立法法修改何以保證質(zhì)量

張兵 王麗

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的。

作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改開(kāi)啟了新形勢(shì)下我國(guó)立法改革的序幕。它的每一處修改都意義重大，必將對(duì)未來(lái)全面深化改革和法治建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。

人大主導(dǎo)立法，實(shí)行備案審查等，無(wú)疑將能保證和提升中國(guó)立法的質(zhì)量。

人大主導(dǎo)立法

有學(xué)者分析指出，本次修改體現(xiàn)了“人大主導(dǎo)立法”的核心思想。以往立法過(guò)程中，部門(mén)立法一直飽受詬病。所謂部門(mén)立法主要是指，各政府部門(mén)根據(jù)自己的需要提出立法意見(jiàn)和建議并形成法律草案，交由人大審議通過(guò)。

“我覺(jué)得立法存在的問(wèn)題之一是，立法的民主性不足，所有的立法都應(yīng)該是反映人民意愿的，但實(shí)際上很多立法反映的是部門(mén)利益，是部門(mén)利益法制化的結(jié)果。”最近一次做客新華網(wǎng)訪談時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授坦言，“它不能客觀地反映人們的要求，也就很難保證它的質(zhì)量，很難有效實(shí)施和操作?！?/p>

馬懷德指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64部法律中，有48部法律是由主管行政部門(mén)起草的，比例高達(dá)75%。這足以說(shuō)明部門(mén)在起草法律、主導(dǎo)法律制定過(guò)程中所起的作用。部門(mén)起草法律的最大問(wèn)題就是部門(mén)立法，把部門(mén)的利益法律化，塞進(jìn)了很多部門(mén)的“私貨”，這就使得法律不能夠客觀地反映人民的意愿和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)要求。

2015年3月8日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)介紹，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。根據(jù)各方面的意見(jiàn)，修正案草案從三個(gè)方面加以補(bǔ)充和完善。

一是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。

二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，修正案草案規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律草案，可以由全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。

三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用。修正案草案規(guī)定，編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議;全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式征求代表的意見(jiàn)，并將有關(guān)情況予以反饋;全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加;全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席。

“人大如何主導(dǎo)立法？一方面要把事關(guān)人民群眾切身利益、事關(guān)利益分歧比較大、社會(huì)上比較關(guān)注的重大草案的起草權(quán)交給人大?！痹诮邮堋睹裆芸凡稍L時(shí)，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)朱景文說(shuō)，“另外有關(guān)全局性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律起草也要交由人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)去起草。通過(guò)人大起草法律，將立法的主導(dǎo)權(quán)掌握在立法機(jī)關(guān)手中，從而改變現(xiàn)在由部門(mén)主導(dǎo)的格局，實(shí)現(xiàn)由人大主導(dǎo)?！?/p>

備案審查：剔除“法中瑕疵”

目前關(guān)于備案審查的權(quán)限和程序分別在立法法、監(jiān)督法、地方組織法等法律中作了規(guī)定，但還面臨著一些問(wèn)題。據(jù)了解，現(xiàn)行立法法規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查;監(jiān)督法規(guī)定了“兩高”司法解釋的備案審查，但都比較籠統(tǒng)。委員長(zhǎng)會(huì)議制定了法規(guī)備案審查工作程序、司法解釋備案審查工作程序，雖然彌補(bǔ)了法律的不足，但在效力上與法律還是有差別的。上述法律及規(guī)定雖然分別從不同角度作出了規(guī)定，但在立法層面尚未形成一套完整的制度。

備案審查的主要目的是，消除法律、法規(guī)等之間“打架”，備案和審查是中國(guó)立法監(jiān)督中至關(guān)重要的制度和環(huán)節(jié)。

2004年，全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)置了“法規(guī)審查備案室”。它從2004年成立至2014年12月底，10年間共接收了各類(lèi)審查建議1000多件，其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的對(duì)法規(guī)和司法解釋的審查建議有將近500件。

“我們對(duì)公民、社會(huì)組織提出的每一件審查建議都嚴(yán)格按照工作程序進(jìn)行接收、登記、研究，提出研究意見(jiàn)，對(duì)不屬于全國(guó)人大審查范圍的來(lái)信區(qū)別情況，分別轉(zhuǎn)送有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，也是根據(jù)工作程序及時(shí)與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，提出研究意見(jiàn)。通過(guò)這些工作，妥善處理了一些明顯與法律規(guī)定不一致問(wèn)題的規(guī)范性文件?！?法規(guī)備案審查室副主任田燕苗在接受媒體采訪時(shí)表示。

來(lái)自中國(guó)人大網(wǎng)的消息稱(chēng)，大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)在法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立了備案審查工作機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作。少數(shù)地方明確由常委會(huì)辦公廳或者法工委（法制室）承擔(dān)備案審查工作，還有個(gè)別地方正在申報(bào)設(shè)立備案審查工作機(jī)構(gòu)。

一些地方甚至出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，用于規(guī)范地方政府規(guī)章的備案審查工作。到目前止，全國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府均已通過(guò)地方立法建立了規(guī)范性文件備案審查制度，共制定或修訂有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序方面的規(guī)章43部。

立法法修正案草案一審后向地方征求意見(jiàn)時(shí)，安徽等地提出，過(guò)去備案審查工作一直以被動(dòng)審查為主，建議增加主動(dòng)審查的內(nèi)容，于是，二審稿第三十七條便修改為，全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。

“主動(dòng)審查的工作量會(huì)很大，如何提高審查效率？這肯定會(huì)給相關(guān)機(jī)構(gòu)不少壓力?！币晃灰蟛痪呙穆蓭熣f(shuō)。

立法法修正案草案規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。

這意味著有了互動(dòng)性。在中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德看來(lái)，明確規(guī)定審查情況“可以”反饋是一種進(jìn)步，但步子還應(yīng)邁得大一些：“建議規(guī)定審查情況‘應(yīng)當(dāng)’反饋，并向社會(huì)公布。我認(rèn)為法規(guī)備案審查不存在需要保密的情形，公開(kāi)其實(shí)是對(duì)備案審查的支持。”