立法法迎來首次大修

郭鐵 王麗

3月8日，全國人大常委會(huì)副委員長李建國對(duì)《中華人民共和國立法法修正案（草案）》作出說明，這也意味著我國立法法將迎來首次修訂。

我國現(xiàn)行立法法自2000年頒布實(shí)施以來，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)、推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深化，立法工作面臨許多新問題、新情況。

2014年8月，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)修正案草案進(jìn)行了初次審議;同年12月，第十二次會(huì)議對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行了再次審議，目前方案已趨成熟。

此次立法法修正將集中解決幾大問題：一是實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相適應(yīng)，明確了立法授權(quán)的目的、范圍和期限。二是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確地方立法權(quán)限和范圍。三是落實(shí)稅收法定原則，明確稅種的開征、停征和稅收征收管理職能由法律規(guī)定。四是對(duì)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。

在許多人大代表看來，這次立法法修訂在限定部門、政府權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也預(yù)示著立法權(quán)逐漸回收到全國人大常委會(huì)，有助于法律的“全國一盤棋”，避免部門和地方從自身利益出發(fā)推諉責(zé)任或擴(kuò)充權(quán)力。

圍繞立法法修正案草案的亮點(diǎn)和建議，全國人大代表謝經(jīng)榮、高西慶、朱正栩接受了《民生周刊》記者的專訪。

全國工商聯(lián)專職副主席謝經(jīng)榮：

法定稅收回歸依法納稅

稅收法定原則為何重要？首先要談?wù)劧惖男再|(zhì)。過去通常會(huì)講，納稅是公民的義務(wù)，但這個(gè)義務(wù)某種程度上也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種剝奪，把公民的一部分收入收歸到政府，用于公共支出、社會(huì)保障等。

因?yàn)樯婕暗焦竦呢?cái)產(chǎn)權(quán)益，就必須依法納（征）稅，否則與憲法相違背。依法納稅要有國家法律法規(guī)保障，但是目前我國整個(gè)征稅法律大部分以暫行條例的形式存在，而不是全國人大常委會(huì)通過的法律，是全國人大授權(quán)給國務(wù)院來做。征稅是比較嚴(yán)肅的事情，但長期以暫行條例的方式來征稅就是一件不嚴(yán)肅的事情。

目前在十幾個(gè)稅種里大概只有3個(gè)是全國人大常委會(huì)通過的法律，其他都是暫行條例。隨著稅收數(shù)量越來越大，越應(yīng)該依法納（征）稅。依法納稅能夠保證納稅率處于一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)乃?，不?huì)忽高忽低。

目前稅收有法、有暫行條例，但一些暫行條例執(zhí)行不了，比如國家稅務(wù)部門出臺(tái)的征收辦法屬于規(guī)范性文件，還有地方政府部門出臺(tái)的一些征收細(xì)則，這不屬于法律范圍，但是發(fā)揮的作用在目前情況下比法還大，這是不太正常的，任何一個(gè)國家都不應(yīng)該出現(xiàn)這種情況。這容易造成經(jīng)濟(jì)情況好時(shí)，政府稅務(wù)部門希望企業(yè)延遲納稅，留到明年后年納;經(jīng)濟(jì)不好、政府財(cái)政比較吃緊時(shí)，又可能增加納稅額，會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的隨意性較大。依法納（征）稅的情況下，個(gè)人和企業(yè)可以了解自己今年要納多少稅，做好納稅計(jì)劃，但目前企業(yè)或個(gè)人卻不知道。依法納稅后，納稅額度將更穩(wěn)定，強(qiáng)制性也會(huì)有所加強(qiáng)。

清華大學(xué)法學(xué)院教授高西慶：

法律限制權(quán)力才是根本

從這次修正案草案來看，立法法有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步。但從立法角度來講，首先立法應(yīng)該確定一些特定的原則問題。法治國家非常重要的原則就是所謂的“有限政府”，用立法法還是其他法律來限制政府的權(quán)力才是根本。十八屆四中全會(huì)提出依法治國，對(duì)這一點(diǎn)是非常強(qiáng)調(diào)的。

此次立法法修正強(qiáng)調(diào)了對(duì)部門規(guī)章和地方政府章權(quán)進(jìn)行規(guī)范，即把老百姓手里的權(quán)利剝奪的話，要有明確的法律依據(jù)，也就是負(fù)面清單，這也是有限政府的概念。

關(guān)于“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”該如何理解？任何政府都不可能事無巨細(xì)管理到位。政府應(yīng)該管好能管的部分，不要什么都管。中央政府不可能對(duì)地方所有事情都很清楚，因此設(shè)區(qū)的市需要獲得地方立法權(quán)力，并根據(jù)自己的實(shí)際出臺(tái)，在相對(duì)范圍內(nèi)做立法這件事情。

另外，這次立法法修正實(shí)現(xiàn)了立法和改革決策相銜接，對(duì)于這一點(diǎn)我有些糾結(jié)。改革開放初期，從1978年到上世紀(jì)80年代曾經(jīng)有過這樣的說法，即授權(quán)國務(wù)院就經(jīng)濟(jì)方面立法，這在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下是非常必要的。

然而這種授權(quán)有一個(gè)問題，即權(quán)力機(jī)關(guān)之間應(yīng)該相互制約，可是如果立法機(jī)構(gòu)把自己的事情都交給國務(wù)院，國務(wù)院是一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，那立法機(jī)構(gòu)這邊的權(quán)力就沒有了。這次立法法在這一點(diǎn)上有一個(gè)很大的進(jìn)步，把原來的授權(quán)變成了有限授權(quán)，比如最多5年。

寶豐縣人民法院副院長朱正栩：

把“不合拍”改過來

立法法立意深遠(yuǎn)，現(xiàn)在提倡法治社會(huì)，立法是非常重要的基礎(chǔ)。為何修正該法？原因是把我們的立法工作與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、依法治國的需要更加貼近，將依法治國中不合拍的地方改過來。

大家關(guān)注比較多的是所謂的部門立法問題。我們要承認(rèn)，過去除了憲法、法律，還有大量的行政規(guī)章，數(shù)量遠(yuǎn)大于基本的法律。由于過去全國人大、地方人大專門搞法律的專業(yè)人才缺失、部門不完善，一旦需要法規(guī)，很多時(shí)候交給部門去做，然后人大討論通過。

部門立法的確發(fā)揮了一定的作用，但其問題主要集中部門不可避免地會(huì)站在自己立場上考慮如何開展工作，而沒有考慮到與其他部門之間的協(xié)作問題，以至于社會(huì)上出現(xiàn)多龍治水的現(xiàn)象以及多部門推諉的現(xiàn)象。部門立法出現(xiàn)的主要問題就是容易規(guī)避自己部門的責(zé)任，給自己制定免責(zé)條款，以致不好追責(zé)?，F(xiàn)在國家就此作出限制是非常好的。

當(dāng)前全國人大的工作進(jìn)步非常大，我是最基層的代表，對(duì)此有體會(huì)。怎么做到這一點(diǎn)呢？就是廣泛調(diào)研，廣泛征求社會(huì)意見是個(gè)重要渠道。這次立法法修正，全國人大常委會(huì)專門委員會(huì)在審議法律的時(shí)候，意見稿中有一條寫的是“可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加”，我當(dāng)時(shí)就在河南省召開的會(huì)上提出這條要改，不是“可以邀請(qǐng)”，是“必須邀請(qǐng)”，很多代表當(dāng)時(shí)也贊同我的意見。我今天翻開修正案一看，真的是這么改的。

我建議全國人大在開展今后立法工作時(shí)，第一要堅(jiān)持立法調(diào)研，廣泛征求意見，緊跟社會(huì)發(fā)展需求;第二在審議法律過程中，要盡可能讓更多代表參加。