生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境淺析

程臻宇　侯效敏

(山東社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，山東 濟(jì)南　250002)

生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境淺析

程臻宇侯效敏

(山東社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，山東 濟(jì)南250002)

【摘要】我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償政策基本屬于政府主導(dǎo)型，在生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行的過(guò)程中，地方政府作為實(shí)際受償主體，其基于自身實(shí)際投入成本的選擇，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償政策的效率困境。通過(guò)加大公眾參與、深化產(chǎn)權(quán)改革和探索多樣化的補(bǔ)償模式，可以改善生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償政策；地方政府；效率困境

中圖分類(lèi)號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：碼：A

文章編號(hào)：號(hào)：1673-288X(2015)03-0050-03

Abstract：The current ecological compensation policies in China are oriented and complemented by central and local governments. As the actual compensation-receivers，local governments may not often comply with central government considering on their actual costs on ecological management，which causes the efficiency dilemma of ecological compensation policies. But the low-efficiency situation can be improved by more public attendance，more property rights revolution and more diverse compensation patterns.

Keywords：Ecological compensation policies Local government Efficiency dilemma

作者簡(jiǎn)介：劉曉冰，副教授，碩士，主要從事環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域方面的研究

通訊作者：王克亮，講師，博士，研究方向?yàn)榭諝馕廴究刂萍夹g(shù)及策略

1理論回顧和文獻(xiàn)綜述

2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》中指出，我國(guó)已經(jīng)初步建立了較為全面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目前在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域都制訂并實(shí)施了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償政策，已經(jīng)初步形成了以政府為主導(dǎo)的，包含中央、省級(jí)和地方三個(gè)層次的生態(tài)補(bǔ)償政策體系，其中以中央的生態(tài)補(bǔ)償政策所涉及的資金金額最多和覆蓋的行政區(qū)域最廣，影響力也最大，此外，各省省域內(nèi)也基本初步建立了省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償制度。但是在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過(guò)程中比較突出的一個(gè)問(wèn)題就是效率困境，即很多生態(tài)補(bǔ)償政策往往設(shè)計(jì)初衷良好，但實(shí)際政策效果不佳。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境的研究不多，已有的對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效率的研究集中在退耕還林和流域生態(tài)補(bǔ)償兩個(gè)方面。而國(guó)外盡管開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償效率研究的時(shí)間較早，但跟我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償模式主要由政府主導(dǎo)不同，西方國(guó)家大部分實(shí)行以市場(chǎng)為主體的生態(tài)補(bǔ)償模式，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效率的研究往往是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(paymentforecosystemservices，PES)角度，近年來(lái)的研究主要涉及以下幾個(gè)領(lǐng)域：①生態(tài)補(bǔ)償效率標(biāo)準(zhǔn)的界定。②影響生態(tài)補(bǔ)償效率的因素，如社會(huì)成本高于社會(huì)收益以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)度付費(fèi)、機(jī)構(gòu)代理人不遵守生態(tài)補(bǔ)償條件等。③生態(tài)補(bǔ)償效率橫向比較研究，如對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的不同生態(tài)補(bǔ)償政策效率進(jìn)行了橫向比較。

2生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境分析

2.1　生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境的現(xiàn)實(shí)成因

(1)《生態(tài)補(bǔ)償法》還未出臺(tái)。完善的生態(tài)補(bǔ)償政策體系必須以完善的環(huán)境生態(tài)管理法規(guī)為基礎(chǔ)，通過(guò)合理的資源定價(jià)及損失測(cè)定方法，配合高效機(jī)構(gòu)執(zhí)行率和較為成熟的、多樣化的具體補(bǔ)償模式，在某一確定范圍內(nèi)實(shí)施，并能最終實(shí)現(xiàn)預(yù)訂補(bǔ)償目標(biāo)。但我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，目前多數(shù)與生態(tài)補(bǔ)償直接相關(guān)的法規(guī)條文散見(jiàn)于其他已頒布的法律如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源管理法等10余部法中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家層級(jí)的法律還未出臺(tái)。

(2)受償主體存在極大模糊性。由于缺乏必要的法律框架支撐，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償受償主體存在相當(dāng)大程度的模糊性。而我國(guó)大部分的生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行情況表明，一項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策的第一受益者客體不是個(gè)人及某個(gè)區(qū)域，而首先是當(dāng)?shù)氐胤秸?。這是因?yàn)槲覈?guó)屬于科層制的行政結(jié)構(gòu)，在科層制中，與上級(jí)政府聯(lián)系最為便捷、溝通成本相對(duì)而言較低的不是分布在其下級(jí)轄區(qū)的單個(gè)的受償個(gè)體，而是其下級(jí)政府。當(dāng)上級(jí)政府制定一項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策并進(jìn)入實(shí)施階段之后，即使該項(xiàng)政策需要直接指定受益人或者某個(gè)受益主體，上級(jí)政府也往往通過(guò)下級(jí)政府的數(shù)據(jù)匯報(bào)而獲得需要補(bǔ)償?shù)氖芤嫒思澳撤N自然資源的信息。如我國(guó)已經(jīng)廣泛開(kāi)展的生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，補(bǔ)償金是直接針對(duì)林農(nóng)個(gè)人的，但是該項(xiàng)資金是通過(guò)劃撥到縣財(cái)政之后，再通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)發(fā)放到林農(nóng)手中，各地的標(biāo)準(zhǔn)有所不同d，受償主體所在區(qū)域的地方政府在分配上無(wú)疑比單個(gè)受償人要有更多的優(yōu)先主動(dòng)權(quán)，很多情況下，是地方政府代表單個(gè)受償主體接受生態(tài)補(bǔ)償。

(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。國(guó)外的許多生態(tài)補(bǔ)償往往以項(xiàng)目形式進(jìn)行，生態(tài)補(bǔ)償政策效率評(píng)價(jià)的核心是對(duì)政策受益?zhèn)€人的受益和損失效率分析。但這個(gè)分析框架是不符合我國(guó)國(guó)情的，如果我們沿用國(guó)外研究者構(gòu)建的生態(tài)補(bǔ)償效率分析框架，僅僅對(duì)單個(gè)個(gè)人從生態(tài)補(bǔ)償中獲得的私人盈利、損失以及社會(huì)盈利進(jìn)行比較的話，目前國(guó)家給予的實(shí)際補(bǔ)償金額，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大部分研究者計(jì)算出的平均生態(tài)補(bǔ)償金額數(shù)值的。還是以公益林生態(tài)補(bǔ)償為例，2013年國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝e，實(shí)際上，我國(guó)西部一些欠發(fā)達(dá)省份的生態(tài)補(bǔ)償金額還沒(méi)有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)低的補(bǔ)償金額，很大程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償政策受償主體以及地方政府的積極性。

2.2　一個(gè)解釋模型

由于生態(tài)補(bǔ)償政策常常涉及到多個(gè)地方政府行政轄區(qū)，因此許多學(xué)者認(rèn)為，地方政府的行為對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策有重要影響fg。我們建立一個(gè)解釋模型來(lái)說(shuō)明生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境是如何形成的。假定存在一個(gè)上級(jí)政府和多個(gè)地方政府，上級(jí)政府負(fù)責(zé)制定生態(tài)補(bǔ)償政策，下級(jí)地方政府需要執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償政策。所有的上下級(jí)政府行為都遵循如下三個(gè)假設(shè)：①政府面臨著資源約束；②政府具有不完全理性。任何機(jī)構(gòu)都面臨諸多不確定因素，即使是政府也不可能掌握所有的信息；③政府像企業(yè)一樣追求最大化利益。

假定某一行政年度，上級(jí)地方政府制定了某個(gè)生態(tài)補(bǔ)償政策，上級(jí)政府根據(jù)自己所掌握的信息，對(duì)在該行政年度的生態(tài)補(bǔ)償政策效果的最低預(yù)期值為A′，上級(jí)政府對(duì)地方政府的固定投入為R′。在年度考核時(shí)，只要不低于預(yù)期效果A′，則給予地方政府P的額外獎(jiǎng)勵(lì)。如果表現(xiàn)在平面坐標(biāo)軸上，上級(jí)政府的預(yù)期生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)函數(shù)是固定的點(diǎn)C′，如圖1所示的點(diǎn)。

圖1　上級(jí)政府為地方政府制定的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)函數(shù)

3案例分析：2011-2012年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策

以財(cái)政部面向國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付政策為例，2008-2014年，中央財(cái)政累計(jì)下?lián)車(chē)?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付2004億元，其中2014年480億元，截止2014年7月，享受中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縣市已經(jīng)達(dá)到了512個(gè)h。

該項(xiàng)資金在2012年前所設(shè)定的效率考核目標(biāo)中，一直含有“改善生態(tài)”(主要是生態(tài)指數(shù)EI)和“改善民生”(主要是被考核縣域的一些公共服務(wù)指數(shù))兩個(gè)考核范圍。 2011財(cái)政部公布對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金使用的考核結(jié)果，452個(gè)被考核縣域中，生態(tài)環(huán)境得到“改善”和“明顯改善”的縣有58個(gè)，占12.86%；其余84.04%屬于“基本穩(wěn)定”，3.1%屬于“變差”。2012年后，財(cái)政部重新設(shè)定效率考核目標(biāo)，放棄了“改善民生”目標(biāo)，重點(diǎn)考核“改善生態(tài)”指標(biāo)。財(cái)政部于2012年公布的文件財(cái)預(yù)[2012]296號(hào)文件《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》中明確規(guī)定，“財(cái)政部會(huì)同環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)對(duì)限制開(kāi)發(fā)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。對(duì)生態(tài)環(huán)境明顯改善的縣，適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付。對(duì)非因不可控因素而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的縣，適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付。其中生態(tài)環(huán)境明顯惡化的縣全額扣減轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量輕微下降的縣扣減其當(dāng)年的轉(zhuǎn)移支付增量。”2012年，452個(gè)被考核縣域中，生態(tài)環(huán)境得到“改善”和“明顯改善”的縣僅有31個(gè)，占6.9%，其余91.1%屬于“基本穩(wěn)定”，2.0%屬于“變差”。

到2012年，在被考核的縣域中，盡管EI值變差的縣域比重減少了1.1%，但是生態(tài)環(huán)境EI指數(shù)既沒(méi)有變好也沒(méi)有變壞的縣域比重卻達(dá)到了總數(shù)的91.1%，比2011年增加了6.06%；EI改善的縣域占比顯著縮小，比2011年減少了5.96%，比較結(jié)果見(jiàn)表1。

表1　被考核縣域2011-2012年度EI指數(shù)趨勢(shì)

從表1可以看出，2011年，全部領(lǐng)取中央財(cái)政劃撥的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣域中，有接近85%的縣域表現(xiàn)為EI指數(shù)穩(wěn)定，這表明這些縣域的地方政府雖然沒(méi)有放任不管造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞，但也沒(méi)有動(dòng)力改善環(huán)境。已經(jīng)有研究者指出，在沒(méi)有明確的規(guī)定資金用途和完善監(jiān)管機(jī)制的情況下，受償?shù)牡胤秸鶗?huì)將中央財(cái)政的這筆轉(zhuǎn)移支付挪用作它途，或者用于改善民生，或者更多的用于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基于此，2012年中央財(cái)政將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付這一生態(tài)補(bǔ)償政策的預(yù)定目標(biāo)集由原先的兼顧生態(tài)與民生，調(diào)整為只考察生態(tài)指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)。政策的調(diào)整是為了使得資金的投向更加集中于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)，但是從2012年的數(shù)據(jù)來(lái)看，實(shí)際上對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境不作為的縣域數(shù)量明顯增加，愿意配合中央政策方向改善縣域生態(tài)環(huán)境的縣域有一個(gè)較大幅度的減少。這一次財(cái)政部對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)集的調(diào)整實(shí)際上導(dǎo)致了再一次的生態(tài)補(bǔ)償政策效率滑坡，這是因?yàn)樵谵D(zhuǎn)移支付資金逐年度增加的前提下，轉(zhuǎn)移支付及其目標(biāo)獎(jiǎng)懲制度限定了地方政府對(duì)資金的使用途徑，從某種程度而言，的確成功的遏制了地方政府在資金使用上的部分投機(jī)行為，但是對(duì)投機(jī)行為的遏制卻影響了地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境工作的積極性，不但沒(méi)有激發(fā)更多縣域改善其生態(tài)環(huán)境，反而造成即使領(lǐng)取了轉(zhuǎn)移支付也在生態(tài)保護(hù)方面無(wú)作為的縣域數(shù)量的增加，故而2011-2012年間，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策效率不是提升而是降低的，政策目標(biāo)集合的調(diào)整限制反而降低了政策總體效率。

4研究結(jié)論

由于受償主體的模糊性，在生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行的過(guò)程中，地方政府代替了真實(shí)受償主體成為實(shí)際受償主體，其基于自身實(shí)際投入成本的理性選擇，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策在2011-2012年間的實(shí)施效果證明了這一結(jié)論。由于國(guó)家層面的《生態(tài)補(bǔ)償法》尚未出臺(tái)，而基于我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，短期內(nèi)大幅度提高生態(tài)補(bǔ)償投入的可能性不大，因此，要扭轉(zhuǎn)生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境，需要從如下幾方面著手：

(1)加大公眾參與力度，建立立體化的生態(tài)補(bǔ)償政策效率監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。隨著互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段的日益普及，監(jiān)督成本公眾參與政策制定、評(píng)價(jià)和監(jiān)督的熱情也日益高漲，上級(jí)政府無(wú)論如何去完善其考核方式，自上而下的監(jiān)督方式也可能還有漏洞，地方政府還是可以找到投機(jī)取巧的方式，因此不能只注重完善自上而下的監(jiān)督，要強(qiáng)化公眾對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償政策執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)參與程度。

(2)進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革。明確森林、草原、礦山、水源、流域等各類(lèi)資源的產(chǎn)權(quán)界限，完善自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)先進(jìn)的測(cè)繪、計(jì)算手段，進(jìn)行合理的自然資源定價(jià)。

(3)積極探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式?，F(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式過(guò)于單一，主要是以政府縱向轉(zhuǎn)移支付為主體的生態(tài)補(bǔ)償模式。而多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式可以有助于解決生態(tài)補(bǔ)償政策效率困境。因此，需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們大膽嘗試市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對(duì)口合作、人才資本輸入、各種排污權(quán)和水權(quán)交易等，此外，還要重視國(guó)際性環(huán)保組織等NGO組織在生態(tài)補(bǔ)償政策效率提升中可能發(fā)揮的積極作用。

參考文獻(xiàn)：

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AnalysisontheEfficiencyDilemmaofCurrentEcological

CompensationPoliciesinChina

CHENGZhenyuHOUXiaomin

(InstituteofEconomicsofShandongAcademyofSocialSciences，ShandongJinan250002)

項(xiàng)目資助：全國(guó)高職高專(zhuān)校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議2014年度課題項(xiàng)目，2014年度院長(zhǎng)基金配套支持項(xiàng)目

引用文獻(xiàn)格式：劉曉冰等.我國(guó)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及研究進(jìn)展[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(3)：53-56.