完善自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制的制度研究

黃 玥

(中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也進(jìn)入新常態(tài)，顯著特征就是用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出:“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！秉h的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，在對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出總體部署的同時(shí)，明確提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度。完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度為合理確定自然資源價(jià)格、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)服務(wù)交易、完善生態(tài)補(bǔ)償制度提供了制度依據(jù)，完善了我國(guó)生態(tài)文明制度體系。

1 完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重大意義

1.1 進(jìn)一步完善了我國(guó)生態(tài)文明制度體系

黨的十八大提出“美麗中國(guó)”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，將生態(tài)文明貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的全過程，并強(qiáng)調(diào)將生態(tài)文明置于突出地位。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷取得進(jìn)展，我們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明制度不完善已經(jīng)成為制約生態(tài)文明建設(shè)工作整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性開展的重要原因，生態(tài)文明建設(shè)的思路必須要從具體的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、生態(tài)文明宣傳教育等一系列具體措施抽離出來，從制度建設(shè)的高度全局把握，以頂層設(shè)計(jì)的理念全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作。

黨的十八屆三中全會(huì)指出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，損害賠償制度，責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！蓖晟谱匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是我國(guó)建立健全資產(chǎn)管理制度的一項(xiàng)重大改革，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)對(duì)生態(tài)文明的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，也標(biāo)志著在生態(tài)文明新時(shí)代我國(guó)治國(guó)理念的又一次飛躍。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是我國(guó)建立健全資產(chǎn)管理制度的一項(xiàng)重大改革，不僅明確了自然資產(chǎn)的歸屬和權(quán)責(zé)，同時(shí)也為生態(tài)服務(wù)交易、生態(tài)補(bǔ)償、干部考核等等提供了制度依據(jù)，進(jìn)一步完善了我國(guó)生態(tài)文明制度體系。

1.2 有助于節(jié)約資源提高使用效率

過去，我國(guó)更多依賴的是“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放式發(fā)展，“三高一低”造成了資源的巨大浪費(fèi)，資源環(huán)境對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束越來越明顯，一個(gè)重要原因就是資源產(chǎn)權(quán)制度不完善。資源的經(jīng)營(yíng)、使用所產(chǎn)生的外部效益由社會(huì)公眾承擔(dān)，收益由經(jīng)營(yíng)者享有，管理由職能部門負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家或集體所有，產(chǎn)權(quán)束中的權(quán)力邊界模糊，約束機(jī)制運(yùn)行低效。完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，清晰產(chǎn)權(quán)歸屬，明確資源的所有、使用、收益、處置等權(quán)利，增強(qiáng)資源利用的排他性，內(nèi)化資源利用外部性，才能讓利益機(jī)制發(fā)揮作用，提高資源的使用效率，避免資源過度消費(fèi)和浪費(fèi)。

我國(guó)最早的資源產(chǎn)權(quán)改革發(fā)生在20 世紀(jì)80年代，在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這項(xiàng)改革便于操作、效果顯著。土地歸集體所有這一所有權(quán)性質(zhì)并未改變，但經(jīng)營(yíng)、使用、收益權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)民承包土地，成為土地新的“主人”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在保證基本國(guó)家利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了效益最大化，還兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，保證土地肥力，避免“飲鴆止渴”式的短期行為對(duì)土地資源的損害，最大效益地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的最佳配置。

1.3 有助于落實(shí)自然資源用途管制

自然資源用途管制制度是按照生活、生產(chǎn)、生態(tài)功能為劃分標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)土建立空間規(guī)劃體系，對(duì)自然資源的用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。2010年底我國(guó)頒布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)區(qū)域所承擔(dān)功能對(duì)區(qū)域開發(fā)方式進(jìn)行規(guī)范，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域承擔(dān)生活和生產(chǎn)功能，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域承擔(dān)生態(tài)功能。自然資源用途管制，以主體功能區(qū)規(guī)劃為原則，自然開發(fā)必須嚴(yán)格遵循自然資源管制規(guī)定，不得隨意變更使用用途，不得與主體功能區(qū)規(guī)定沖突。

明確管理客體是用途管制實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。我國(guó)資源管制混亂，一定程度上是由于所有權(quán)人不到位，所有人權(quán)益不落實(shí)有關(guān)。確權(quán)登記是產(chǎn)權(quán)確定在實(shí)際工作中的具體體現(xiàn)，不同類別的自然資源的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)通過確權(quán)登記發(fā)證的辦法進(jìn)行確認(rèn)，所有權(quán)證發(fā)放將自然資源合理利用和保護(hù)的責(zé)任具體到所有者，明確了用途管制的管理對(duì)象，便于資源部門監(jiān)督管理，有利于強(qiáng)化自然資源用途管制和生態(tài)功能的保護(hù)。

2 資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中存在的問題分析

2.1 以公權(quán)為主體的產(chǎn)權(quán)制度安排所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)虛置和“政府代理失靈”

根據(jù)我國(guó)憲法和法律規(guī)定，我國(guó)自然資源歸國(guó)家和集體所有，這構(gòu)成了我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的“二元結(jié)構(gòu)”，“二元”都以公權(quán)為核心，這就決定了我國(guó)自然資源所有權(quán)制度安排是以公共產(chǎn)權(quán)形式存在的。自然資源歸國(guó)家和集體所有，但所有權(quán)人缺乏明確、具體的產(chǎn)權(quán)主體代表，僅停留在法律法規(guī)和國(guó)家抽象的政治概念上，各管理部門缺乏行使管理權(quán)的產(chǎn)權(quán)依據(jù)，導(dǎo)致了公有產(chǎn)權(quán)虛置。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度安排的基礎(chǔ)和核心，其最顯著的特征是對(duì)某種財(cái)產(chǎn)物品的排他性擁有，產(chǎn)權(quán)虛置與自然資源本身的公共產(chǎn)品特性相疊加，削弱了產(chǎn)權(quán)的排他性。當(dāng)資源獲取的排他性減弱，自然資源完全開放，任何人可以無限制地進(jìn)入，“公地悲劇”無可避免。我國(guó)近些年出現(xiàn)的大范圍的霧霾天氣、地下水過度開采引發(fā)地表塌陷、過度排放造成的水體污染等，很大程度是由于公有產(chǎn)權(quán)虛置所引起。只有當(dāng)所有權(quán)人是資源收益與損失的“二合為一”的承擔(dān)者，才能使其有足夠的激勵(lì)對(duì)資源利用模式做出最有選擇，或者委托產(chǎn)權(quán)代理者進(jìn)行資源經(jīng)驗(yàn)管理，并監(jiān)督產(chǎn)權(quán)代理者以確保資源財(cái)產(chǎn)的安全。

在實(shí)踐中，政府是資源產(chǎn)權(quán)的所有人，國(guó)家達(dá)標(biāo)全體國(guó)民作為自然資源的唯一主體，受職能所限不能成為微觀經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體，具體表現(xiàn)為各級(jí)地方政府、各部門以及具體代理人直接的多層次委托代理關(guān)系，由此出現(xiàn)了職能與權(quán)力的不匹配。一方面，各級(jí)代理者直接的目標(biāo)利益存在差異;另一方面，代理關(guān)系是由政府歸屬關(guān)系“天然形成”，多以行政管理或行政命令的形式存在，競(jìng)爭(zhēng)代理機(jī)制并未發(fā)揮作用。因此，極易產(chǎn)生“政府代理失靈”或者權(quán)力尋租。

2.2 交易市場(chǎng)不成熟以及由此導(dǎo)致的配置效率低下

2.2.1 交易權(quán)安排缺失是市場(chǎng)發(fā)展緩慢的制度原因

⑤John O’Sullivan，America’s Identity Crisis，National Review，Vol．，46，issue，22，Nov．21，1994．

產(chǎn)權(quán)交易安排是產(chǎn)權(quán)束在不同所有者之間進(jìn)行交易、流轉(zhuǎn)，帶來雙方交易互補(bǔ)、價(jià)值增值和合作增效的制度規(guī)范。目前，我國(guó)自然資源交易權(quán)，只有土地、礦產(chǎn)以及排污權(quán)在規(guī)定條件和局部范圍內(nèi)進(jìn)行了規(guī)定。絕大部分自然資源仍在“公有－公用－公營(yíng)”的邏輯下以行政分配為主要方式，產(chǎn)權(quán)交易安排幾乎沒有涉及。產(chǎn)權(quán)交易是市場(chǎng)建立的內(nèi)在動(dòng)因，沒有產(chǎn)權(quán)交易則不需要市場(chǎng)，反過來，市場(chǎng)發(fā)展緩慢由減弱了產(chǎn)權(quán)交易安排的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2.2 交易制度不完善導(dǎo)致自然資源配置效率低下

公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是資源配置效率的基礎(chǔ)，總體上看，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度不高。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于初級(jí)階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處在深化改革的攻堅(jiān)期，自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)收到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)影響尚未形成。2014年11月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，表明我國(guó)正在資源流轉(zhuǎn)上進(jìn)行有益探索，但在絕大數(shù)資源的產(chǎn)權(quán)交易安排上還存在空白，特別是交易制度，如市場(chǎng)進(jìn)入、退出機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、管理機(jī)制、交易機(jī)制均不完善，直接導(dǎo)致了資源的價(jià)格調(diào)節(jié)失靈和資源用途管制混亂，資源粗放開發(fā)，浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.3 自然資源價(jià)格形成體制存在嚴(yán)重缺陷

價(jià)格是市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的重要條件，合理的價(jià)格必須有效地反映資源的稀缺程度和生態(tài)價(jià)值。我國(guó)存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源環(huán)境之間的矛盾，一個(gè)重要的原因就是自然資源價(jià)格的杠桿和調(diào)控作用失靈，自然資源定價(jià)機(jī)制存在缺陷。不少國(guó)有自然資源繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“誰開發(fā)、誰所有、誰受益”的管理模式，形成了無償、低價(jià)、無度、無序開發(fā)利用的狀況，企業(yè)浪費(fèi)和過渡開采行為普遍。例如，在一些缺水地區(qū)，生產(chǎn)所需的地下水就是工業(yè)用水價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格不僅沒有體現(xiàn)自然資源的稀缺性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該地區(qū)水資源的價(jià)值，企業(yè)技術(shù)改造成本高，而資源獲得成本低，過渡開采和濫用資源不可避免。

此外，自然資源種類眾多，部分資源管理部門明確，歸屬關(guān)系較為清晰，如農(nóng)村經(jīng)營(yíng)用地、林地、礦產(chǎn)等，定價(jià)有據(jù)可循。還有大部分自然資源，產(chǎn)權(quán)難以確定，定價(jià)則更為困難。比如大氣，其特有的流動(dòng)性、傳輸性、擴(kuò)散性令產(chǎn)權(quán)確定難上加難;再比如濕地、流域，其范圍涵蓋若干個(gè)行政區(qū)域，上下游之間、南北岸之間往往難以清晰劃定責(zé)任范圍和資源歸屬，出現(xiàn)了“誰都所有，誰都不全有”的現(xiàn)象。加之地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稀缺程度不盡相同，價(jià)格形成機(jī)制不完善，資源定價(jià)混亂甚至嚴(yán)重低估，造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)無法承受的代價(jià)。只有對(duì)自然資源進(jìn)行合理定價(jià)，才能發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)資源配置調(diào)節(jié)作用，倒逼企業(yè)通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提高資源使用效率、減少污染排放，避免資源的過渡消費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。

3 河北自然資源產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)踐探索

河北省在自然資源產(chǎn)權(quán)制度上的探索，除了通常意義上的自然資源如，森林、礦產(chǎn)、水域等之外，通過“逆向”思維，在排污權(quán)交易上進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐。

3.1 實(shí)踐范圍不斷擴(kuò)大

3.2 交易模式不斷創(chuàng)新

2013年11月，河北省環(huán)保廳與河北銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議暨排污權(quán)擔(dān)保融資合作協(xié)議。排污權(quán)質(zhì)押貸款是環(huán)保部門與金融機(jī)構(gòu)的重要結(jié)合，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，利用市場(chǎng)激發(fā)企業(yè)參與的積極性充分利用信貸手段，是排污權(quán)抵押融資模式、推廣排污權(quán)交易的有益探索。2014年4月，中國(guó)人民銀行石家莊分行與河北省環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)了《河北省排污權(quán)抵押管理辦法》，明確而詳細(xì)地規(guī)定了排污權(quán)抵押的具體辦法。

3.3 排污權(quán)交易價(jià)格不斷調(diào)整

2014年1月，河北省物價(jià)局、河北省環(huán)保廳印發(fā)《關(guān)于制定我省2014年度主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格的通知》(冀價(jià)經(jīng)費(fèi)〔2014〕1 號(hào))，2014年二氧化硫、氮氧化物排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)分別由3000 元/噸、4000 元/噸提高至5000 元/噸、6000 元/噸，化學(xué)需氧量、氨氮排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格分別為4000 元/噸、8000元/噸。2014年1－8月份，全省共開展排污權(quán)交易720筆，交易化學(xué)需氧量2126.31 噸，氨氮233.91 噸，二氧化硫2093.18 噸，氮氧化物3691.85 噸，出讓金收入4060.41 萬元。其中，省本級(jí)交易22 筆，交易化學(xué)需氧量83.66 噸，氨氮2.88 噸，二氧化硫686.35 噸，氮氧化物925.25 噸，出讓金收入761.81 萬元。排污權(quán)價(jià)格上漲明顯，這說明資源環(huán)境在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和重要性日益突出，河北省不斷利用價(jià)格杠桿的調(diào)控作用，以實(shí)現(xiàn)排污總量減少的目標(biāo)。(簡(jiǎn)報(bào))

3.4 河北實(shí)踐的思考

河北省自然資源產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐總體上處于摸索嘗試階段，水權(quán)、林權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)的制定尚未有開創(chuàng)性的創(chuàng)新工作，自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在前面分析的我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的共性問題。從已經(jīng)創(chuàng)新探索的排污權(quán)交易情況來看，排污權(quán)價(jià)格的挑戰(zhàn)以及綠色信貸的實(shí)踐，顯示出河北省產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)化特征明顯，這既是一大亮點(diǎn)也是今后產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展方向。但其中的問題也值得注意，價(jià)格調(diào)整以及綠色信貸的市場(chǎng)依據(jù)尚不明確，價(jià)格雖然調(diào)整了，但是調(diào)整幅度是如何確定的，以及信貸規(guī)模如何體現(xiàn)資源的稀缺性這些問題還較為籠統(tǒng)，都會(huì)影響排污權(quán)的政策效果，而這也是完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求。因此，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，打牢制度基礎(chǔ)，再結(jié)合地方的具體實(shí)際進(jìn)行實(shí)踐，才能真正起到提高資源使用效率，減少環(huán)境污染的效果。

4 完善資源產(chǎn)權(quán)制度的路徑分析

基于以上分析，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)以優(yōu)化資源配置為目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理，調(diào)控有力、運(yùn)行規(guī)范為原則，構(gòu)建一個(gè)多層次、多元化的自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系，依法維護(hù)資源所有者和使用者的合法權(quán)益。

4.1 明確所有權(quán)主體，劃清權(quán)利邊界，加快推進(jìn)確權(quán)登記

產(chǎn)權(quán)是進(jìn)行交換的基礎(chǔ)，邊界清晰的產(chǎn)權(quán)對(duì)于降低交易成本有著至關(guān)重要的作用?？扑苟ɡ碇赋觯灰a(chǎn)權(quán)清晰，交易成本為零，通過市場(chǎng)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。產(chǎn)權(quán)制度以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)，要通過立法強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)界定，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然產(chǎn)權(quán)體系，強(qiáng)化資源公有權(quán)實(shí)現(xiàn)，以公有產(chǎn)權(quán)為主體，發(fā)展多元化資源所有權(quán)體系。

確權(quán)登記是自然資源產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)關(guān)鍵，是自然資源管理過程中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是十八屆三中全會(huì)在生態(tài)文明建設(shè)中的一項(xiàng)重要改革。不同類別的自然資源的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)通過確權(quán)登記發(fā)證的辦法，明確自然資源的所有權(quán)歸屬，所有權(quán)證發(fā)放的同時(shí)也將自然資源合理利用和保護(hù)的責(zé)任具體到所有者，從而明確了自然資源使用和保護(hù)的權(quán)利與責(zé)任。

4.2 發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用

十八屆三中全會(huì)指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！蹦壳埃袌?chǎng)在環(huán)境資源配置中還談不上決定性作用，資源分配和管理以政府行政管理為主導(dǎo)，但是行政管制所產(chǎn)生的問題已經(jīng)顯現(xiàn)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境空間依然很大。要擺脫行政干預(yù)的依賴，更多地使用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)— “看不見的手”的作用，建立起以自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)為依托，以合理的自然資源價(jià)格為信號(hào)，以自然資源的供需均衡為目標(biāo)的自然資源市場(chǎng)體系。同時(shí)要更好地發(fā)揮政府作用，統(tǒng)籌兼顧，通過平等合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等必要手段，在保證市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，確保資源產(chǎn)權(quán)和資源權(quán)力的公平，防止產(chǎn)權(quán)配置的的兩極分化，促進(jìn)資源配置社會(huì)成員和地區(qū)間的公平發(fā)展。

4.3 建立合理的價(jià)格形成機(jī)制

自然資源價(jià)格杠桿作用失靈的一個(gè)重要原因是價(jià)格形成和管制機(jī)制單一，受信息不對(duì)稱、國(guó)家自然壟斷等影響，自然資源價(jià)格偏低，難以反映真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值和自身的稀缺程度。自然資源的價(jià)格形成機(jī)制，必須以市場(chǎng)為核心，以市場(chǎng)作為自然資源配置的主要手段。對(duì)不涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略、安全的資源領(lǐng)域，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步開放市場(chǎng)，讓資源價(jià)格合理反應(yīng)市場(chǎng)供求關(guān)系。繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少政府對(duì)自然資源價(jià)格的干預(yù)和管控，進(jìn)而充分發(fā)揮價(jià)格的引導(dǎo)作用，為確立生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)交易制度、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等制度機(jī)制提供科學(xué)依據(jù)。

自然資源價(jià)格的確定，不僅體現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更要體現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值，主要是非經(jīng)濟(jì)成分的評(píng)估。從物質(zhì)價(jià)值來看，價(jià)格形成需建立在市場(chǎng)供求變動(dòng)的基礎(chǔ)上;從生態(tài)角度來看，價(jià)格形成必須考慮資源所能提供的生態(tài)產(chǎn)品的物質(zhì)價(jià)值和自然價(jià)值。要建立價(jià)格監(jiān)管、預(yù)警機(jī)制，防止由資源壟斷，惡意套利造成市場(chǎng)價(jià)格劇烈波動(dòng)。

4.4 進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管

要進(jìn)一步完善自然資源監(jiān)管體制，自然生態(tài)空間的用途管制是按照自然資源的種類分散在各個(gè)部門的，由于山水林田湖是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，現(xiàn)行體制容易破壞生態(tài)本身的系統(tǒng)性。今后要由一個(gè)部門統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，建議成立自然資源資產(chǎn)監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記工作。按國(guó)家部署，開展對(duì)森林、草原、荒地、濕地等自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。要促進(jìn)政府應(yīng)向法治型政府和服務(wù)型轉(zhuǎn)變，自然資源管理方式要由行政手段向法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)相結(jié)合管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，完善自然資源管理中的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

5 研究小結(jié)

自然資源具有極強(qiáng)的外部性和公共產(chǎn)品特性，通過行政手段進(jìn)行自然資源用途管制不僅效率低下，甚至加劇資源過度開采和浪費(fèi)使用，其主要原因是自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)。內(nèi)化資源外部性和避免“公地悲劇”的關(guān)鍵是建立主體清晰、權(quán)責(zé)明確的資源產(chǎn)權(quán)制度。研究指出，進(jìn)一步完善資源產(chǎn)權(quán)制度的路徑:第一，明確所有權(quán)主體，劃清權(quán)利邊界，加快推進(jìn)確權(quán)登記;第二，發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用;第三，建立合理的價(jià)格形成機(jī)制;第四，進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管。

［1］蒲志仲．略論自然自然產(chǎn)權(quán)界定的多維視角［J］．經(jīng)濟(jì)問題，2008，(11)．

［2］劉方笑，朱錫平．論我國(guó)生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化改革［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2007，(5)．

［3］姜仁良．我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑［J］．開放導(dǎo)報(bào)，2010，(8)．

［4］甘庭宇．自然資源產(chǎn)權(quán)的分析與思考［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2008，(5)．

［5］陳安國(guó)．從“公地的悲劇”看我國(guó)自然資源管理方式的轉(zhuǎn)變［J］．科技進(jìn)步理論，2009，(5)．

［6］廖衛(wèi)東．我國(guó)生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的優(yōu)化－以自然資源產(chǎn)權(quán)與排污權(quán)為例［J］．當(dāng) 代財(cái)經(jīng)，2003，(4)．

［7］蒲志仲．資源產(chǎn)值制度:作用、績(jī)效、問題域規(guī)范［J］．縣室友大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(3)．

［8］河北省排污權(quán)有償使用和交易簡(jiǎn)報(bào)．2014，(5)．

［9］河北省排污權(quán)有償使用和交易簡(jiǎn)報(bào)．2014，(2)