環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)階段存在的部分問題分析與探討

鄭 鵬 張蔚峰

(安徽萬維環(huán)境監(jiān)理有限公司，安徽 合肥 233000)

我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理自20 世紀(jì)90年代起步，主要經(jīng)歷了起步(1995－2004)、探索(2004－2010)和試點(diǎn)(2010年6月18日以后)三個(gè)階段［1－2］。自環(huán)境保護(hù)部于2010年6月18日發(fā)文同意將遼寧省列為環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)省開始，至2012年1月環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知》(環(huán)發(fā)［2012］5 號(hào))，首次明確了環(huán)境監(jiān)理的定義、職責(zé)及開展試點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目類型等內(nèi)容后，全國(guó)已有14 個(gè)省份開展了環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作。

1 環(huán)境監(jiān)理的定義

根據(jù)環(huán)保部環(huán)發(fā)［2012］5 號(hào)文:“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理是指建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，依據(jù)有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)及其批復(fù)文件、環(huán)境監(jiān)理合同等，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)化的環(huán)境保護(hù)咨詢和技術(shù)服務(wù)，協(xié)助和指導(dǎo)建設(shè)單位全面落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)環(huán)保措施。”

2 環(huán)境監(jiān)理工作開展中遇到的問題分析

由環(huán)境監(jiān)理的定義可知，環(huán)境監(jiān)理工作的開展填補(bǔ)了建設(shè)項(xiàng)目于環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)之后，到竣工環(huán)保驗(yàn)收之前整個(gè)施工過程的環(huán)境管理空白。環(huán)境監(jiān)理制度的推行不但可以有效地控制建設(shè)項(xiàng)目施工階段的環(huán)境污染和生態(tài)影響，更確保了環(huán)?！叭瑫r(shí)”要求的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)全過程環(huán)境管理。但在實(shí)際工作中，環(huán)境監(jiān)理于試點(diǎn)階段雖已取得一定的成效，卻也存在諸多問題阻礙著行業(yè)發(fā)展。以下就筆者于安徽省環(huán)境監(jiān)理工作中遇到的部分問題進(jìn)行分析并探討。

2.1 監(jiān)理過程中難以做到“公正、獨(dú)立、自主”

正如環(huán)境是公共資源一樣，環(huán)境監(jiān)理也是公共事業(yè)，雖然限制于具體的建設(shè)項(xiàng)目，但維護(hù)的是社會(huì)公眾的環(huán)境利益。然而目前試點(diǎn)階段，環(huán)境監(jiān)理沒有完善的法律法規(guī)體系支持，也沒有系統(tǒng)可行的相關(guān)技術(shù)規(guī)程作為技術(shù)指導(dǎo)，主要工作依據(jù)僅有環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)、環(huán)境監(jiān)理合同等文件，并且環(huán)境影響也不像安全事故一樣會(huì)直接為參建單位帶來損失，因而得不到建設(shè)單位應(yīng)有的重視，從而引發(fā)以下問題:

(1)由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，環(huán)境監(jiān)理在監(jiān)理過程中無法可依，對(duì)環(huán)保違規(guī)行為缺乏約束手段，環(huán)境監(jiān)理成效直接取決于建設(shè)單位的環(huán)保意識(shí)以及對(duì)監(jiān)理單位的授權(quán)大小。因而環(huán)境監(jiān)理于項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)基本只能靠宣傳教育來約束引導(dǎo)施工單位及人員的環(huán)境影響行為。如果建設(shè)單位、施工單位環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境監(jiān)理于施工期的環(huán)保達(dá)標(biāo)控制無異于紙上談兵，根本無法取得預(yù)期的成效。

(2)由于缺乏環(huán)境監(jiān)理相關(guān)技術(shù)規(guī)范，造成環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理、水土保持監(jiān)理間職責(zé)劃分不明確，增加參建單位間協(xié)調(diào)難度，現(xiàn)場(chǎng)管理混亂。并且目前開展環(huán)境監(jiān)理的項(xiàng)目，涉及到火電、化工、水利水電、公路、鐵路、管道輸送、輸變電等多個(gè)行業(yè)的不同類型項(xiàng)目，環(huán)境影響特點(diǎn)及程度大相徑庭，施工類型多樣且復(fù)雜。在目前缺乏技術(shù)規(guī)范，環(huán)保要求涉及面又寬廣的大背景下，環(huán)境監(jiān)理從業(yè)人員的環(huán)保知識(shí)儲(chǔ)備也就成了影響環(huán)境監(jiān)理成效的關(guān)鍵。

(3)由于缺乏環(huán)境監(jiān)理服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)理服務(wù)費(fèi)用定價(jià)混亂。收費(fèi)過高建設(shè)單位無法接受，環(huán)境監(jiān)理單位承接不到項(xiàng)目;收費(fèi)過低環(huán)境監(jiān)理單位又入不敷出，難以生存壯大，更難以吸引高級(jí)技術(shù)人才，嚴(yán)重影響行業(yè)發(fā)展。

并且由于社會(huì)對(duì)環(huán)境監(jiān)理的認(rèn)知不夠，建設(shè)單位往往存在以環(huán)評(píng)費(fèi)用作為環(huán)境監(jiān)理服務(wù)費(fèi)定價(jià)參考的誤區(qū)，甚至環(huán)境監(jiān)理投標(biāo)控制價(jià)低于環(huán)評(píng)費(fèi)用的情況也是屢見不鮮，但環(huán)境監(jiān)理工作量、工作強(qiáng)度卻遠(yuǎn)超環(huán)評(píng)。伴隨著環(huán)境監(jiān)理單位間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，沒有合理統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不但環(huán)境監(jiān)理市場(chǎng)機(jī)制難以形成，還將造成環(huán)境監(jiān)理單位間低價(jià)競(jìng)標(biāo)等惡意競(jìng)爭(zhēng)行為的孳生，進(jìn)而產(chǎn)生因入不敷出而減少環(huán)境監(jiān)理人員配置，縮短監(jiān)理駐場(chǎng)時(shí)間等不良現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)理實(shí)施成效無法保證，環(huán)境監(jiān)理報(bào)告內(nèi)容匱乏、技術(shù)水平低，最終形成惡性循環(huán)，使環(huán)境監(jiān)理制度流于形式。

(4)作為環(huán)境監(jiān)理主要依據(jù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及其批復(fù)文件于項(xiàng)目前期階段備受建設(shè)單位重視，于項(xiàng)目建設(shè)過程中卻存在感薄弱，項(xiàng)目通過環(huán)評(píng)審批后上述文件往往被束之高閣，因此產(chǎn)生的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)施工過半，甚至已基本完工才發(fā)現(xiàn)尚未開展環(huán)境監(jiān)理的現(xiàn)象已司空見慣。并且工程設(shè)計(jì)單位也極少會(huì)將環(huán)評(píng)文件列為設(shè)計(jì)依據(jù)，施工單位更加不會(huì)閱讀環(huán)評(píng)文件并根據(jù)其要求的環(huán)保措施制定施工方案。因此，目前鮮有建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保措施設(shè)計(jì)能全面的與主體工程同步進(jìn)行，環(huán)評(píng)要求更是難以全部落實(shí)，而環(huán)境監(jiān)理介入項(xiàng)目的時(shí)間卻普遍滯后，難以保障防腐、防滲等隱蔽工程的環(huán)保要求全面落實(shí)。

2.2 缺乏有工程經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保技術(shù)人員

目前，環(huán)境監(jiān)理從業(yè)人員主要分為兩類，一類人員以環(huán)評(píng)工作者或高等院校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生為主。他們環(huán)保理論知識(shí)豐富，但缺少工程經(jīng)驗(yàn)，更缺乏項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)。因此，這類人員在面對(duì)參建單位提出的環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)是否合理、施工方案是否可行、某些環(huán)保措施是否滿足竣工環(huán)保驗(yàn)收要求等問題時(shí)缺乏客觀的判斷，呆板的執(zhí)行環(huán)評(píng)文件要求成為常規(guī)選擇，但環(huán)評(píng)要求通常為指導(dǎo)性意見，較為寬泛，有時(shí)甚至?xí)撾x實(shí)際，抱殘守缺不但無法適應(yīng)施工期間靈活多變的現(xiàn)場(chǎng)情況，還會(huì)加大環(huán)保措施落實(shí)的難度。

另一類人員以工程監(jiān)理人員為主，他們具有豐富的工程經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理也是駕輕就熟，但環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)及環(huán)保意識(shí)欠缺，尤其是落實(shí)環(huán)保要求與項(xiàng)目成本、質(zhì)量、進(jìn)度控制等任務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，“監(jiān)理服務(wù)于業(yè)主”的慣性思維容易導(dǎo)致“重業(yè)主，輕環(huán)保”的現(xiàn)象發(fā)生。

兼具工程經(jīng)驗(yàn)和環(huán)保知識(shí)的環(huán)境工程設(shè)計(jì)、施工、管理人員，目前多就職于環(huán)護(hù)相關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、調(diào)試運(yùn)營(yíng)等單位。這些行業(yè)發(fā)展成熟，具有明朗的職業(yè)發(fā)展方向及前景，因而成為目前環(huán)境工程從業(yè)人員的優(yōu)先選擇方向，而正處于試點(diǎn)階段的環(huán)境監(jiān)理行業(yè)，職業(yè)發(fā)展方向并不明朗。并且監(jiān)理企業(yè)才剛剛起步，不僅自身面臨著生存發(fā)展的壓力，提供的薪資水平也不具備競(jìng)爭(zhēng)力，如何能夠吸引技術(shù)人才加盟?

3 建議

3.1 明確環(huán)境監(jiān)理定位

在目前的試點(diǎn)階段，環(huán)境監(jiān)理定位的明確是當(dāng)務(wù)之急，尤其是明確以下幾點(diǎn)關(guān)系:

(1)要明確環(huán)境監(jiān)理與建設(shè)單位之間的關(guān)系。

表面上看來，建設(shè)單位與環(huán)境監(jiān)理是委托與被委托的合同關(guān)系，環(huán)境監(jiān)理受建設(shè)單位委托，對(duì)項(xiàng)目參建單位負(fù)責(zé)的環(huán)保要求落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)理。但建設(shè)項(xiàng)目由建設(shè)單位發(fā)起，環(huán)保要求通過建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工單位簽訂的合同具體落實(shí)，施工期環(huán)?？刂频娜肆ξ锪ν度?、環(huán)保設(shè)施的工程款等資金投入最終也出自建設(shè)單位。因此，建設(shè)單位出于成本控制的需求而縮減施工期環(huán)保資金投入，使得環(huán)境監(jiān)理提出的環(huán)保要求難以推行成為項(xiàng)目建設(shè)期的普遍現(xiàn)象，這也揭示了環(huán)境監(jiān)理與建設(shè)單位的本質(zhì)關(guān)系是監(jiān)理與被監(jiān)理的關(guān)系，環(huán)境監(jiān)理所有的監(jiān)理行為最終都是對(duì)建設(shè)單位實(shí)施的監(jiān)理。

試點(diǎn)階段環(huán)境監(jiān)理在項(xiàng)目中的權(quán)力是由建設(shè)單位賦予的，監(jiān)理單位賴以生存發(fā)展的環(huán)境監(jiān)理服務(wù)費(fèi)也由建設(shè)單位支付。當(dāng)落實(shí)環(huán)保要求與建設(shè)單位要求“成本、質(zhì)量、進(jìn)度”控制目標(biāo)相沖突時(shí)，環(huán)境監(jiān)理面臨堅(jiān)持職業(yè)道德與生存的抉擇，往往陷入兩難境地。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)命脈得不到保障，對(duì)環(huán)境影響行為又不具備約束性手段，在環(huán)保驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的重要性不突出，環(huán)境監(jiān)理就只能處于弱勢(shì)地位，無法做到真正的“公正、獨(dú)立、自主”。

因此，在試點(diǎn)過程中試行環(huán)境監(jiān)理相關(guān)的政策，并賦予環(huán)境監(jiān)理一定的話語權(quán);試行將環(huán)境監(jiān)理服務(wù)費(fèi)上繳至政府部門或第三方機(jī)構(gòu)，由環(huán)保主管部門根據(jù)環(huán)境監(jiān)理單位的項(xiàng)目執(zhí)行情況來決定監(jiān)理費(fèi)的支付等保障措施，對(duì)于確保環(huán)境監(jiān)理的公正性、獨(dú)立性，不受建設(shè)單位制約具有重要意義。

(2)要明確環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理之間的關(guān)系。

首先，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)當(dāng)清晰地認(rèn)識(shí)到自身不是工程監(jiān)理與環(huán)境保護(hù)交叉的衍生物，雖然環(huán)境監(jiān)理在工作中借鑒并采用了工程監(jiān)理的部分監(jiān)理方法，但工程監(jiān)理的主要職責(zé)是對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、成本、進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)工程安全、合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。而環(huán)境監(jiān)理的主要職責(zé)是確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)及其批復(fù)文件的要求得到全面落實(shí)，為環(huán)保部門的竣工環(huán)保驗(yàn)收提供過程資料和技術(shù)依據(jù)，控制建設(shè)項(xiàng)目在施工過程中的環(huán)境影響，避免參建單位于施工過程中因違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)而被環(huán)保主管部門處罰。二者的職能責(zé)任迥異，決定了二者雖然名稱類似，工作范圍、內(nèi)容和目標(biāo)卻截然不同，因此環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理是截然不同的職業(yè)類別。

并且就筆者看來，目前國(guó)內(nèi)部分項(xiàng)目由工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置的環(huán)境監(jiān)理人員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理的模式固然經(jīng)濟(jì)可行，但就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，當(dāng)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)面臨成本、質(zhì)量、進(jìn)度的控制目標(biāo)時(shí)，能否做到像重視安全一樣重視環(huán)保?在目前的社會(huì)條件下，尚存在一定的不可控風(fēng)險(xiǎn)。

其次，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)與工程監(jiān)理分工協(xié)作，攜手共進(jìn)。由于缺乏技術(shù)規(guī)范，試點(diǎn)過程中環(huán)境監(jiān)理單位職責(zé)的理解存在多重分歧，部分單位就認(rèn)為環(huán)境監(jiān)理也應(yīng)效法工程監(jiān)理，對(duì)環(huán)保設(shè)施實(shí)施“三控制”。但是術(shù)業(yè)有專攻，建設(shè)項(xiàng)目成本的控制涉及造價(jià)、工程經(jīng)濟(jì)等專業(yè)領(lǐng)域，質(zhì)量的控制需要依托專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)度的控制需要成熟的項(xiàng)目管理組織機(jī)構(gòu)，并且上述三控制也是工程監(jiān)理多專業(yè)人員共同協(xié)作完成的，而不是哪一個(gè)專業(yè)單獨(dú)完成的。因此，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身具備環(huán)保專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，為參建單位做好項(xiàng)目環(huán)保目標(biāo)的規(guī)劃和咨詢服務(wù)，而環(huán)保設(shè)施建設(shè)的“三控制”仍由已有成熟經(jīng)驗(yàn)的工程監(jiān)理負(fù)責(zé)實(shí)施，雙方依托各自優(yōu)勢(shì)，分工協(xié)作，才更有利于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因此，明確環(huán)境監(jiān)理與工程監(jiān)理間的關(guān)系，確保環(huán)境監(jiān)理的獨(dú)立性，才是環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展之路。

(3)要明確環(huán)境監(jiān)理與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)系。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的各種環(huán)保要求，不僅是環(huán)境監(jiān)理任務(wù)的來源，是環(huán)境監(jiān)理的主要工作依據(jù)，還是環(huán)保主管部門進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收的依據(jù)。

但由近年環(huán)境監(jiān)理情況來看，由于環(huán)評(píng)工作人員實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件要求的環(huán)保措施脫離實(shí)際的現(xiàn)象屢有發(fā)生。因此，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)環(huán)評(píng)要求措施的可操作性做出正確判斷，并與環(huán)評(píng)單位及環(huán)評(píng)審批部門加強(qiáng)聯(lián)系，將實(shí)踐中遇到的問題反饋回去。在解決實(shí)際問題的同時(shí)，相互促進(jìn)，共同提高業(yè)務(wù)水平。

(4)明確環(huán)境監(jiān)理在竣工環(huán)保驗(yàn)收中的地位。從環(huán)境監(jiān)理的職責(zé)來看，環(huán)境監(jiān)理報(bào)告應(yīng)為竣工環(huán)保驗(yàn)收的重要技術(shù)依據(jù)，是環(huán)保驗(yàn)收檢查的評(píng)審重點(diǎn)。但就現(xiàn)狀來看，環(huán)境監(jiān)理在環(huán)保驗(yàn)收中的地位，因驗(yàn)收主持單位的重視程度而異，因此環(huán)保行政部門應(yīng)對(duì)環(huán)境監(jiān)理給予足夠重視，尤其是應(yīng)在試生產(chǎn)檢查、驗(yàn)收過程中予以強(qiáng)調(diào)，如僅限于滿足驗(yàn)收流程，則不僅難以發(fā)揮環(huán)境監(jiān)理的作用，還會(huì)使得建設(shè)單位對(duì)環(huán)境監(jiān)理更加輕視，環(huán)境監(jiān)理工作更加難以開展。

3.2 確保環(huán)境監(jiān)理的公正、獨(dú)立、自主

環(huán)境監(jiān)理的“公正、獨(dú)立、自主”是確保環(huán)保要求全面落實(shí)，維護(hù)公眾環(huán)境利益的根本保障。建議于試點(diǎn)階段試行以下措施:

(1)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段提高全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，明確環(huán)境監(jiān)理的職能、地位，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理話語權(quán)。

(2)環(huán)保主管部門加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理單位的業(yè)務(wù)監(jiān)管，定期考核其業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平，并指定權(quán)威的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，組織環(huán)境監(jiān)理相關(guān)培訓(xùn)，不斷提高環(huán)境監(jiān)理行業(yè)技術(shù)水平。

(3)制訂系統(tǒng)可行的評(píng)審機(jī)制，提高環(huán)境監(jiān)理方案的可操作性，確保環(huán)境監(jiān)理報(bào)告的科學(xué)性、公正性。

(4)推出統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、建立服務(wù)費(fèi)信用支付平臺(tái)等經(jīng)濟(jì)措施，既可保障環(huán)境監(jiān)理單位的生存能力，提高其經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，又可用經(jīng)濟(jì)手段約束環(huán)境監(jiān)理單位間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境監(jiān)理單位不作為、應(yīng)付驗(yàn)收等不良行為的發(fā)生，更能夠增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理行業(yè)對(duì)技術(shù)人才的吸引力，為環(huán)境監(jiān)理的健康發(fā)展提供保障。

(5)建立完善的環(huán)境監(jiān)理資質(zhì)認(rèn)證、信用評(píng)級(jí)等制度，約束環(huán)境監(jiān)理行為，引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)理良性發(fā)展。

4 結(jié) 語

綜上所述，在環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)階段，同步試行相關(guān)的法規(guī)政策，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段全面保障環(huán)境監(jiān)理的“公正、獨(dú)立、自主”，摸索出一整套促使環(huán)境監(jiān)理制度完善的方式方法，才能使之進(jìn)入良性循環(huán)，穩(wěn)步發(fā)展。反之，主管部門如不予以一定政策扶持并加強(qiáng)監(jiān)管，任由環(huán)境監(jiān)理自行發(fā)展，定會(huì)陷入惡性循環(huán)，使環(huán)境監(jiān)理流于形式，失去推廣的意義。

［1］環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心．建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理［M］．北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2012．

［2］環(huán)境保護(hù)部辦公廳 環(huán)辦［2012］5 號(hào)文 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知．