吃透政策——做好基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作

梁曉霞

摘 要：自上世紀(jì)末，針對(duì)土地農(nóng)田資源過快開墾、流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，國家出臺(tái)各類管制措施，以加大對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田耕地的保護(hù)力度。本文通過農(nóng)村實(shí)地走訪，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展需求，對(duì)國內(nèi)當(dāng)前農(nóng)田保護(hù)權(quán)利及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葐栴}作簡(jiǎn)要分析，以期為基本農(nóng)田保護(hù)工作提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田保護(hù);土地發(fā)展;基本農(nóng)田;經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

近年來，我國先后制定了號(hào)稱“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”——《基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃制度》、《禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度》、《占用基本農(nóng)田審批制度》等一系列配套政策，保護(hù)了大量高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田區(qū)，改善了占用耕地現(xiàn)象，在農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)地的改造上取得了一定的成效。

1、我國目前農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作在實(shí)踐中存在的問題

1.1農(nóng)田規(guī)劃的方法不夠科學(xué)

農(nóng)田規(guī)劃保護(hù)應(yīng)該針對(duì)質(zhì)量高、產(chǎn)量大的那一部分耕地，對(duì)于存在嚴(yán)重水土流失風(fēng)險(xiǎn)的陡坡耕地，或是土坯層非常淺薄的耕地、遭受嚴(yán)重污染的耕地等，都不應(yīng)劃入耕地保護(hù)區(qū)，更不應(yīng)納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域范疇。

在我國現(xiàn)行的《土地管理法》與《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中都明確指出所保護(hù)的基本農(nóng)田是根據(jù)科學(xué)合理劃定、針對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，需要將基本農(nóng)田保護(hù)當(dāng)成主要的規(guī)劃目標(biāo)，嚴(yán)格把握基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排，還要控制好質(zhì)量要求及其數(shù)量指標(biāo)。對(duì)于那部分生態(tài)適宜性和經(jīng)濟(jì)適宜性都很低的，產(chǎn)量不穩(wěn)定且退化嚴(yán)重又影響生態(tài)環(huán)境的耕地，應(yīng)該退耕，恢復(fù)林草植被。

至于如何界定優(yōu)質(zhì)耕地的范圍，筆者建議可將以下區(qū)域的耕地考慮在內(nèi)：集中連片的耕地;城鄉(xiāng)結(jié)合部交界處的各種農(nóng)用地，包括花卉苗木地、果園、出產(chǎn)能力高的平原耕地，以及各高速交通主干道沿線的農(nóng)用地等。但是當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃方法仍然沿用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)模式，把地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在第一位，而將基本農(nóng)田規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求范圍外的耕地，舍近求遠(yuǎn)、存劣去優(yōu)的現(xiàn)象普遍存在。

1.2農(nóng)田保護(hù)缺乏真正的執(zhí)行主體

在理論上，農(nóng)民日夜耕種以此養(yǎng)家糊口，應(yīng)當(dāng)視農(nóng)田耕地為其生存的保障，盡力保護(hù)耕地。但在事實(shí)上，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，廣大農(nóng)民心中已逐漸形成“保護(hù)子孫田”與“保護(hù)貧窮”的落后心態(tài)，由此對(duì)于保護(hù)耕地的積極性并不高。

雖然我國法律明確規(guī)定村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)耕地負(fù)有管理義務(wù)，農(nóng)民集體對(duì)耕地享有所有權(quán)，但目前這種農(nóng)村集體組織早已不復(fù)存在，法律賦予的權(quán)利亦無法實(shí)現(xiàn)。

由此可見，政府、村民、村委會(huì)都沒能成為耕地真正主體，盡管法律年年疾呼要保護(hù)耕地，但因鞭長(zhǎng)莫及而收效甚微。

1.3保護(hù)農(nóng)田所帶來的機(jī)會(huì)成本無法均攤

在社會(huì)享受保護(hù)基本農(nóng)田所產(chǎn)生的種種好處的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此支付相應(yīng)補(bǔ)償。但基本農(nóng)田的使用者、所有者并沒能實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化帶來的土地增值，他們放棄了農(nóng)田發(fā)展權(quán)，社會(huì)卻沒有對(duì)他們所放棄的農(nóng)田發(fā)展權(quán)作出替代補(bǔ)償，導(dǎo)致保護(hù)成本全由他們自行承擔(dān)，這無疑嚴(yán)重打擊了基本農(nóng)田保護(hù)的有效性，也是保護(hù)農(nóng)田的執(zhí)行主體缺乏的根本原因。

1.4農(nóng)田占有補(bǔ)償方案有失公允

《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)占用多少基本農(nóng)田就必須對(duì)此補(bǔ)劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀源_保本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田面積不會(huì)減少。

但是，法律與實(shí)際操作過程仍存在相當(dāng)大的趕超空間。實(shí)踐中，對(duì)于質(zhì)量相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并無可操作性的硬性指標(biāo)，“占優(yōu)補(bǔ)劣”已成為普遍現(xiàn)象，比如，在占用位于高速公路附近的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田后，用于補(bǔ)償給農(nóng)田所有者的卻是那些地處偏遠(yuǎn)、土質(zhì)貧瘠的耕地。整體上看，農(nóng)田的數(shù)量沒有變，但質(zhì)量卻大大降低了，從而導(dǎo)致農(nóng)田總生產(chǎn)力的降低，與最初農(nóng)田保護(hù)占補(bǔ)平衡的要求背道而馳，同時(shí)對(duì)農(nóng)田所有者也是有失公允的。

2、開展農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作的有效途徑

2.1構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償

針對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)侵害農(nóng)地發(fā)展權(quán)的問題，基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)具有外部生態(tài)效益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)為受保護(hù)的基本農(nóng)田所有者提供生態(tài)效益補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)支持。即以“誰破壞誰付費(fèi)”的原則，向造成基本農(nóng)田生態(tài)破壞的單位或個(gè)人征稅，建立生態(tài)破壞者與保護(hù)者對(duì)稱索賠機(jī)制。雖說我國現(xiàn)行法律中僅有規(guī)定資源稅、消費(fèi)稅，但環(huán)境部門可以通過征收排污費(fèi)、環(huán)境稅等方式向排污破壞者征收補(bǔ)償費(fèi)，用以維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境和補(bǔ)償基本農(nóng)田保護(hù)者。

2.2完善農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的配套政策

為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的共同目標(biāo)，基本農(nóng)田的保護(hù)只是依靠基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是不夠的，還需要在很多方面共同努力，需要一系列的配套政策和措施來協(xié)助完成。筆者通過多次走訪基層農(nóng)村與農(nóng)戶交流，對(duì)完善農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提以下建議：加大宣傳保護(hù)基本農(nóng)田的理念，與全社會(huì)形成保護(hù)共識(shí);提高基本農(nóng)田規(guī)劃的科學(xué)性，確保基本農(nóng)田保護(hù)的可操作性，比如優(yōu)先將生產(chǎn)條件好的耕地劃入基本農(nóng)田，確保現(xiàn)場(chǎng)與圖紙一致;擴(kuò)大政府建設(shè)資金的投入，使農(nóng)民在經(jīng)營基本農(nóng)田中的經(jīng)濟(jì)收益實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，比如政府補(bǔ)償?shù)姆绞娇啥鄻踊?，選擇與水利、農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)推廣項(xiàng)目結(jié)合等措施。

2.3針對(duì)基本農(nóng)田補(bǔ)償方式的創(chuàng)新建議

筆者認(rèn)為，由于多數(shù)農(nóng)民不善于理財(cái)，在農(nóng)田補(bǔ)償款的管理與使用方面，應(yīng)當(dāng)站在保護(hù)農(nóng)田所有者的利益角度出發(fā)，作以下方面引導(dǎo)：

其一，對(duì)于按年度征收的資金，比如建設(shè)用地的稅收，可按年度以合理的比例向基本農(nóng)田所有者發(fā)放補(bǔ)償。

其二，對(duì)于一次性支付的資金，如征地補(bǔ)償、安置費(fèi)等，可由村委組織設(shè)置專門的賬戶統(tǒng)一管理，抽出部分作為村委專項(xiàng)社會(huì)保障基金，余下部分全部分發(fā)給農(nóng)田所有者。

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