我國海洋生態(tài)文明建設的立法保障

馬英杰，尚玉潔，劉 蘭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

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我國海洋生態(tài)文明建設的立法保障

馬英杰，尚玉潔，劉 蘭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

我國雖然已初步形成以《海洋環(huán)境保護法》為中心的海洋生態(tài)文明建設的法律體系，但是在海洋生態(tài)建設的立法中存在海洋生態(tài)保護缺乏、新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法不足、管理部門職能交叉問題嚴重、區(qū)域合作法律制度不完善、海洋生態(tài)損害補償依據(jù)不足、缺乏海岸線保護方面的規(guī)定等問題。對海洋生態(tài)文明建設立法中存在的問題急需通過完善海洋環(huán)境保護法律體系、加強海洋管理機構的組織立法、完善海洋生態(tài)補償?shù)姆芍贫群秃Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟的救濟法律制度等的相關立法來予以解決。

海洋生態(tài)文明；環(huán)境保護；法律體系

海洋生態(tài)文明是人類遵循人、海洋、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和；是人與海洋、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展的文化倫理形態(tài)①。海洋生態(tài)文明的提出是從人類中心主義倫理觀到可持續(xù)發(fā)展倫理觀飛躍的重大成果②。建設海洋生態(tài)文明，有利于加快轉變海洋經(jīng)濟發(fā)展方式、確保海洋產(chǎn)業(yè)的轉型升級，有利于實現(xiàn)當代人的發(fā)展、并保護子孫后代的發(fā)展利益，是深入貫徹科學發(fā)展觀、實現(xiàn)復興中國夢的偉大戰(zhàn)略部署。

一、我國海洋生態(tài)文明建設的立法現(xiàn)狀

我國從上個世紀七十年代就開始了規(guī)范海洋環(huán)境保護的法律體系建設。其當時由于海上石油運輸事業(yè)迅速發(fā)展，油輪運輸事故日益增多，海洋石油污染對我國海洋環(huán)境造成的威脅和破壞日益加劇。為了防治我國沿海水域污染，國務院于1974年1月頒布實施了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，針對沿海水域的污染防治，尤其是對于船舶壓艙水、洗艙水以及生活廢棄物排放等內(nèi)容，作了明確的規(guī)定。這是我國關于海洋環(huán)境污染防治的首個行政法規(guī)，是我國海洋環(huán)境保護法史上的里程碑。1979年的《環(huán)境保護法》(試行)中的有些條款也涉及到了海洋領域內(nèi)的環(huán)境保護與污染防治的內(nèi)容，并就此進行了原則性的規(guī)定。進入八十年代以后，海洋環(huán)境保護問題被正式提上國家的議事議程，使得海洋環(huán)境保護的相關法制建設獲得了更為快速的發(fā)展。國務院環(huán)境保護領導小組于1982年4月份頒行了《海水水質(zhì)標準》，第五屆全國人大常委會第二十四次會議在1982年8月份頒布并實行了《海洋環(huán)境保護法》。為了執(zhí)行《海洋環(huán)境保護法》1983年至1990年國務院陸續(xù)頒布了《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》、《中華人民共和國防止拆船污染環(huán)境管理條例》以及《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》。為了保護和合理利用海洋資源，我國于1986年和1988年分別制定了《漁業(yè)法》和《野生動物保護法》，隨后又制定了《自然保護區(qū)保護條例》、《水生野生動物保護管理條例》等法規(guī)。進入20世紀后，我國海洋環(huán)境保護法規(guī)對《海洋環(huán)境保護法》、《漁業(yè)法》和《野生動物保護法》都進行了修訂和完善，并且頒布實施了《放射性污染防治法》、《海域使用管理法》和《海島保護法》。迄今為止國家已經(jīng)頒布了海洋生態(tài)保護直接相關的法律20余部，行政法規(guī)40余部，部門規(guī)章400余部，范圍不僅僅包括海洋污染的防治，也包括海洋資源的保護和海洋生態(tài)的修復，使海洋生態(tài)文明建設的活動都有法可依。

2014年我國對《環(huán)境保護法》進行了修訂，修訂后的《環(huán)境保護法》強化了環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，使環(huán)境保護融入了經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，并把其立法目的闡釋為“推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展”。同時，修訂后的《環(huán)境保護法》新增了“保護環(huán)境是國家的基本國策”的內(nèi)容，提出“應該秉承保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的環(huán)境保護原則。”新法明確規(guī)定了“國家鼓勵環(huán)境保護相關科學技術的研發(fā)和應用，支持環(huán)境保護相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進環(huán)境保護信息化建設，提升環(huán)境保護科技發(fā)展水平”。

我國是一個大國，模范履行國際法是我國的責任。自1972年恢復了我國在聯(lián)合國的合法席位以后，我國陸續(xù)加入了聯(lián)合國和其他國際組織訂立的幾乎所有的與海洋有關的國際條約，對這些公約中的有關海洋環(huán)境保護的條款沒有保留，全部接收。我國和日本、美國、澳大利亞等40多個國家訂立了海洋環(huán)境保護、漁業(yè)捕撈等方面的協(xié)定。我國參與的國際公約和雙邊協(xié)定是我國海洋環(huán)境保護法律體系的必不可少的成分。據(jù)作者統(tǒng)計，我國締結或參加的多邊國際環(huán)境保護條約有60多件，雙邊國際環(huán)境條約為40件，相關的國際環(huán)境非規(guī)范性法律文件30余件，占國際環(huán)境條約總量的55%③。我國已經(jīng)將重要國際公約，如：《聯(lián)合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》、《防治船舶污染海域國際公約》、《國際油污損害民事責任公約》、《濕地公約》等的內(nèi)容在國內(nèi)法律中進行了規(guī)定，為我國履行國際法提供了國內(nèi)立法保障。

我國管轄海域廣闊，海岸線漫長，海洋環(huán)境、資源分布及沿海社會狀況都有著很大的差異，需要采取不同的措施來保護海洋環(huán)境。為了實施國家的法律和行政法規(guī)，沿海有立法權的地方人大及其常委會和地方人民政府結合各自行政區(qū)域的情況和需求也制定了大量的法規(guī)。代表性的有《天津市海域環(huán)境保護管理辦法》、《福建省海洋環(huán)境保護條例》和《海南省紅樹林保護規(guī)定》等。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有關海洋環(huán)境保護、生態(tài)修復的地方性法規(guī)有800余部，這些地方性法規(guī)為各地的海洋生態(tài)文明建設做出了重要的貢獻。

雖然我國海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的立法數(shù)量繁多，但是在有些領域仍然不能滿足需求。我國目前的海洋立法仍然屬于部門立法，沒有一個統(tǒng)領海洋事業(yè)發(fā)展的法律。例如我國對于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的立法相對完善，但是對于生物技術、制藥等新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法則嚴重缺失；對于污染控制的法律相對健全，而對于海洋生態(tài)修復、生態(tài)建設和海洋環(huán)境綜合管理方面的法律則較少。有些地方的海洋立法仍然需要加強。對于國家已經(jīng)頒布的較成熟的立法，例如《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等，地方并無配套條例。某些地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行能力。

我國目前的海洋生態(tài)補償制度仍處于實驗階段。現(xiàn)有的海洋生態(tài)補償立法層級相對較低，相關規(guī)定比較原則，對于如何進行海洋生態(tài)補償和環(huán)境修復缺乏實際可操作的規(guī)范。法律救濟機制的不完備也導致實踐中的生態(tài)損害索賠相當困難。以2002年發(fā)生的“塔斯曼?！陛啺笧槔?，由于該案造成了嚴重的海洋生態(tài)損害，天津市海洋局代表國家向天津海事法院提起生態(tài)損害賠償訴訟。該案歷經(jīng)一審、二審和再審程序，在2009年達成的調(diào)解協(xié)議僅賠償天津市海洋局300萬用于海洋環(huán)境容量的修復。此案在處理過程中，暴露了一系列的問題，如索賠主體的不確定，賠償范圍模糊，以及評估鑒定機構的非獨立性等④。

管理部門職能交叉問題嚴重、區(qū)域合作體制不完善、海洋環(huán)境公益訴訟制度不完善、缺乏海岸線保護方面的規(guī)定、應急管理的規(guī)定不完善、缺乏核濱海設施管理的規(guī)定等，這些問題也是我國海洋生態(tài)建設立法方面的突出問題。

二、我國海洋生態(tài)文明建設立法的對策建議

(一)海洋環(huán)境保護法律體系的完善

首先，修改《憲法》，增加其有關海洋和環(huán)境權的內(nèi)容。海洋環(huán)境保護法律體系的完善首先需要在憲法中對海洋和環(huán)境權予以明文規(guī)定?！稇椃ā返诰艞l及相關條款并未明確規(guī)定海洋的所有權歸屬問題。為彌補這一不足，2007年通過的《物權法》第四十六條就明確規(guī)定了礦藏、水流、海域屬于國家所有。但是，其規(guī)定的水流并不包括海域。為此，鑒于海洋對人類的重要性日益擴大，應該在憲法第九條中對海洋的性質(zhì)和地位加以明確，即加入“海洋”二字。此外，基于良好的生存環(huán)境對人們的重要性，也建議在憲法第二十六條加入“國家確立公民的環(huán)境權”的規(guī)定。憲法中加入對海洋和環(huán)境權的規(guī)定，我國今后海洋生態(tài)文明的建設就有了明確的憲法保障。

其次，加強《海洋環(huán)境保護法》及其相關法規(guī)體系的建設。我國的《海洋環(huán)境保護法》及其相配套的行政法規(guī)是我國海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系的關鍵組成部分。但是，我國有關海洋環(huán)境的法律法規(guī)修改進程是不同步的。1999年12月我國對《海洋環(huán)境保護法》進行了第一次修訂，2013年進行了第二次修訂。從法理上來講，《海洋環(huán)境保護法》既然已經(jīng)作了修訂，那么國務院頒布的7個相應的行政法規(guī)也應作出相應的調(diào)整或修訂，因為其制定依據(jù)改變了。自1999年《海洋環(huán)境保護法》修改后，國家在隨后的5-10年里對于其6個實施條例中的3個進行了修訂，2006年頒布并實施了《中華人民共和國防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，并于2007年對《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》進行了修訂；在2009年對《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》進行了修訂，但是另外的三個執(zhí)行條例，即《海洋傾廢條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》以及《防治陸源污染海洋環(huán)境管理條例》卻至今未曾修訂。這將嚴重影響我國今后的海洋環(huán)境保護工作，也有損于我國的形象。

目前《海洋環(huán)境保護法》基本規(guī)定是海洋污染的防治，而對于海洋生態(tài)保護和建設涉及很少，并缺乏相應的海洋生態(tài)保護實施條例或辦法。為此，我們應該加快《海洋環(huán)境保護法》相對應的行政法規(guī)的修訂進程，使得海洋環(huán)境保護法律體系緊跟時代步伐，以更好地應對當前出現(xiàn)的新的情況和問題；同時，應著重增加“海洋生態(tài)保護”的有關內(nèi)容，并出臺配套的實施細則，以改善其當前“重污染治理，輕生態(tài)保護”的現(xiàn)狀，切實秉承海洋生態(tài)保護優(yōu)先的理念和制度設計。

再者，應積極推進《海洋生態(tài)文明建設示范區(qū)條例》的出臺。近些年來，因為海洋生態(tài)環(huán)境保護工作的緊迫性，我國非常重視示范區(qū)的建設與法律規(guī)制，提出堅持“陸海統(tǒng)籌、科學引領、以人為本、公眾參與、先試先行”的原則。其實，要想發(fā)揮海洋生態(tài)文明示范區(qū)的引導和帶動作用，就必須努力完善示范區(qū)的各項措施制度。具體來說，主要措施包括：治理被污染海域的環(huán)境，建立健全示范區(qū)內(nèi)的生態(tài)修復、生態(tài)補償?shù)葯C制以及建設海洋文明示范區(qū)海洋生態(tài)經(jīng)濟預警播報系統(tǒng)等等。這其中，最為關鍵和核心的一點是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，培育海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)聚集。在示范區(qū)內(nèi)，培育與發(fā)展海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，最為核心的是要貫穿循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展理念，促進海洋循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。具體來說，一是應根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟原理，構建相關海洋產(chǎn)業(yè)間的綠色供應鏈，從根本上改變海洋產(chǎn)業(yè)對海洋生態(tài)資源環(huán)境的過分依賴；二是要按照海洋生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)、能量、價值、信息的流通規(guī)律，建立海洋產(chǎn)業(yè)集群，將發(fā)展的重心放在海洋生態(tài)服務業(yè)上，從而實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)集群和海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)共處。要建立海洋循環(huán)經(jīng)濟的區(qū)域合作體制，完善海洋循環(huán)經(jīng)濟的國際協(xié)作制度，建立完善的海洋循環(huán)經(jīng)濟法律救濟機制，真正實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展。

此外，海岸線保護方面的規(guī)定、核濱海設施管理的規(guī)定等的立法工作也需要盡快出臺，以滿足相關執(zhí)法工作的需要。

(二)加強海洋管理機構的組織立法

依照我國傳統(tǒng)的海洋管理方式，涉及的管理部門有國家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、邊防、海關、軍事等20多個，各個部門分別按照本部門的規(guī)則行事，職能存在嚴重的交叉，矛盾和沖突不斷。為此，我們應建立一個國務院海洋綜合管理機構，作為協(xié)調(diào)國務院有關部門和沿海地方各級人民政府之間海洋環(huán)境保護工作的專門機關。例如，《國務院機構改革和職能轉變方案》規(guī)定設立國家海洋委員會，其具體工作和實施方案需要配套的組織法律制度予以進一步規(guī)范和明確。需要特別指出的是，在具體的組織立法中一定要明確區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機制。由于我國的海洋管理體制一直以來都是以行政區(qū)劃為界限，使得各行政主體各自為政，互不干涉，不利于統(tǒng)一開展跨區(qū)域海洋管理工作。為此，應積極推進海洋綜合管理，打破行政區(qū)劃界限，在區(qū)域合作的基礎上使得環(huán)境資源得到更加合理的利用，更好地實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。此外，應當加強各級政府的宏觀調(diào)控能力，平衡各方利益，使各方全體都能公平地受到發(fā)展帶來的惠益⑤。

(三) 進一步完善海洋生態(tài)補償?shù)姆芍贫?/p>

海洋生態(tài)補償是指人們在開發(fā)、利用、保護、管理、改善海洋生態(tài)環(huán)境的一系列活動中，依照海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值、海洋生態(tài)保護支出成本以及由此喪失的發(fā)展機會成本等要素，綜合運用市場與政府兩種手段，來調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用相關利益主體間關系的一種新型環(huán)境經(jīng)濟手段。

完善海洋生態(tài)補償法律制度，關鍵在于明確界定海洋生態(tài)補償?shù)姆秶?、主體、對象及具體標準、方式，落實相關配套的條例和規(guī)章，并完善海洋生態(tài)損害的司法救濟途徑。在今后的工作中，國家應借助地方性的有益探索，加快有關海洋生態(tài)補償?shù)膰液偷胤降牧⒎?，進一步細化生態(tài)補償?shù)南嚓P規(guī)定，增強實際操作性，使海洋生態(tài)補償制度在海洋生態(tài)文明建設中起到更大的作用。

(四)完善海洋環(huán)境公益訴訟的救濟法律制度

《海洋環(huán)境保護法》第九十條第二款雖然明確提出主管機關可以提起海洋生態(tài)損害索賠訴訟，但是實踐中仍存在一定的不足之處。因此，一方面，我們應該進一步明確“重大損失”的認定標準，并且擴大索賠范圍。因為，造成海洋生態(tài)損害的類型多方面，包括陸源污染物、海洋石油勘探開發(fā)、海岸及海洋工程建設項目、傾倒廢棄物等。另一方面，應擴大海洋生態(tài)損害賠償?shù)乃髻r主體。例如在國家環(huán)境資源管理部門怠于提起訴訟的前提下，檢察機關作為法律監(jiān)督機關可以提起補充性的環(huán)境公益訴訟。此外，應充分發(fā)揮相關環(huán)保社團(如中華環(huán)保聯(lián)合會)、利益相關者(如直接或間接受害的海域附近居民等)在環(huán)境公益訴訟方面的推動作用，充分調(diào)動和發(fā)揮其積極性，最終實現(xiàn)海洋領域內(nèi)的“司法文明”。

[注釋]

①劉家沂：《構建海洋生態(tài)文明的戰(zhàn)略思考》，今日中國論壇，2007年第12期。

②陳建華：《對海洋生態(tài)文明建設的思考》，《海洋開發(fā)與管理》，2009年第4期。

③曹明德：《生態(tài)法新探》，北京：人民出版社，2007年第11期。

④馬英杰：《海洋環(huán)境保護法概論》，北京：海洋出版社，2012年第8期。

⑤胡婷莛，秦艷英，陳秋明：《海洋生態(tài)文明視角下的廈門海岸帶綜合管理初探》，《環(huán)境科學與管理》，2009年第8期。

基金項目：教育部人文社科基地研究項目(編號：2013JDPY01)。

馬英杰(1965-)，女，中國海洋大學法政學院教授；尚玉潔(1988-)，女，中國海洋大學法政學院研究生；劉蘭(1973-)，女，中國海洋大學海洋發(fā)展研究院副研究員。

D922.6

A

1003-8353(2015)04-0176-04