中國公共產(chǎn)品政府供給的制度困境與創(chuàng)新

劉衛(wèi)東，徐國成

(北華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林 吉林 132013)

中國公共產(chǎn)品政府供給的制度困境與創(chuàng)新

劉衛(wèi)東，徐國成

(北華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林 吉林 132013)

中國的公共產(chǎn)品供給過程，是伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變而變化的過程。近年來，公共產(chǎn)品的供給面臨著總量不足、產(chǎn)品品種不均衡、過量供給和供給不足狀況同時(shí)并存的問題。政府供給公共產(chǎn)品出現(xiàn)問題的原因主要是由于政府在公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量、生產(chǎn)和供給的制度存在著決策和執(zhí)行的困難，而造成制度決策和執(zhí)行困難的原因又可以歸納為制度設(shè)計(jì)過程中的理想與現(xiàn)實(shí)、精英的利他主義與大眾的利己追求、志愿主義供給與制度的工具理性、制度設(shè)計(jì)落后于社會(huì)結(jié)構(gòu)形成幾個(gè)方面矛盾。要解決政府供給公共產(chǎn)品的問題，就需要將政府的供給過程和居民的需求偏好顯示制度結(jié)合起來，調(diào)整政府決策和執(zhí)行的靈活性，更好地滿足社會(huì)需求。

公共產(chǎn)品；政府供給；制度困境；制度創(chuàng)新

一、政府供給公共產(chǎn)品制度產(chǎn)生困境的原因

(一)理想主義的制度設(shè)計(jì)與非理想主義的制度實(shí)踐

中國是建立在馬克思主義對(duì)資本主義批判和對(duì)未來生活的美好向往的理論基礎(chǔ)之上。馬克思認(rèn)為：資本主義是一個(gè)以資本為中心的社會(huì)，在資本為中心的社會(huì)中形成的一切制度都是為資本主義社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)——資本家服務(wù)的，廣大的勞動(dòng)者喪失自身的主體地位，不再是獨(dú)立的個(gè)體，而成為資本的附庸，要改變這一社會(huì)現(xiàn)狀，就要改變以資本為中心的資本主義社會(huì)，改變資本主義的財(cái)產(chǎn)私有制制度，將勞動(dòng)者從財(cái)產(chǎn)的附庸中解放出來。未來的社會(huì)不應(yīng)該是一個(gè)以財(cái)產(chǎn)衡量個(gè)體權(quán)利社會(huì)，當(dāng)財(cái)產(chǎn)私有制被社會(huì)財(cái)富的公有制取代，擺脫財(cái)產(chǎn)束縛的“人的自由而全面解放的”共產(chǎn)主義社會(huì)就會(huì)隨之到來。

這種擺脫財(cái)產(chǎn)束縛的理念直接影響著中國建國后的公共產(chǎn)品供給制度和供給水平，新政權(quán)努力將這一理想主義踐行到現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度的構(gòu)架中去，建立了以平均主義和配給制為代表的公共產(chǎn)品供給制度。

但是，中國并不是建立在馬克思預(yù)見中的資本主義高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上，中國面臨著沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和發(fā)展任務(wù)，所以，當(dāng)改革開放之后，我們則不得不面對(duì)著一個(gè)“前無古人”的制度創(chuàng)新的艱難之路。面對(duì)著理想的未來社會(huì)，我們需要構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)實(shí)的框架，這一框架中的每一個(gè)具體制度要彼此協(xié)調(diào)、相互結(jié)合、目標(biāo)一致，同時(shí)每一具體的制度又需要堅(jiān)持正義性、保證公平性、具備可執(zhí)行性、符合效率原則，顯然，這樣的制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐要將遠(yuǎn)大理想與實(shí)踐結(jié)合，無疑是一個(gè)極其困難的過程。

(二)精英政治的利他主義與理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的沖突

政府的領(lǐng)導(dǎo)核心——中國共產(chǎn)黨從建黨開始，就為自己塑造了一個(gè)精英標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)精英的標(biāo)準(zhǔn)包括近乎宗教的理想追求，苛刻的人員選拔，血與火的革命洗禮，這個(gè)精英的標(biāo)準(zhǔn)使中國共產(chǎn)黨當(dāng)之無愧地成為新中國的領(lǐng)導(dǎo)階層，也使中國共產(chǎn)黨人能夠帶領(lǐng)廣大群眾去實(shí)現(xiàn)他們對(duì)未來生活的美好向往。

但這一精英標(biāo)準(zhǔn)在和平年代卻逐漸喪失了它的形成基礎(chǔ)，物質(zhì)生活的安逸使理想若有若無，苛刻的人員選拔可能喪失更多的支持，缺乏錘煉的隊(duì)伍也顯得不那么令人信服。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)中，精英政治面對(duì)理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的個(gè)人的自利追求和政治領(lǐng)域利他追求的“人性”的有效統(tǒng)一，如何解決因身份、角色差異導(dǎo)致價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不同的倫理沖突，是當(dāng)下精英政治急切需要解決的問題。

從實(shí)踐來看，歷史已經(jīng)賦予了中國共產(chǎn)黨這一精英團(tuán)體執(zhí)政的合理性，而能否保持這種合理性，并將精英政治的先進(jìn)性持續(xù)下去，則是當(dāng)前政府的領(lǐng)導(dǎo)者——中國共產(chǎn)黨面對(duì)的主要問題，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史中形成的。但是與所有曾經(jīng)居于統(tǒng)治地位的階級(jí)及其政黨一樣，這種執(zhí)政地位既非與生俱來，也非一勞永逸。歷史合理性只能說明過去，不能說明現(xiàn)在和將來，執(zhí)政的合理性來自于人民的選擇，而人民選擇執(zhí)政黨并不是一朝確定便永遠(yuǎn)不變的。因此，執(zhí)政黨不能把執(zhí)政的合理性寄托與歷史，而是更應(yīng)該注重增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)與將來的正當(dāng)性?！盵1]292-293如何保持精英的先進(jìn)性，如何保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府官員的先進(jìn)性，克服理性經(jīng)濟(jì)人追求私利對(duì)制度的損害，是經(jīng)濟(jì)人對(duì)精英政治的考驗(yàn)。

(三)人格化的志愿主義和非人格化的制度設(shè)計(jì)

理想主義和精英政治將中國共產(chǎn)黨和中國政府置于志愿主義慈善政府的高度。黨和政府是先進(jìn)的，是領(lǐng)導(dǎo)人們奔向美好未來社會(huì)的，這種不追求個(gè)人利益的政黨和國家必然會(huì)主動(dòng)地，前瞻地為公民提供更多的社會(huì)公共產(chǎn)品，更好的社會(huì)服務(wù)。所以，我們?cè)谥贫鹊脑O(shè)計(jì)中存在著一種理想的設(shè)計(jì)，就是先進(jìn)的政黨和精英的政府會(huì)必然地保證公民的最大利益，會(huì)幫助所有處在困境中的人們，這種制度設(shè)計(jì)充滿了憐憫的人道主義精神，但也注定這種制度的設(shè)計(jì)難以健全和缺乏監(jiān)督。

志愿主義的精神會(huì)需要許多制度設(shè)計(jì)的空白，因?yàn)橹驹甘莻惱淼摹⑷说赖?、充滿人性關(guān)懷的，而制度是非人格化的、現(xiàn)實(shí)的，可操作的、一絲不茍的。如果制度能夠詳盡極致，志愿主義就會(huì)毫無用武之地，精英和先進(jìn)也就無從言起。志愿主義下的制度設(shè)計(jì)必然要保留寬泛的，供具有前瞻性的領(lǐng)導(dǎo)人以充分的自由裁量權(quán)，但如果制度設(shè)計(jì)的不夠詳盡，總是保留著人道關(guān)懷的空間，那么我們可能要面對(duì)理性經(jīng)濟(jì)人假借志愿主義面孔的自利行為，也可能會(huì)面臨關(guān)懷的內(nèi)容合理性(利他的有限理性)問題。前者主要是損公肥私的行為，后者則體現(xiàn)了對(duì)搭便車行為的保護(hù)。

(四)結(jié)構(gòu)先于制度的被動(dòng)性創(chuàng)新

中國的改革開放，是一條前所未有的社會(huì)制度創(chuàng)新之路，一方面是中國的制度理想和實(shí)踐框架是建構(gòu)在對(duì)西方資本主義社會(huì)體制的批判基礎(chǔ)之上，一方面是蘇東劇變后的社會(huì)主義困境，使中國失去了比較和參考的對(duì)象。在中國領(lǐng)導(dǎo)人思索中國社會(huì)制度的發(fā)展命運(yùn)和前途時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)卻在一天一天地悄悄演變著。這就使得中國制度改革的創(chuàng)新落后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。鄧小平理論中的“黑白貓論”、“摸著石頭過河論”真實(shí)地反映了這一社會(huì)制度建構(gòu)的困境。

從某種意義上說，中國社會(huì)制度的創(chuàng)新來源于基層人民的自發(fā)探索，而后被領(lǐng)導(dǎo)層自主地應(yīng)用于制度建設(shè)。我們從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的過程中可以看到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來自于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展始于基層政權(quán)的制度下變革(尤其是江浙一帶的“紅帽子”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))，這一自發(fā)到自覺的過程，正是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化引起制度變化的過程。

結(jié)構(gòu)先于制度的社會(huì)使我們不得不面對(duì)著被動(dòng)性的制度建設(shè)，這一被動(dòng)的過程使中國的制度選擇總是面臨著“堵漏洞”的制度建設(shè)過程，管理者不得不面對(duì)因被管理者的變化而進(jìn)行體制和政策的調(diào)整，使社會(huì)制度的發(fā)展總是落后于現(xiàn)實(shí)選擇的過程，這一現(xiàn)象也是造成制度的執(zhí)行部門——政府因缺少可操作的制度規(guī)定而不得不采取“人治”的非民主的行為選擇。

二、政府供給公共產(chǎn)品制度困境的表現(xiàn)

(一)制度的公平性欠缺

1.“二元制”下的公共產(chǎn)品供給體制

以戶籍區(qū)分城鄉(xiāng)的兩種社會(huì)管理制度體系形成了以不同身份體制為依托的城鄉(xiāng)兩種公共產(chǎn)品供給制度。在城市，建立起了以城市市民身份和“單位制”的公共產(chǎn)品供給制度；在農(nóng)村，確立了以集體土地所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)上的二元結(jié)構(gòu)到社會(huì)制度二元結(jié)構(gòu)的過程。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的市場和計(jì)劃，城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的并存，而且是整個(gè)社會(huì)中以身份為特征的二元體制并存，公民因身份的不同而生活在不同制度框架內(nèi)。

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成不是社會(huì)自發(fā)形成的，而是一個(gè)自覺的過程。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)端于新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中采取的不均衡戰(zhàn)略，新中國選擇了一條優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和以城市經(jīng)濟(jì)為主的道路，這是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的初始源頭。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成之后，相應(yīng)的就形成了一系列以優(yōu)先工業(yè)、優(yōu)先城市的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而形成了以城市和工業(yè)為主的公共產(chǎn)品供給的制度設(shè)計(jì)，這樣，以二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的社會(huì)制度的“二元制”就逐漸建立并發(fā)展起來。

改革開放之后，在城市，政府開始嘗試實(shí)行有計(jì)劃的市場經(jīng)濟(jì)體制，以解決計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)競爭的約束，開始推行計(jì)劃和市場的“雙軌制”，這就進(jìn)一步分化了城市的公共產(chǎn)品供給制度，使企業(yè)和政府事業(yè)單位分離開來，這時(shí)候的“二元制”社會(huì)制度不再是落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代工業(yè)相結(jié)合的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的“二元制”，而進(jìn)一步發(fā)展成為不同資源配置主體——政府和市場、不同產(chǎn)權(quán)(所有制)——公有、集體和私有、不同分配方式——按勞分配和多種分配方式、不同資源配置方式——計(jì)劃和市場下的“多元制”，各種社會(huì)制度并存的局面開始出現(xiàn)。

2.財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等下的公共產(chǎn)品供給

第一，權(quán)力分配不均衡導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給差異。在中央政府對(duì)地方政府權(quán)力的下放中，形成了區(qū)級(jí)政府權(quán)力差異。改革開放之后，中國政府的不均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是建立在“讓一部分地區(qū)先富起來”的思想上，以實(shí)現(xiàn)由不均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的過程，這種“先富帶動(dòng)后富”的思想在政府權(quán)力的分配實(shí)踐中，就形成了中央政府權(quán)力下放中的區(qū)際差異，這種權(quán)力分配的差異，既有行政權(quán)力分配的差別，又有經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的差異，改革開放初期的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”和“沿海開放城市”就是在這一財(cái)權(quán)和事權(quán)分配差異下形成的。在此之后，這種方式進(jìn)行的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配的改革嘗試不斷被重復(fù)使用，試點(diǎn)地區(qū)和城市總是能夠優(yōu)先地獲得中央政府的行政和財(cái)權(quán)的支持，這種方式確實(shí)使部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到迅速的增長，但這種財(cái)權(quán)、事權(quán)分配的不均衡使政策與財(cái)力傾斜地區(qū)公共產(chǎn)品的供給明顯優(yōu)于其他地區(qū)，進(jìn)而形成了公共產(chǎn)品供給的顯著差異。

第二，事權(quán)的不均等導(dǎo)致基層公共產(chǎn)品資金不足。從目前來看，市、縣兩級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)著基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)福利事業(yè)、最低社會(huì)保障等大量資金籌集的工作，但在資金方面，主要的財(cái)政稅收基本掌握在省級(jí)政府和中央政府手中，基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，這就進(jìn)一步拉大地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的不均衡。

(二)制度執(zhí)行力的不足

1.政府非效率選擇的公共產(chǎn)品支出

首先，政府非效率公共支出不可避免，政府的領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員要面對(duì)著信息不完全的問題。無論多么偉大的、睿智的和慈愛的政府領(lǐng)導(dǎo)者都面臨著信息不完全的問題：他需要了解公民的個(gè)體偏好，并將這一偏好形成集體的偏好，他需要了解每個(gè)公民的偏好；需要對(duì)公民在多個(gè)偏好集合中進(jìn)行排序，分析那些偏好是應(yīng)該優(yōu)先選擇的，哪些是次優(yōu)選擇的；還需要經(jīng)過精密的測算，使用最優(yōu)的效率原則來確定這些公共產(chǎn)品的供給。很明顯，生活中并沒有這樣的領(lǐng)導(dǎo)人。即使有這樣的領(lǐng)導(dǎo)人，他也要面對(duì)著一個(gè)由大多數(shù)普通人(追求利益最大化)組成的執(zhí)行部門。

其次，政府提供公共產(chǎn)品要面對(duì)官僚的利己主義問題。公共選擇理論認(rèn)為，政府官員并不是超脫現(xiàn)實(shí)生活的理想主義者，他們也是同市場經(jīng)濟(jì)個(gè)體相類似的個(gè)人，在行為選擇的過程中，也要遵循自身利益最大化的原則，對(duì)于政客而言，他們的目標(biāo)是選票最大化，對(duì)于官僚來說，他們的目標(biāo)是預(yù)算最大化。這樣，盡管政府的目標(biāo)是力圖通過社會(huì)公共產(chǎn)品的最優(yōu)提供和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)來維持自身的合法性地位[2]，但這一目標(biāo)與政治家和官僚的個(gè)人目標(biāo)并不一致。

再次，政府非效率的目標(biāo)追求。政府非效率的公共產(chǎn)品支出主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政府權(quán)力的分配不是以公共產(chǎn)品最優(yōu)支出為準(zhǔn)則；第二，政府公共支出缺少競爭；第三，政府公共支出本身的非效率性；第四，政府機(jī)構(gòu)本身的無效率；第五，政府公共產(chǎn)品財(cái)政支出以GDP為導(dǎo)向。

2.利益趨同群體的尋租對(duì)政府執(zhí)行的干擾

盡管有學(xué)者否定中國已經(jīng)出現(xiàn)了利益集團(tuán)，但不可否認(rèn)的是，隨著部分市場經(jīng)濟(jì)主體實(shí)力的擴(kuò)張和人們生活差距的明顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了由不同社會(huì)力量組成的利益趨同群體。孫立平指出：從20世紀(jì)90年代開始，新的社會(huì)力量和組合關(guān)系已經(jīng)開始逐步成型，主要表現(xiàn)為以共同身份或共同利益的群體已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模；社會(huì)群體或階層的邊界趨向清晰；群體內(nèi)部出現(xiàn)共同的認(rèn)可；群體結(jié)盟關(guān)系的出現(xiàn)，這些群體的出現(xiàn)，使中國社會(huì)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)先于制度定型的狀況[3]。進(jìn)入到21世紀(jì)之后，這種群體的分化更加明顯，并且進(jìn)一步形成以某一利益取向?yàn)槟繕?biāo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。這些利益趨同群體為追求最大的經(jīng)濟(jì)利益，通過各種手段干擾政策的制定、執(zhí)行過程，以期滿足小群體的利益要求。

(三)制度自我調(diào)整機(jī)制的缺失

一個(gè)完善的制度不僅包括決策形成和執(zhí)行過程，還應(yīng)該包括制度的自身補(bǔ)救措施和制度自我調(diào)整機(jī)制。在決策形成的補(bǔ)救措施方面，首先，民主集中制和多數(shù)原則沒有得到體現(xiàn)時(shí)，是否有相關(guān)的制度來彌補(bǔ)和挽回這一局面。我們從一些學(xué)者對(duì)中國“政治參與”*“政治參與”這一詞的使用筆者并不贊同，這一詞匯很明顯與我國的人民當(dāng)家作主主體地位不相符合，也不符合我國政治發(fā)展的方向——即由管理型政府向服務(wù)型政府、劃槳型政府向掌舵型政府的轉(zhuǎn)變。存在的問題的分析來看。中國的政治制度還存在著這樣的問題：民主選舉機(jī)制尚處于初級(jí)階段，直接選舉的程度低，選舉程序和機(jī)制不健全；政治參與的民主監(jiān)督機(jī)制不健全；公民參與的非政治體系內(nèi)途徑缺乏；公民政治冷漠[4]。這些制度的形成直接影響著公共產(chǎn)品制度的構(gòu)建。

其次，多數(shù)原則下的“多數(shù)對(duì)少數(shù)壓迫”問題，盡管少數(shù)服從多數(shù)的現(xiàn)代民主原則是不可替代的，但是，無論少數(shù)和多數(shù)，每一個(gè)人都是利益最大化的追求者，對(duì)這種追求的保護(hù)，是一個(gè)公平、平等制度建立的首要前提，這種追求(在不違背帕累托效率原則)，無論是少數(shù)人還是多數(shù)人，都具有同樣的正義性。一個(gè)良好的制度可以通過對(duì)多數(shù)人有利的選擇，但不應(yīng)該輕易地否定少數(shù)人的利益訴求。尤其是當(dāng)我們面對(duì)中位選民決定論，投票悖論等制度的“理性障礙”*“理性障礙”是指理性的個(gè)體選擇形成的非理性結(jié)果，這往往是制度設(shè)計(jì)中不被發(fā)現(xiàn)，但在制度運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果。時(shí)，對(duì)少數(shù)人需求表達(dá)的制度性補(bǔ)救措施，變得極為重要。

制度的補(bǔ)救和調(diào)整措施應(yīng)該包括一套完整和完善的公民需求偏好表達(dá)機(jī)制。實(shí)際上，我們?cè)谥贫鹊脑O(shè)計(jì)中已經(jīng)形成這一制度的雛形，如集會(huì)、游行、示威、上訪、信訪、行政訴訟制度，也形成了一些相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如工會(huì)、婦聯(lián)，但從這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)和機(jī)構(gòu)的運(yùn)行來看，除去行政訴訟制度，其他制度尚難以充分表達(dá)公民的需求偏好的作用。

三、公共產(chǎn)品政府供給制度的創(chuàng)新

(一)完善公共產(chǎn)品供給的決策制度

首先，健全公民的公共產(chǎn)品需求顯示制度。第一，需要在人民代表大會(huì)制度內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)公民對(duì)公共產(chǎn)品需求的充分顯示，使公民真正地能夠通過選票表達(dá)自身的偏好。第二，真正推進(jìn)協(xié)商政治民主。協(xié)商民主制度是公民在人民代表大會(huì)制度外的一種需求表達(dá)方法，是公民通過民主黨派等組織向執(zhí)政政權(quán)表達(dá)偏好的途徑，這一制度豐富了公民的需求偏好表達(dá)機(jī)制。第三，建立健全集體選擇制度的補(bǔ)救制度。制度本身是一種秩序的體現(xiàn)，是一定價(jià)值形成具體規(guī)范人們行為的過程，制度設(shè)計(jì)的困難就在于對(duì)這一價(jià)值的追求和制度形式對(duì)價(jià)值核心的體現(xiàn)，現(xiàn)代民主的選擇制度確立和正義、平等、公平等基本價(jià)值原則，這一系列抽象的價(jià)值原則內(nèi)部就存在著理解上的諸多爭議，這就使制度設(shè)計(jì)的過程和秩序的形成本身就可能是不完善，或者存在著漏洞和死角，而出于對(duì)制度內(nèi)容的不同理解也可能出現(xiàn)執(zhí)行的偏差，在制度執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，能通過其他社會(huì)制度及時(shí)補(bǔ)救并加以矯正，就成為我們完善決策制度的另一有效手段。

其次，完善公民個(gè)人偏好社會(huì)轉(zhuǎn)化機(jī)制。完善中國公共產(chǎn)品集體選擇制度中個(gè)人偏好的社會(huì)轉(zhuǎn)化過程，要處理好這樣兩個(gè)問題：第一，直接民主選舉和代議民主的銜接，也可以概括為民主集中制和少數(shù)服從多數(shù)原則的協(xié)調(diào)問題。胡錦濤在十八大報(bào)告中指出：要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。這句話實(shí)質(zhì)上指出了將民主集中制和少數(shù)服從多數(shù)原則結(jié)合的目標(biāo)。本文認(rèn)為，民主集中制的優(yōu)勢在于決策的執(zhí)行的過程，而民主程序的優(yōu)勢在于表決中公民意志表示的充分，所以將二者結(jié)合的有效方式應(yīng)該是，集體選擇中民主的充分表達(dá)，決策和決策執(zhí)行過程的有效集中，再加以補(bǔ)救制度的健全，即充分的民主決策、集中的行政執(zhí)行，及時(shí)的制度補(bǔ)救；第二，集體選擇制度中規(guī)則的科學(xué)設(shè)計(jì)。一種秩序的結(jié)果，往往是由秩序形成的規(guī)則決定的，哪些人表達(dá)個(gè)人的意志，形成什么樣的結(jié)果，對(duì)于公民個(gè)體來說，也許是重要的，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，什么樣的規(guī)則，才是制度的根本。“一種無規(guī)則的改革遲早會(huì)葬送改革本身”[5]。

(二)提高公共產(chǎn)品供給的政府執(zhí)行能力

首先，公共產(chǎn)品供給要推動(dòng)層級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等。實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等，應(yīng)該做到：一、中央政府和地方政府確定各自公共產(chǎn)品的供給范圍，并在此基礎(chǔ)上確定稅收的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品地區(qū)間的不平等和差異；二、政府逐漸減少直接投資基本建設(shè)等經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)應(yīng)該建立在保證市場競爭的有效性方面，把握好“市場失靈”和“政府有效”的職能界限。

其次，盡快轉(zhuǎn)變政府行政管理方式。建立成本——效益分析的政府政策評(píng)估方法，以消除官僚主義和官員中的經(jīng)濟(jì)人行為，杜絕官僚和利益集團(tuán)的勾結(jié)，提高公共支出效率。提高管理效率，增加競爭，降低成本，改變支出結(jié)構(gòu)。

再次，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督?！罢ъ`”的主要表現(xiàn)是信息不完全，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的無效率，政府公共支出的非效率供給，利益集團(tuán)對(duì)政府的“俘獲”。對(duì)于“政府失靈”的控制可以分為制度內(nèi)的控制和制度外的控制。

制度內(nèi)的控制主要是人民代表大會(huì)和政協(xié)等制度內(nèi)的議政和參政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但這部分的監(jiān)督存在著的問題就是多數(shù)是事后監(jiān)督，也就是當(dāng)政府的執(zhí)行政策的結(jié)果出現(xiàn)后，問題才會(huì)被發(fā)現(xiàn)，所以，應(yīng)建立人民代表大會(huì)和政協(xié)等組織的“問政”監(jiān)督方式，這一“問政”方式表現(xiàn)為，建立相應(yīng)的制度要求和保證人民代表能夠隨時(shí)隨地對(duì)政府工作進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督，糾正政府在執(zhí)行決策的工作中出現(xiàn)的偏差和問題。

制度外的控制主要是社會(huì)監(jiān)督。一項(xiàng)制度和決策的好與壞，正當(dāng)與顯失公平，只有直接接觸這一制度和決策執(zhí)行的公民體會(huì)最深，也只有這些公民才會(huì)做出對(duì)政府執(zhí)行決策行為的直接評(píng)價(jià)，建立規(guī)范的不受政府干擾的社會(huì)監(jiān)督制度十分重要。而社會(huì)監(jiān)督的最主要方面就是新聞輿論的監(jiān)督，“在當(dāng)代，新聞輿論被當(dāng)做除了立法、行政、司法三大權(quán)力之外的‘第四權(quán)力’。一個(gè)社會(huì)‘第四種權(quán)力’是否能健康、自由地發(fā)展，直接關(guān)系到這個(gè)社會(huì)是否具有自我完善、自我凈化、自我更新的功能。”[1]302

[1] 賈可卿.分配正義論綱[M].北京:人民出版社，2010.

[2] 侯雷.城市公共安全服務(wù)供給的基本機(jī)制及其整合[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014(3)：58-62.

[3] 孫立平.斷裂——20世紀(jì)90年代以來的中國社會(huì)[M].北京:社科文獻(xiàn)出版社，2003:31.

[4] 李景治，熊光清.當(dāng)代中國政治發(fā)展與制度創(chuàng)新[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2009:278-285.

[5] 胡代光.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說的演變及其影響[M].北京:北京大學(xué)出版社，1998:486.

System Predicament and Innovation on the Chinese Government Public Goods Supply

LIU Wei-dong，XU Guo-cheng

(College of Economy and Management，Beihua University，Jilin 132013，China)

China public good supply is accompanied by the transformation of government functions. In recent years，the supply of public goods is facing the problem including inadequate supply，unbalanced varieties，excess and shortage supply coexist，etc. The main reason is that the government has decision-making and implementation difficulties in public product quantity and quality，also in production and supply system，while causing the difficulty of decision-making and implementation can be summarized as the several pairs of contradictions: aspiration to reality，elite to mass，volunteerism to instrumental system，system design lags behind social structure formation. So in order to solve the problem of government supply of public goods，it needs to adjust the government’ decision-making and implementation flexibility by combining the process of supply and residents preference display system to meet the needs of the society.

Public Goods；Government Supply；System Predicament；System Innovation

2014-06-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究基金項(xiàng)目(14YJAZH090)。

劉衛(wèi)東(1973-)，男，吉林吉林市人，北華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士；徐國成(1964-)，男，吉林雙陽人，北華大學(xué)教授，博士。

D63

A

1001-6201(2015)01-0124-05

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.023