門(mén)對(duì)損害資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)，提高該行為的成本，從而激勵(lì)損害行為主體減少因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)，征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用于環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。

2 填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度建立的關(guān)鍵點(diǎn)分析

有效的填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度建立需要明確3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：①明確填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體和受償權(quán)利主體，即是誰(shuí)造成的海域資源和生態(tài)受損承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任（補(bǔ)償主體），誰(shuí)又因此遭到損失享有受償權(quán)利（受償主體）；②建立填海造地生態(tài)補(bǔ)償金的征收標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)償多少，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該既能體現(xiàn)受損或消失的海域資源價(jià)值，又能被海域資源環(huán)境破壞者所接受，這是實(shí)現(xiàn)對(duì)填海造地生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵；③明確以何種方式讓海域資源破壞者承擔(dān)這一外部生態(tài)成本，以何種方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的受損方予以補(bǔ)償。

2．1 填海造地生態(tài)補(bǔ)償主體和受償主體

填海造地生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中的主體（補(bǔ)償主體）與客體（受償主體）是補(bǔ)償活動(dòng)過(guò)程中以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容而產(chǎn)生聯(lián)系的參與者［17］。

根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論，在填海造地生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，由于填海造地這種用海方式造成海域資源被永久占用、被填海域的海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能徹底喪失，而海域使用者卻因較低的填海成本取得土地而獲得收益，作為用海活動(dòng)的收益方，理應(yīng)在享受海域資源所帶來(lái)收益的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定，海域使用者為獲得海域使用權(quán)而繳納權(quán)利金（海域使用金），但海域使用金一般只能解決資源所有權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題，未涉及開(kāi)發(fā)利用海洋資源的外部損害，無(wú)法充分補(bǔ)足填海造地帶來(lái)的全部生態(tài)損失［18］。因此海域使用者除了因使用海域而有義務(wù)繳納海域使用金外，有責(zé)任對(duì)其開(kāi)發(fā)用?；顒?dòng)所產(chǎn)生的外部生態(tài)成本補(bǔ)償承擔(dān)責(zé)任，繳納生態(tài)補(bǔ)償金，因此是填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體［19］。

水驅(qū)后期，由于原油黏度變大，水油流度比進(jìn)一步擴(kuò)大，日產(chǎn)油能力的提升更加困難。以勝利油田某一普通稠油油藏中注采對(duì)應(yīng)好的一口油井和一口水井為例，注水初期，油井日產(chǎn)油能力由2.0t提升到4.6t。而后日產(chǎn)油能力快速遞減，含水率不斷上升。當(dāng)日產(chǎn)油能力遞減到1.8t、含水率上升到87%時(shí)，注入井日注量由33t提高至48t，生產(chǎn)井采取換大泵提液，日產(chǎn)液能力由18t提高到51t，日產(chǎn)油能力僅提高到2.0t。普通稠油油藏水驅(qū)后期，強(qiáng)化采油效果不明顯，日產(chǎn)油能力提高比前期更困難。

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家是海域資源的所有者，海域使用者對(duì)于國(guó)家所有權(quán)狀態(tài)下的海域進(jìn)行使用并造成不可逆的負(fù)面生態(tài)影響，國(guó)家就成為填海造地活動(dòng)中海域生態(tài)環(huán)境受損方，有權(quán)提出賠償請(qǐng)求，因此應(yīng)為填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。但國(guó)家只是一個(gè)相對(duì)抽象的主體，在具體的實(shí)施中，具有管理主體資格和能力的政府才是實(shí)際的受償主體。在我國(guó)，國(guó)家海洋局代表國(guó)家行使海洋環(huán)境的保護(hù)權(quán)，因此國(guó)家海洋局及地方海洋行政管理部門(mén)是填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。

總之，填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度建立的首要條件是明晰補(bǔ)償責(zé)任主體與受償主體。海域使用者因其開(kāi)發(fā)用?；顒?dòng)對(duì)海域生態(tài)環(huán)境造成損害，因此是生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，有義務(wù)繳納生態(tài)補(bǔ)償金。國(guó)家是海域的所有者，也是海域生態(tài)破壞的受損方，因此其權(quán)利代表機(jī)構(gòu)（國(guó)家海洋局和地方海洋行政主管部門(mén)）有權(quán)利要求海域使用者繳納生態(tài)補(bǔ)償金，因此是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。

2．2 填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度建立的核心，是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。而目前尚無(wú)統(tǒng)一的填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，理論上可從以下3個(gè)方面予以考量計(jì)算。

（1）海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)是以所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值損失來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。自從1997年Costanza衡量了全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值以來(lái)［20］，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值論不斷發(fā)展和完善，為以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了重要依據(jù)。國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者基于海洋生態(tài)系統(tǒng)4大類(lèi)服務(wù)功能（供給功能、調(diào)節(jié)功能、支持功能、生境功能），運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法、替代成本法、旅行費(fèi)用法、意愿調(diào)查法等方法評(píng)估不同目標(biāo)海域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值［21－23］。根據(jù)不同地區(qū)圍填海工程項(xiàng)目所影響的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的類(lèi)型和受影響的海域面積，估算填海造地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)一步確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其公式為：

式中：i＝1，2，3，…，I代表受損的海域生態(tài)系統(tǒng)各項(xiàng)子服務(wù)；Vi代表第種海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；S為填海造地的海域面積；r為貼現(xiàn)率；P代表填海造地所造成的海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失總和（即生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）。

海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為填海造地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在高估其價(jià)值的問(wèn)題。一是由于貨幣化評(píng)估方法存在誤差，例如替代成本法僅是借用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)評(píng)估單位海域的某種生態(tài)系統(tǒng)子服務(wù)的價(jià)值；采用意愿調(diào)查法測(cè)算出來(lái)的僅僅是人們的支付意愿，而實(shí)際要求人們支付相當(dāng)量的貨幣來(lái)?yè)Q取更好的海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值時(shí)，卻存在較大的困難。二是由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值是以服務(wù)功能加總的結(jié)果表示的，而構(gòu)成這些加總結(jié)果的各項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)子服務(wù)有時(shí)是相同或相近的，進(jìn)一步導(dǎo)致服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值的疊加。實(shí)際上海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貨幣化價(jià)值很難通過(guò)市場(chǎng)交換全部轉(zhuǎn)換為貨幣，也存在操作困難。因而海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)理論上可作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限［24］。

（2）經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)屬于民法范疇，個(gè)人的權(quán)利和利益都受到影響，以個(gè)人資源或要素的所有權(quán)遭到損害為前提。填海造地所造成的經(jīng)濟(jì)損失是指由于損害海洋生態(tài)而失去的收益，有清晰的所有權(quán)方，不包括對(duì)未分配的海洋環(huán)境本身的損害。評(píng)估其經(jīng)濟(jì)損失的過(guò)程一般為：首先確定填海造地活動(dòng)對(duì)海洋漁業(yè)資源的影響范圍和程度，然后對(duì)填海造地工程造成海域漁業(yè)資源破壞所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失（即填海造地工程占用漁業(yè)水域?qū)Ｑ鬂O業(yè)資源產(chǎn)生的損害，如填埋區(qū)域內(nèi)許多重要的經(jīng)濟(jì)魚(yú)、蝦、蟹、貝等漁業(yè)資源全部死亡）和間接經(jīng)濟(jì)損失（即填海造地過(guò)程中污染物擴(kuò)散等對(duì)漁業(yè)資源所造成的損害，影響?hù)~(yú)卵、仔稚魚(yú)以及其他漁業(yè)資源幼體的正常發(fā)育生長(zhǎng)）進(jìn)行評(píng)估。

最后利用收益還原法對(duì)未來(lái)每年填海造地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行貼現(xiàn)，即。其中，F(xiàn)為填海造地造成漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)損失的未來(lái)值，r為貼現(xiàn)率，n為填海造地的生態(tài)影響期，C為填海造地經(jīng)濟(jì)損失的現(xiàn)值，即為填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

將經(jīng)濟(jì)損失作為填海造地生態(tài)損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，僅僅反應(yīng)了填海造地對(duì)海域已分配的有清晰所有權(quán)的漁業(yè)資源影響，并未將海域未分配的環(huán)境和生態(tài)功能所受損害（如對(duì)氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性維持的損害）體現(xiàn)出來(lái)，因此一般作為填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限。

（3）生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，并使受破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮原有的服務(wù)功能。為達(dá)成這一目標(biāo)需要采用生境重建、生物資源增殖等修復(fù)措施，開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作。因此生態(tài)修復(fù)工程以及修復(fù)規(guī)?；蛸M(fèi)用是確定海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)之一。1997 年，美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局（NOAA）頒布了評(píng)估自然資源損害的指導(dǎo)文件，建議應(yīng)基于修復(fù)工程計(jì)算生態(tài)損害的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括3部分：①修復(fù)費(fèi)用，即將受損自然資源恢復(fù)至基線水平的成本；②過(guò)渡期損失，即受損自然資源或服務(wù)從受損到完全修復(fù)期間，因不能向公眾提供自然資源或發(fā)揮其生態(tài)功能而造成的臨時(shí)損失；③損害評(píng)估費(fèi)用成本。具體方法是選定修復(fù)工程，并假定該修復(fù)工程提供的資源或服務(wù)與對(duì)受損資源或服務(wù)是對(duì)等的，從而估算所需的修復(fù)工程規(guī)模，完成對(duì)公眾的損害補(bǔ)償［25－27］。這種方法目標(biāo)在于保持生態(tài)功能的基準(zhǔn)水平而不是人們福利水平的不變，充分體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)要求，但是也有很多局限性：由于有很多假設(shè)，那么在假設(shè)條件沒(méi)有被滿(mǎn)足時(shí)，得到的結(jié)果是不準(zhǔn)確的。而且很多時(shí)候，生態(tài)破壞是不可逆的，虛擬的生態(tài)修復(fù)結(jié)果并不能充分反應(yīng)現(xiàn)實(shí)的情況。

不論從哪一個(gè)角度確定填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都是將填海造地生態(tài)損害貨幣化的過(guò)程，而事實(shí)上，理論標(biāo)準(zhǔn)確定之后，還應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和海域資源開(kāi)發(fā)利用情況，通過(guò)填海造地利益相關(guān)者的談判博弈，最終確定補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象都能夠接受的、共同認(rèn)可的補(bǔ)償額度。只有制定公平合理的填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能通過(guò)調(diào)整利益相關(guān)者利益分配關(guān)系實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)平衡的目的。

2．3 填海造地生態(tài)補(bǔ)償方式

填海造地生態(tài)補(bǔ)償方式是指填海造地生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任者或是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體對(duì)生態(tài)受損者的具體補(bǔ)償方式。我國(guó)目前主要采取以下兩種補(bǔ)償方式：①貨幣補(bǔ)償，它是最常采用的補(bǔ)償方式，主要是補(bǔ)償金或補(bǔ)償保證金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等方式。貨幣補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)是直接通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿提高圍填海造地方的生產(chǎn)成本，約束圍填海規(guī)模；其缺點(diǎn)是其貨幣補(bǔ)償?shù)挠猛颈O(jiān)管方面存在困難，受損生態(tài)受損不一定會(huì)得到完全和及時(shí)修復(fù)。②生境修復(fù)，通過(guò)生態(tài)重建和修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的內(nèi)部化。由于填海造地用海方式的特殊性，海域一旦被填難以恢復(fù)，因此主要是通過(guò)生態(tài)重建的方式，建立同等規(guī)模或更大范圍的修復(fù)工程進(jìn)行補(bǔ)償，如建設(shè)人工紅樹(shù)林、保護(hù)濱海濕地來(lái)恢復(fù)、替代和獲取與受損海域資源等價(jià)的生態(tài)服務(wù)，從宏觀上保持海域資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的非減性，促進(jìn)海洋生態(tài)自我修復(fù)能力的更新。

3 填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施與管理

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)施與管理，即明確何種組織形式，以及在這種組織活動(dòng)中機(jī)構(gòu)之間如何分工、協(xié)作以便完成生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)。實(shí)施填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度，首先明確參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)母饕兀ɑ蚍Q(chēng)各部門(mén)）之間的關(guān)系，其次確定填海造地生態(tài)補(bǔ)償組織形式及內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職能，最終構(gòu)建順暢的填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度的工作流程。

3．1 生態(tài)補(bǔ)償各要素之間的關(guān)系

實(shí)施填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度，首先應(yīng)明確該組織形式內(nèi)的各要素（或稱(chēng)各部門(mén)），即填海造地的生態(tài)補(bǔ)償主體、受償主體和補(bǔ)償全程監(jiān)管者之間的相互關(guān)系，生態(tài)補(bǔ)償主體、受償主體的關(guān)系在本研究2．1中已有闡釋?zhuān)诖瞬辉儋樖?。填海造地生態(tài)補(bǔ)償金由補(bǔ)償主體（海域使用者）繳納，由生態(tài)補(bǔ)償金管理機(jī)構(gòu)依法收繳，并分配給受償主體（國(guó)家海洋局和地方海洋行政管理部門(mén)）依法使用，填海造地的全程監(jiān)管者負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理生態(tài)補(bǔ)償金的征收使用［28］（圖2）。

圖2 填海造地生態(tài)補(bǔ)償要素之間的關(guān)系

3．2 填海造地生態(tài)補(bǔ)償組織形式

根據(jù)填海造地生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)要素之間的關(guān)系，確立填海造地生態(tài)補(bǔ)償管理委員會(huì)的組織形式。應(yīng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償管理委員會(huì)，下設(shè)填海造地審批考評(píng)小組，生態(tài)補(bǔ)償資金管理小組和監(jiān)督小組。審批考評(píng)小組負(fù)責(zé)制定填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的指標(biāo)體系、測(cè)度方法等具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)程序，負(fù)責(zé)對(duì)填海造地項(xiàng)目進(jìn)行審批和技術(shù)評(píng)估，對(duì)具體填海造地項(xiàng)目應(yīng)繳納的生態(tài)補(bǔ)償金進(jìn)行核算。填海造地生態(tài)補(bǔ)償資金管理小組，確保將生態(tài)補(bǔ)償金用于生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)。填海造地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督小組，根據(jù)監(jiān)管記錄和審批考評(píng)小組提供的考評(píng)結(jié)果，采用相應(yīng)的約束和激勵(lì)方法來(lái)調(diào)節(jié)生態(tài)補(bǔ)償提供者和使用者的行為，對(duì)填海造地生態(tài)補(bǔ)償金的繳存使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，并根據(jù)國(guó)家《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427 號(hào)）和《違反行政事業(yè)性收費(fèi)的罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第281號(hào)）等法律法規(guī)對(duì)違法使用生態(tài)補(bǔ)償金的依法進(jìn)行處理［29］。

3．3 生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的工作流程

填海造地生態(tài)補(bǔ)償主體（海域使用者）、受償主體（國(guó)家海洋局和地方海洋行政管理部門(mén)）和全程監(jiān)管者之間按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，在專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)的保障下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金管理小組、審批考評(píng)小組和監(jiān)督小組的相互做功，形成相對(duì)穩(wěn)定的填海造地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

順暢的填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施應(yīng)該有以下工作流程：首先由生態(tài)補(bǔ)償管理委員會(huì)制定生態(tài)補(bǔ)償制度；然后審批考評(píng)小組根據(jù)其制定填海造地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行審批并分解生態(tài)補(bǔ)償金的繳納和使用任務(wù)；財(cái)政局依法收取生態(tài)補(bǔ)償金并交由填海造地生態(tài)補(bǔ)償資金管理小組對(duì)其進(jìn)行管理；然后考評(píng)小組對(duì)填海造地項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，由監(jiān)管小組進(jìn)行根據(jù)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償金的征繳使用情況發(fā)出獎(jiǎng)懲指令，交由地方漁業(yè)廳、財(cái)政局、司法部和公安局依據(jù)指令實(shí)施獎(jiǎng)懲（圖3）。

圖3 填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度順利實(shí)施的工作流程

4 小結(jié)

填海造地對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重?fù)p害，對(duì)該開(kāi)發(fā)用?；顒?dòng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償乃是現(xiàn)實(shí)需求。本研究首先分析建立填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度的3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，從法理角度明晰填海造地補(bǔ)償主體和受償主體，并對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式進(jìn)行探討；然后明確制度建設(shè)內(nèi)各要素之間的關(guān)系，根據(jù)其相互關(guān)系確定補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的組織形式及各部門(mén)職能分工；最終構(gòu)建順暢的填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的工作流程。

填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該能夠充分調(diào)動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償資源提供者、生態(tài)補(bǔ)償資源使用者和全過(guò)程監(jiān)管者之間的有效做功，充分調(diào)動(dòng)審批考評(píng)小組、生態(tài)補(bǔ)償金使用小組和監(jiān)管小組各部門(mén)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)填海造地外部成本的內(nèi)部化，約束對(duì)海域資源的過(guò)度消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)利用。但是本研究?jī)H僅提出填海造地活動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建初步思路，其制度建設(shè)和有效落實(shí)比設(shè)想的復(fù)雜困難。無(wú)論如何，明晰填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，明確何種組織形式，以及在這種組織活動(dòng)中機(jī)構(gòu)之間如何分工、協(xié)作以便完成生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)是我國(guó)實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)難點(diǎn)，需要進(jìn)一步在實(shí)踐中不斷修正完善，相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)制定也都需要在實(shí)踐中不斷摸索改進(jìn)。

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