司法體制改革深水區(qū)破冰

張兵

過(guò)去近一年里，司法改革試點(diǎn)都有哪些亮點(diǎn)？試點(diǎn)單位將交出怎樣的成績(jī)單？如何讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義？

接受《民生周刊》記者采訪的多位法律界專家認(rèn)為，司法改革要積跬步，重在實(shí)效，打破原有權(quán)力與利益格局，努力破解影響司法公正和制約司法能力的體制機(jī)制障礙。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉認(rèn)為，司法改革有兩種，一種是賽龍舟式，鑼鼓喧天，旌旗招展，很是熱鬧，船未出發(fā)，宣傳造勢(shì)的功課已經(jīng)做足;另一種是潛水艇式，表面上波瀾不驚，實(shí)則已經(jīng)日行千里，不顯山、不露水地把事情辦了，讓改革的成效凸現(xiàn)出來(lái)，他本人更欣賞和期待的是后者。

而在北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師王優(yōu)銀看來(lái)：“司改根本性問(wèn)題是權(quán)力與利益重新調(diào)整，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，比如法官放權(quán)，如何放，放多少，如何避免行政干預(yù)司法?！?/p>

分批試點(diǎn) ?切忌大同小異

2014年6月，中央深改組審議通過(guò)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，上海市的司法改革方案率先得到中央批準(zhǔn)。隨后，廣東、湖北、吉林、青海、海南等其他五省試點(diǎn)方案相繼完成，后來(lái)，貴州主動(dòng)申請(qǐng)，進(jìn)入首批司法體制改革試點(diǎn)名單。

2014年，中央深改組共召開(kāi)8次會(huì)議，其中3次直接與司法體制改革相關(guān)，并專門通過(guò)了6項(xiàng)意見(jiàn)方案。

繼第一批司法體制改革試點(diǎn)之后，第二批試點(diǎn)名單也即將公布。諸多動(dòng)作，以至于不少業(yè)內(nèi)專家給出評(píng)價(jià)：這標(biāo)志著中國(guó)司法體制改革步入“深水區(qū)”。

“司法改革要解決的不是錢的問(wèn)題，而是人的素質(zhì)問(wèn)題，是如何打破現(xiàn)有利益格局的問(wèn)題?！睆埥▊ピ诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時(shí)說(shuō)，“改革大方向是對(duì)的，但不能閉門改革?！?/p>

張建偉希望，司改應(yīng)該吸收學(xué)者廣泛討論論證，集思廣益，提出“多元化”的方案，進(jìn)行“多元化”的試點(diǎn)，不能“大同小異”，根據(jù)試點(diǎn)情況總結(jié)方案。

中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東分析，第一批7個(gè)省市的選擇更注重地域性。比如，第一批入圍的上海市是作為直轄市的代表，廣東和海南代表華南地區(qū)，青海代表西部地區(qū)，吉林代表東北地區(qū)，湖北代表中部地區(qū)。第二批試點(diǎn)省市則將在第一批的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，黨的十八屆三中全會(huì)后的第一批試點(diǎn)主要包括司法責(zé)任制改革、司法人員分類管理改革、司法人員職業(yè)保障改革和省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革等4個(gè)方面，而四中全會(huì)還提出了干預(yù)司法的責(zé)任追究問(wèn)題、跨行政區(qū)劃法院檢察院設(shè)立問(wèn)題，這些都需要逐步在第二批試點(diǎn)中完善。

“除上海外，另外六省司法改革也在逐步推進(jìn)，這是第一批‘司改’試點(diǎn)的一大特色。”一直關(guān)注司法改革動(dòng)向的盈科律師事務(wù)所合伙人唐紅新告訴《民生周刊》記者，“這樣的好處是可以一邊推進(jìn)改革，一邊檢驗(yàn)實(shí)際成效，然后不斷校正一些具體做法?！?/p>

目前，廣東省已確定深圳、佛山、汕頭、茂名四市為司法體制改革試點(diǎn)市。在4個(gè)試點(diǎn)市中，深圳市中級(jí)法院、市檢察院和全市所有基層法院、檢察院作為試點(diǎn)單位;佛山、汕頭、茂名三市的中級(jí)法院、市檢察院，以及南海區(qū)、順德區(qū)、龍湖區(qū)、澄海區(qū)、茂南區(qū)、高州市等基層法院、檢察院開(kāi)展試點(diǎn)工作。

2014年12月15日，湖北省召開(kāi)司法體制改革試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)，先行啟動(dòng)武漢、襄陽(yáng)、黃石、恩施4個(gè)市州24家法院、檢察院改革試點(diǎn)。

分類管理 ?牽住“牛鼻子”

去年9月5日，上海289名法官助理、檢察官助理接受任命，作為完善司法人員分類管理的重要舉措，上海邁出了第一步。

“司法人事制度改革是這場(chǎng)改革的‘牛鼻子’?！敝袊?guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)司法人員實(shí)行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，沒(méi)能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)?！巴ㄋ椎刂v就是，頂著法官的帽子，干的不是法官的活?！?/p>

對(duì)法院、檢察院工作人員進(jìn)行分類管理，并實(shí)行法官、檢察官員額制。法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員;檢察院工作人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。

“由于沒(méi)有建立科學(xué)的法院人員分類管理制度，導(dǎo)致法官人數(shù)龐大，而輔助人員稀少，大量與行使判斷權(quán)無(wú)關(guān)的輔助事務(wù)也需要法官去辦理，造成司法效率低下，最終形成案多人少與忙閑不均現(xiàn)象并存的結(jié)構(gòu)性矛盾?！弊罡呷嗣穹ㄔ核痉ǜ母镱I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮說(shuō)。

“分類管理的要點(diǎn)是分清類與類之間的職責(zé)，特別是審判員與法官助理之間、業(yè)務(wù)管理與行政管理之間的職責(zé)邊界，這是責(zé)任制的基礎(chǔ)。”王利明認(rèn)為。

按照改革方案，上海將建立法官檢察官員額制，實(shí)施人員分類管理，在3到5年的過(guò)渡期內(nèi)，逐步將法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%。

據(jù)了解，1999年發(fā)布的第一個(gè)人民法院五年改革綱要明確提出深化法院人事管理制度改革的任務(wù)。但是，這項(xiàng)改革多年沒(méi)有進(jìn)展，法官、檢察官門檻低，與從事輔助事務(wù)的助理界限模糊、人員混同。實(shí)施改革后，法官、檢察官助理明確為司法輔助人員，在薪資待遇、職稱等級(jí)上與法官、檢察官分類管理。

王利明評(píng)價(jià)，實(shí)行員額制和分類管理有利于從根本上提高辦案質(zhì)量，維護(hù)公平正義。

據(jù)悉，法官助理的基本職責(zé)是在法官指導(dǎo)下審查訴訟材料，組織庭前證據(jù)交換，接待訴訟參與人，準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考資料，完成法官交辦的其他審判輔助性工作，以及與審判相關(guān)的調(diào)研、督查、考核、宣傳等工作。

檢察官助理的主要職責(zé)為，在檢察官的指導(dǎo)下審查各類案件，對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查取證;草擬案件各類報(bào)告及有關(guān)文書(shū);對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件調(diào)查取證;接待來(lái)訪，受理公民控告、申訴等。

分類管理不僅是將司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員進(jìn)行劃分，而且將司法人員實(shí)行不同于普通公務(wù)員的管理模式。新招錄的通過(guò)司法考試的司法人員，在見(jiàn)習(xí)期滿后，直接任命為法官、檢察官助理，任滿5年，就可以擇優(yōu)選任為法官、檢察官，選任一般每年組織一次。

1月27日，位于深圳市紅嶺路的最高法院第一巡回法庭辦公地點(diǎn)。

壓力大、收入低、保障差、晉升慢、職業(yè)尊榮感不強(qiáng)，是最近法官隊(duì)伍人員流失的主要原因，分類管理打上了“去行政化”烙印，讓法官?gòu)姆爆嵉姆菍徟惺聞?wù)中解脫出來(lái)，確保優(yōu)秀法官留在審判一線。

另一必須逾越的“鴻溝”是，法官等級(jí)定期晉升機(jī)制和與法官單獨(dú)職務(wù)序列配套的薪酬制度，這樣才能確保不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級(jí)、享受較高薪酬待遇。

張建偉介紹，幾年前最高法院就推動(dòng)和嘗試過(guò)分類管理，但進(jìn)展不大，無(wú)疾而終，原因是“動(dòng)了許多人的奶酪”。他建議，不能是“老人老辦法、新人新辦法”，要加強(qiáng)司法改革的執(zhí)行力。

與法院人員分類管理相配套的是，建立法官員額制度和逐級(jí)遴選制度。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，其中明確規(guī)定，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確定法官員額，對(duì)各級(jí)法院法官統(tǒng)一實(shí)行員額管理。在省一級(jí)成立法官遴選委員會(huì)，建立上級(jí)法院法官原則上從下一級(jí)法院遴選產(chǎn)生的工作機(jī)制，健全初任法官首先到基層法院任職的機(jī)制。

根據(jù)廣東司法體制改革試點(diǎn)方案，在法官、檢察官統(tǒng)一提名、管理、任免上，首先要組建法官、檢察官遴選委員會(huì)。遴選委員會(huì)主任由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、德高望重的資深法律界人士擔(dān)任。為了廣泛吸收專業(yè)人士參與，將遴選委委員分為常任委員和非常任委員，常任委員由省級(jí)人大有關(guān)部門、組織人事、黨委政法委、省法院、省檢察院等單位代表組成，非常任委員由有專業(yè)背景、經(jīng)驗(yàn)豐富的人大代表、政協(xié)委員、律師、法學(xué)學(xué)者等人員組成。

司改應(yīng)提出多元化方案，進(jìn)行多元化的試點(diǎn)，不能“大同小異”，根據(jù)試點(diǎn)情況總結(jié)方案。

確保獨(dú)立 ?經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管

“吃人的嘴軟，拿人的手軟”，地方政府掌控著法院、檢察院的“錢袋子”，這使得司法公正難免會(huì)受到來(lái)自地方政府的阻力。

“目前反映最強(qiáng)烈的是，法院人財(cái)物受制于地方，因而司法獨(dú)立和司法公正受到嚴(yán)重干擾，掌控法院財(cái)物權(quán)的地方政府把法院當(dāng)成了執(zhí)行地方政策和維護(hù)地方利益的職能部門?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授傅郁林在最近發(fā)表的一篇文章中指出。

傅郁林認(rèn)為，掌控法院院長(zhǎng)人事任免權(quán)的地方黨委通過(guò)院長(zhǎng)個(gè)人頻繁干預(yù)司法，強(qiáng)化了行政化和非法治化，地方人大利用審議法院年度工作報(bào)告和質(zhì)詢權(quán)，為人大代表以個(gè)人名義干預(yù)具體案件提供了合法借口。

張建偉認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)管初衷是實(shí)行中央節(jié)制，要讓法官、檢察官是國(guó)家的法官、檢察官，而不是地方的法官、檢察官。

“從我辦案實(shí)務(wù)角度出發(fā)，我認(rèn)為司改方案中最重要的是人財(cái)物統(tǒng)一管理，這樣才能保證獨(dú)立性，法院如果能夠做到審判權(quán)獨(dú)立，那是法律從業(yè)者的幸事?！北本┙ê缆蓭熓聞?wù)所廖宏浩律師告訴《民生周刊》記者。

習(xí)近平總書(shū)記曾指出，“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義?！比绾未_保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)？把“錢袋子”從地方政府手中拿走，由財(cái)政統(tǒng)一預(yù)決算，讓司法機(jī)關(guān)挺起腰，無(wú)疑是最好的嘗試。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法人員和地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨?jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的體制，不利于排除地方不當(dāng)干預(yù)。十八屆三中全會(huì)決定提出，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。對(duì)財(cái)物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理機(jī)制。

廣東省委政法委專職副書(shū)記、秘書(shū)長(zhǎng)陳少波曾在受訪時(shí)表示，省以下地方法院、檢察院人員由省級(jí)統(tǒng)一管理，是指地方法院、檢察院經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，不是由省法院、省檢察院統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理要堅(jiān)持上下級(jí)法院審級(jí)獨(dú)立、確保審級(jí)監(jiān)督的司法原則不動(dòng)搖，這樣做可以防止形成新的司法行政化。

省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)管之后，怎么確保這些法院的審級(jí)獨(dú)立？賀小榮解釋，統(tǒng)管只是依托省一級(jí)的制度平臺(tái)統(tǒng)籌管理，并不是系統(tǒng)內(nèi)部的“垂直管理”。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院仍是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

作為職業(yè)律師，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)浩律師（成都）事務(wù)所合伙人施杰近幾年遞交了不少涉及司法體制改革的提案，并參加過(guò)司法體制改革的相關(guān)調(diào)研。在他看來(lái)，人財(cái)物統(tǒng)一管理的初衷是為了“去地方化”，防止司法審判受到地方的干預(yù)，但很有可能導(dǎo)致法院系統(tǒng)內(nèi)部的“行政化”。

巡回法庭 ?就地解決糾紛

“巡回法庭的直接好處是，利于就地化解矛盾糾紛，減輕北京地區(qū)信訪壓力，更好地維護(hù)首都和諧穩(wěn)定?！币晃灰竽涿谋本┗鶎臃ㄔ悍ü俑嬖V《民生周刊》記者，“現(xiàn)在最高院審理案件每年已突破1萬(wàn)件，案件到了最高院，不可避免的上訪問(wèn)題就跟著來(lái)了?！?/p>

“巡回法庭只能是權(quán)宜之計(jì)，未來(lái)對(duì)于某些特定案件，可以探討三審終審制?！睂?duì)此，廖宏浩大膽建言。

最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工去年12月29日透露，根據(jù)中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)方案，最高人民法院第一巡回法庭設(shè)在廣東省深圳市，第二巡回法庭設(shè)在遼寧省沈陽(yáng)市，兩個(gè)巡回法庭將于2015年年初受理、審理案件。

2014年12月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)任免名單，任命劉貴祥為最高人民法院第一巡回法庭庭長(zhǎng)、胡云騰為最高人民法院第二巡回法庭庭長(zhǎng)。此外，還任命了4位巡回法庭副庭長(zhǎng)。

設(shè)置巡回法庭的依據(jù)在于，十八屆四中全會(huì)決定提出，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。

據(jù)介紹，最高法院設(shè)立巡回法庭在于推動(dòng)審判機(jī)關(guān)重心下移，就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。

最高法院設(shè)立的巡回法庭，相當(dāng)于最高法院的派出機(jī)構(gòu)，在審級(jí)上等同于最高法院。巡回法庭的法官也來(lái)自最高法院，由最高法院各業(yè)務(wù)庭選派，按一定的時(shí)間輪流派駐巡回法庭。巡回法庭的判決效力等同于最高法院的判決，均為終審判決。

“最高法設(shè)置的巡回法庭即代表最高法，巡回法庭作出的裁判與最高法的裁判在效力上是相同的，都要蓋最高法的印章，都是終審判決，不存在上訴的問(wèn)題?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱诙不胤ㄍネラL(zhǎng)胡云騰在接受采訪時(shí)說(shuō)，“巡回法庭和各高級(jí)法院之間仍然是上下級(jí)審級(jí)關(guān)系?！?/p>

目前，我國(guó)的四級(jí)法院中，只有基層法院設(shè)置派出法庭，并經(jīng)常組織巡回審判，包括老百姓熟悉的“馬背上的法庭”。