城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施現(xiàn)狀的比較調(diào)查研究
——基于山東部分城鄉(xiāng)的實(shí)證考察

王 良

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

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城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施現(xiàn)狀的比較調(diào)查研究
——基于山東部分城鄉(xiāng)的實(shí)證考察

王 良

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

政府信息公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)硬件與軟件以及其他條件的巨大殊異，實(shí)施效果明顯不同。通過(guò)對(duì)山東部分城市與農(nóng)村的政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市與農(nóng)村，在政府信息公開(kāi)方面既有相同點(diǎn)又有不同之處，究其原因主要是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變滯后、政府信息公開(kāi)以權(quán)力為基礎(chǔ)的局限性所致。因此，改革城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)，推進(jìn)城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施和良性發(fā)展，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化、建設(shè)服務(wù)型政府、健全完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度和法律等方面下功夫。

城鄉(xiāng)；政府信息公開(kāi)；調(diào)查研究

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》自施行以來(lái)，全國(guó)各地政府信息公開(kāi)實(shí)施工作已經(jīng)取得了較為顯著的成績(jī)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要“全面推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)”，并且“重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)?！钡鐣?huì)各階層特別是城鄉(xiāng)居民對(duì)于政府信息公開(kāi)認(rèn)識(shí)狀況和態(tài)度有何異同？其原因是什么？政府信息公開(kāi)對(duì)于城鄉(xiāng)居民的工作、生活有何影響？基于此，筆者對(duì)山東城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)狀況進(jìn)行了調(diào)查研究。本次調(diào)查主要采取問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)別訪談的形式對(duì)山東濟(jì)南、煙臺(tái)、威海、萊蕪、棗莊、德州六市的部分城鄉(xiāng)居民進(jìn)行了隨機(jī)調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷380份，城市、農(nóng)村各190份，共回收361份問(wèn)卷，其中城市184份，農(nóng)村177份，有效問(wèn)卷共344份，有效回收率達(dá)90.5%，同時(shí)獲取了大量訪談資料。

一、城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀的比較實(shí)證研究

(一)城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況中的相同點(diǎn)

1、調(diào)查對(duì)象的分布情況較為接近，年齡、文化水平差距大，性別分布不均衡。調(diào)查顯示，無(wú)論在農(nóng)村還是在城市，男性比女性更關(guān)注公共事務(wù)和信息，關(guān)心國(guó)家大事，對(duì)政府信息公開(kāi)了解認(rèn)識(shí)的更多、更詳細(xì)深刻。所以，在調(diào)查中男性比女性更愿意接受調(diào)查和訪談。另外，在接受調(diào)查的對(duì)象當(dāng)中，相對(duì)年輕的、學(xué)歷水平高的人比年長(zhǎng)者、學(xué)歷相對(duì)較低者更關(guān)注政府信息公開(kāi)，對(duì)于政府信息公開(kāi)的認(rèn)知度較高。

參與問(wèn)卷調(diào)查的城鄉(xiāng)居民中男性明顯比女性多，占到了72.7%，女性比例為27.3%，性別分布差異較大，特別是在農(nóng)村問(wèn)卷發(fā)放中，只要其丈夫在家，女性多數(shù)會(huì)以“不懂、不識(shí)字”為由不愿填寫(xiě)問(wèn)卷；另外，被調(diào)查的城鄉(xiāng)居民中，年齡差距也較大，50歲以下的達(dá)到91.3%，50歲以上的只占到8.7%。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是因?yàn)楹芏嗯院湍觊L(zhǎng)者不愿意接受調(diào)查和訪談，認(rèn)為是官方行為，沒(méi)有任何實(shí)際意義，普遍有一種排斥心理；還有一部分農(nóng)村年長(zhǎng)者是因?yàn)樽陨砦幕瘜哟屋^低，不識(shí)字，視力較弱，問(wèn)卷填寫(xiě)比較困難，所以拒絕，還有一些是問(wèn)卷進(jìn)行一半放棄的。這也是農(nóng)村無(wú)效問(wèn)卷較城市稍多的原因。

2、城鄉(xiāng)居民對(duì)政府信息公開(kāi)的期望都是相同的，一致認(rèn)為信息公開(kāi)是政府機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，政府機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)及時(shí)向公眾公開(kāi)相關(guān)信息，并且應(yīng)該不斷完善政府信息公開(kāi)制度和法律。城市中89.5%的被調(diào)查者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)政府信息，或者應(yīng)要求提供相關(guān)的政府信息，只有8.6%的被調(diào)查者持否定意見(jiàn)。在農(nóng)村，95.3%的被調(diào)查者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)相關(guān)信息，特別是財(cái)務(wù)收支詳情和土地利用情況，認(rèn)為不必公開(kāi)的僅占3.6%。

3、報(bào)刊雜志、廣播電視是城鄉(xiāng)居民獲取政府信息的主渠道和主方式。廣播電視、報(bào)刊雜志等傳統(tǒng)媒介是市民和農(nóng)民獲取政府信息最便捷、最常用的方式，也是政府信息傳播效果較好的途徑，被城鄉(xiāng)居民廣泛接受。城市居民通過(guò)報(bào)刊雜志、廣播電視了解政府信息的比例分別占到68.5%、85.9%；在農(nóng)村則分別占到66.1%、91%。所以，報(bào)刊雜志、廣播電視成為市民與農(nóng)民獲取政府信息的最主要渠道。

4、城鄉(xiāng)政府部門(mén)信息公開(kāi)普遍不主動(dòng)、不及時(shí)，缺乏誠(chéng)意。在城市，市民認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息完全公開(kāi)的比例分別為4.3%、8.1%、21.9%、67.3%、54.4%、5.8%；部分公開(kāi)的比例分別為38.3%、30.2%、42.6%、22.1%、50.9%、32.6%；沒(méi)有公開(kāi)的比例分別為12.1%、8.3%、4.4%、16.2%、3.6%、19.7%。農(nóng)村中農(nóng)民認(rèn)為政府對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息(惠農(nóng)政策、征地的手續(xù)、村財(cái)務(wù)賬目)主動(dòng)公開(kāi)的比例分別為34.2%、11.3%、19.6%；要求后才公開(kāi)的比例分別為45.3%、18.9%、28.1%；要求了也不公開(kāi)的比例分別為21.6%、30.3%、36.8%。由此我們可以看出，無(wú)論在城市還是在農(nóng)村，政府在信息公開(kāi)中普遍缺乏主動(dòng)性和誠(chéng)意。

5、城鄉(xiāng)居民對(duì)于政府機(jī)關(guān)已經(jīng)公開(kāi)的信息關(guān)注度普遍不高。如在農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)已公開(kāi)的中央的相關(guān)惠農(nóng)政策“了解，本地就實(shí)施了相關(guān)政策，農(nóng)民從中得到了實(shí)惠”的比例較低，僅占16.3%；“知道，但不明白對(duì)農(nóng)民有什么意義”的比例為29.7%；“不了解，沒(méi)有關(guān)注過(guò)?！钡谋壤愿?，所占比例為44.2%。城市市民對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息(公共財(cái)政年度預(yù)算、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及完成情況、土地規(guī)劃、城市空氣質(zhì)量報(bào)告、機(jī)關(guān)事業(yè)單位招考)“沒(méi)有關(guān)注過(guò)，不清楚”或“沒(méi)有留意”的比例分別為54.1%、47.8%、37.2%、18.2%、31.6%；對(duì)公共財(cái)政年度預(yù)算、土地規(guī)劃、主要領(lǐng)導(dǎo)人的聯(lián)系方式“很了解”、“很清楚”的市民比例較低，分別為8.1%、6.8%、4.2%。通過(guò)訪談得知，“關(guān)注度”之所以不高，是因?yàn)槌青l(xiāng)居民都有一個(gè)慣性思維——認(rèn)為政府公開(kāi)的信息已經(jīng)大大“縮水”，真正有用的很少，或者是公開(kāi)的信息不是公眾想知道的，公眾真正想了解的政府又不主動(dòng)公開(kāi)。因此，即使現(xiàn)在政府公開(kāi)的信息是真實(shí)有用的，公眾一時(shí)也難以改變其慣性思維。

(二)城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況中的相異點(diǎn)

1、市民與農(nóng)民關(guān)注的政府信息內(nèi)容相對(duì)不同。在農(nóng)村，農(nóng)民關(guān)注的政府信息一般較為集中，主要是關(guān)注與切身利益相關(guān)的信息。如在問(wèn)卷調(diào)查中，就“您最希望了解的政府信息是哪些？”提問(wèn)時(shí)，村民普遍選擇村財(cái)務(wù)賬目、惠農(nóng)政策，對(duì)于與公共利益相關(guān)的信息如“國(guó)家或者地區(qū)發(fā)展規(guī)劃”等則幾乎沒(méi)有關(guān)注。而市民則不同，他們對(duì)政府信息的關(guān)注范圍較廣，既關(guān)注與自身利益相關(guān)的政府信息，也會(huì)關(guān)注與公共利益相關(guān)的國(guó)家政策事務(wù)等內(nèi)容。

2、城鄉(xiāng)居民對(duì)于政府信息公開(kāi)渠道的接受程度相異。在農(nóng)村，農(nóng)民主要通過(guò)傳統(tǒng)媒介和人際傳播獲取政府信息，如66.1%是通過(guò)報(bào)刊雜志，91%是通過(guò)廣播電視，52.6%是通過(guò)親朋相告；而其他獲取途徑所占比例則較低：政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政府檔案館、社區(qū)宣傳欄、自己主動(dòng)咨詢(xún)、干部宣傳所占比例分別為1.7%、12.4%、0.6%、31.6%、13.6%、37.9%。城市居民主要也是以傳統(tǒng)媒介為主，輔以新型媒介。如筆者在問(wèn)卷調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別市民在填寫(xiě)獲取政府信息途徑一欄時(shí)還補(bǔ)充說(shuō)明了通過(guò)手機(jī)報(bào)，微博、微信了解政府相關(guān)政策信息。具體言之，與農(nóng)村一樣，傳統(tǒng)媒介報(bào)刊雜志、廣播電視是市民最容易接受的渠道，所占比例和農(nóng)村相比略有差別，分別占68.5%、85.9%；通過(guò)新型媒介如政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、手機(jī)報(bào)等獲取政府信息的比例城市比農(nóng)村高出許多，分別占47.3%、18.5%、2.2%。通過(guò)政府檔案館、社區(qū)宣傳欄、自己主動(dòng)咨詢(xún)、干部宣傳、親朋相告獲取政府信息的比例分別為3.3%、13.6%、21.2%、22.8%、25%。

式中，ξx和ξy分別表示沿x和y方向上的湍流各向異性參數(shù).當(dāng)ξx = ξy = 1時(shí)，式(11)演變?yōu)楦飨蛲苑强聽(tīng)柲耆舴蛲牧鞔髿饪臻g功率譜.κl=c(α)/l0，κ0=c(α)/L0，其中l(wèi)0和L0分別為大氣湍流內(nèi)尺度和外尺度[10].

3、城鄉(xiāng)居民對(duì)政府信息公開(kāi)服務(wù)的滿(mǎn)意度存在差異。城市市民對(duì)現(xiàn)階段政府信息公開(kāi)服務(wù)與監(jiān)督保障措施基本認(rèn)可，他們對(duì)目前政府信息公開(kāi)的總體評(píng)價(jià)分別為：“很滿(mǎn)意”的為1.9%，“比較滿(mǎn)意”的為64.5%，“基本滿(mǎn)意”的為83.1%，“不滿(mǎn)意”的為13.8%，“很不滿(mǎn)意”的為2.6%。而農(nóng)村農(nóng)民對(duì)政府信息公開(kāi)服務(wù)的總體評(píng)價(jià)相比城市偏低，“很滿(mǎn)意”的為4.4%，“比較滿(mǎn)意”的為21.3%，“基本滿(mǎn)意”的為41.7%，“不滿(mǎn)意”的為18.3%，“很不滿(mǎn)意”的為9.1%。

二、城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施現(xiàn)狀異同的原因分析

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)信息資源配置的差異

一直以來(lái)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，這也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、受教育水平、信息技術(shù)應(yīng)用和對(duì)信息化作用的認(rèn)識(shí)等方面的差距越來(lái)越大，造成了城鄉(xiāng)居民對(duì)于政府信息公開(kāi)的認(rèn)知度和關(guān)注度的差異性。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民的文化水平相比城市居民普遍較低，這無(wú)疑影響了農(nóng)民對(duì)政府信息的認(rèn)知程度和獲取政府信息的渠道的寬窄。另外，由于農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)水平相對(duì)滯后，致使面向農(nóng)村傳播的信息太少，信息覆蓋面太窄，缺乏為農(nóng)民服務(wù)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的適合農(nóng)民需要的信息，面向農(nóng)村的政府信息更新慢，公開(kāi)不及時(shí)，農(nóng)民獲取的信息往往失去了實(shí)效性和價(jià)值。

實(shí)際上，中國(guó)的政府信息公開(kāi)實(shí)踐源于村務(wù)公開(kāi)。從20世紀(jì)80年代初期確立村民自治制度時(shí)起，村務(wù)公開(kāi)很快就發(fā)展為一種普遍現(xiàn)象。理論上，農(nóng)村政府信息公開(kāi)的發(fā)展應(yīng)優(yōu)于城市，但因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約和影響，城市政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況事實(shí)上要比農(nóng)村好的多，以致今天這種情況也沒(méi)有改變，甚至城鄉(xiāng)信息資源的差異越來(lái)越大。

(二)服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變滯后，公共服務(wù)意識(shí)淡薄

從政府職能實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)分析，“政府具有雙重屬性，一是統(tǒng)治階級(jí)意志的實(shí)現(xiàn)者，另一個(gè)則是公民利益的服務(wù)者，而從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)理所當(dāng)然成為政府的一項(xiàng)必備職能，同時(shí)也理應(yīng)成為服務(wù)型政府的一項(xiàng)核心職能?！?石國(guó)亮著：《服務(wù)型政府——社會(huì)合作治理新思維》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013年版，第5頁(yè)。而信息服務(wù)是服務(wù)型政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是服務(wù)型政府服務(wù)職能的新要求。然而，一直以來(lái)，服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變滯后、公共服務(wù)意識(shí)淡薄導(dǎo)致公民日益增長(zhǎng)的信息需求與信息公開(kāi)不到位之間的矛盾越發(fā)突出。我們?cè)谡{(diào)查中獲知，城鄉(xiāng)居民普遍認(rèn)為信息公開(kāi)是政府部門(mén)的義務(wù)，政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)及時(shí)公開(kāi)，他們特別是農(nóng)民對(duì)政府信息公開(kāi)服務(wù)現(xiàn)狀不太滿(mǎn)意，認(rèn)為政府部門(mén)信息公開(kāi)不主動(dòng)、不及時(shí)、不全面，缺乏誠(chéng)意，對(duì)待民眾咨詢(xún)和服務(wù)的態(tài)度冷淡，公共服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變滯后。

(三)政府信息公開(kāi)以權(quán)力為基礎(chǔ)的局限性

目前，在全國(guó)許多地區(qū)，“政府信息公開(kāi)不是以可訴求的獲得政府信息權(quán)為基礎(chǔ)，而是以政府的職權(quán)為基礎(chǔ)?！?張明杰著：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年版，第202頁(yè)。由于政府本身利益的存在并且不可能完全拋開(kāi)自身利益，所以政府的自利性特點(diǎn)使得農(nóng)民、市民不可能平等地獲取政府信息。在調(diào)查訪談中，很多農(nóng)民對(duì)于涉及公共事務(wù)或國(guó)家事務(wù)的政府信息并不關(guān)心，普遍反映說(shuō)“問(wèn)了也是白問(wèn)，我們沒(méi)有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)；就是參與了也沒(méi)決定權(quán)”。即使是想獲取事關(guān)切身利益的信息(如征地的合法手續(xù)、村財(cái)務(wù)賬目)也往往比較困難，甚至有時(shí)會(huì)為此付出巨大代價(jià)。因此，政府作為信息擁有者的強(qiáng)勢(shì)地位導(dǎo)致的“信息不對(duì)稱(chēng)”，不僅剝奪了民眾參政、議政以及監(jiān)督政府的權(quán)利，而且政府公信力也將受到挑戰(zhàn)。長(zhǎng)此以往，民眾將會(huì)對(duì)政府報(bào)以冷漠、不信任的態(tài)度。

三、改革城鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)實(shí)施的思路

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化

繼黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大思路、大舉措，黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步做出了部署，黨的十八大在報(bào)告中用專(zhuān)題闡述了“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化” 之后，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。在這一背景下，全國(guó)各地實(shí)行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，若要順利推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化是其重要內(nèi)容和任務(wù)。如上所述，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)信息資源配置存在巨大差異，使得政府信息不能全面準(zhǔn)確、及時(shí)快速向農(nóng)村傳播，農(nóng)村政府信息傳播缺乏連續(xù)性。因此，針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)仍然存在的現(xiàn)實(shí)下，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的基本原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置，建立相應(yīng)的農(nóng)村政府信息公開(kāi)制度，采取切實(shí)可行的措施以提高政府信息在農(nóng)村傳遞的實(shí)際效果。具體措施如下：首先，加強(qiáng)《條例》在農(nóng)村地區(qū)的大力宣傳。《條例》公開(kāi)實(shí)施以來(lái)，城鎮(zhèn)居民通過(guò)各種途徑對(duì)于《條例》內(nèi)容和精神已基本有所了解，但廣大農(nóng)民對(duì)于《條例》還是不甚了解、知之甚少。因此，通過(guò)大力宣傳，一方面可以提高農(nóng)民關(guān)心、參與農(nóng)村事務(wù)的意識(shí)，另一方面能夠擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的農(nóng)村受眾面，從而打通、擴(kuò)大政府信息在農(nóng)村傳播的渠道。其次，加強(qiáng)農(nóng)村信息干部和人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)工作。通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“人們普遍認(rèn)為，接受較好培訓(xùn)的工作人員乃是確保政府信息公開(kāi)制度得以有效實(shí)施的關(guān)鍵”*呂艷濱，梅甘·卡特編著：《中歐政府信息公開(kāi)制度比較研究》，北京：法律出版社，2008年版，第74頁(yè)。。另外，《政府信息公開(kāi)條例》第四條明確指出：“各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作制度，并指定機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱(chēng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作”*中華人民共和國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm。。然而，在農(nóng)村，無(wú)論是政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)(如信息服務(wù)室、政策咨詢(xún)室)還是專(zhuān)業(yè)信息人員都相當(dāng)缺乏，甚至無(wú)機(jī)構(gòu)無(wú)人員負(fù)責(zé)。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信息干部和信息員的培養(yǎng)、培訓(xùn)是在農(nóng)村傳遞政府信息的重要保障。

(二)提高服務(wù)意識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府

反觀歷史，人類(lèi)每一次歷史性的變遷都要求有一種全新的社會(huì)治理模式與之相適應(yīng)?！稗r(nóng)業(yè)社會(huì)依靠嚴(yán)格的等級(jí)制度確立起來(lái)的一種統(tǒng)治型社會(huì)治理模式，工業(yè)社會(huì)依靠契約機(jī)制建立起來(lái)的是一種管理型社會(huì)治理模式，后工業(yè)社會(huì)依靠倫理德治建構(gòu)起來(lái)的是一種全新的服務(wù)型治理模式，將這三種社會(huì)治理落實(shí)到政府管理實(shí)踐中，就分別體現(xiàn)為統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務(wù)型政府三種行政形態(tài)”*③⑥石國(guó)亮：《服務(wù)型政府——社會(huì)合作治理新思維》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013年版，第1頁(yè)，第11頁(yè)，第161頁(yè)。。處于后工業(yè)化進(jìn)程中的服務(wù)型政府，既是對(duì)傳統(tǒng)模式的質(zhì)的突破與超越，“它徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民做主’的觀念，而確立為民服務(wù)和‘人民做主’理念”*張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》，2000年第4期，第24頁(yè)。，又是走向后工業(yè)化社會(huì)、尋求“善治”治理模式的必然選擇。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，一部人類(lèi)社會(huì)的歷史也是一部人類(lèi)社會(huì)治理的歷史，而走向服務(wù)治理、建設(shè)服務(wù)型政府正是人類(lèi)社會(huì)治理發(fā)展的必然方向。“盡管世界各國(guó)在政府改革的內(nèi)容與方式上存有差異，但在這樣一點(diǎn)上世界各國(guó)的政府已然達(dá)成了基本一致，既將增強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)、提升政府服務(wù)能力、降低政府服務(wù)成本、創(chuàng)新政府服務(wù)方式、改善政府服務(wù)機(jī)制、強(qiáng)化政府服務(wù)效能作為政府改革的目標(biāo)”③。

隨著我國(guó)政治體制改革的深入進(jìn)行，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)民主透明、公正廉潔的管理服務(wù)型政府成為我國(guó)在信息時(shí)代政府發(fā)展的目標(biāo)。政府信息公開(kāi)的價(jià)值和意義在當(dāng)今信息化社會(huì)前所未有的凸顯出來(lái)，政府信息公開(kāi)成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑?！懊鎸?duì)日益高漲的權(quán)利意識(shí)，今天的中國(guó)社會(huì)，無(wú)疑身處公共治理最為繁復(fù)的時(shí)期，中國(guó)政府也因此被稱(chēng)作世界上責(zé)任最重的政府。在處理矛盾、協(xié)調(diào)利益時(shí)，政府部門(mén)固然無(wú)法做全知全能、有求必應(yīng)的‘包青天’，但及時(shí)準(zhǔn)確地公開(kāi)信息，充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從打造陽(yáng)光政府出發(fā)建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府，卻是樹(shù)立公信、加強(qiáng)善治的不二途徑”*陸俠：《朱令案，公開(kāi)是一劑解毒良藥》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年5月9日。。然而，目前政府職能轉(zhuǎn)變滯后、公共服務(wù)意識(shí)淡薄是政府信息公開(kāi)的一個(gè)巨大障礙，傳統(tǒng)政府運(yùn)行模式已經(jīng)不能適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的需求。因此，我國(guó)應(yīng)加快建設(shè)服務(wù)型政府，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，保證政府信息公開(kāi)渠道的暢通，為民眾的生活、工作、科研等方面提供及時(shí)、全面、有效的政府信息。目前，要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府，必須實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：“第一，要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變；第二，要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變；第三，實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變”*向佐群，胡美靈：《對(duì)我國(guó)農(nóng)村政府信息公開(kāi)的調(diào)查與思考》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2007 年第5期，第83頁(yè)。。第四，在治理方式上要實(shí)現(xiàn)從政府管理向社會(huì)合作治理轉(zhuǎn)變；

(三)健全完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度和法律

如上所述，早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就開(kāi)始了有關(guān)政府信息公開(kāi)的實(shí)踐探索，但真正的政府信息公開(kāi)制度建設(shè)進(jìn)入21世紀(jì)以后才全面開(kāi)始。隨著政府信息化建設(shè)的發(fā)展，公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)的呼聲也越來(lái)越高，加之健全完善信息公開(kāi)制度是目前進(jìn)一步深化政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。因此，這就要求政府務(wù)必建立健全和完善政府信息公開(kāi)的相關(guān)制度，目前亟需建立和完善的制度主要包括政府信息公開(kāi)內(nèi)容制度、監(jiān)督制度和救濟(jì)制度。

但目前政府信息公開(kāi)制度建設(shè)還存在諸多不足，需要進(jìn)一步健全完善。首先必須完善政府信息公開(kāi)的內(nèi)容制度，這是政府信息公開(kāi)的關(guān)鍵和核心。由于信息公開(kāi)內(nèi)容制度上設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致目前政府信息公開(kāi)內(nèi)容范圍缺乏科學(xué)依據(jù)，各地規(guī)定籠統(tǒng)不一，信息公開(kāi)隨意性強(qiáng)，公開(kāi)義務(wù)人自由裁量權(quán)過(guò)大，帶有權(quán)力意志，嚴(yán)重?fù)p害了公民的知情權(quán)。因此，我們可按照“公開(kāi)最大化原則”、“利益平衡原則”、“可分割性原則”、“對(duì)象性原則”不斷完善我國(guó)的政府信息公開(kāi)內(nèi)容制度。其次，完善政府信息公開(kāi)監(jiān)督制度。任何一項(xiàng)制度的推行，包括政府信息公開(kāi)制度，都不可能完全依靠行政機(jī)關(guān)自覺(jué)主動(dòng)的實(shí)施，為了保障制度的有效實(shí)行，必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，防止政府在信息公開(kāi)中不作為或?yàn)E用職權(quán)。再次，健全完善政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度?！皺?quán)利依賴(lài)于救濟(jì)?！闭畔⒐_(kāi)中，作為政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體始終處于弱勢(shì)地位，如果沒(méi)有救濟(jì)制度，公民獲取信息權(quán)可能永遠(yuǎn)只能是印在紙上的權(quán)利。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了諸如行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)制度，但在實(shí)踐操作中存在許多矛盾和問(wèn)題，因此，我們應(yīng)從現(xiàn)有行政救濟(jì)制度出發(fā)，通過(guò)不斷修改完善各項(xiàng)行政救濟(jì)手段來(lái)全面構(gòu)建政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度。

另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府信息公開(kāi)最終“還是需要在完善執(zhí)法和司法的前提下提升立法水平”⑥。從各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府信息公開(kāi)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本行政制度，應(yīng)當(dāng)以法律的形式來(lái)規(guī)定，政策或行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過(guò)渡。相對(duì)于世界上大多數(shù)以法律的形式規(guī)范政府信息公開(kāi)的國(guó)家而言，我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》無(wú)論在立法位階，還是在適用效力和范圍上都明顯處于劣勢(shì)。因此，《條例》只能是過(guò)渡或起步之舉，要使政府信息公開(kāi)取得實(shí)效，就必須實(shí)時(shí)提升《條例》的立法層次，以更高層級(jí)的法律如《信息公開(kāi)法》推動(dòng)更大范圍的信息公開(kāi)，最終實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)的法治化。

王良(1964-)，男，清華大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)博士研究生。

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