基層政府管理中的執(zhí)行困境及其治理

丁 煌，李新閣

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072)

一直以來(lái)，我國(guó)政府管理中的一個(gè)突出問(wèn)題就集中在政策執(zhí)行領(lǐng)域，正如著名行政管理學(xué)家夏書(shū)章先生所言:“就我國(guó)的公共政策過(guò)程而言，在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政策執(zhí)行階段似乎并不存在太多的嚴(yán)重問(wèn)題，相反，因政策制定缺乏科學(xué)性和民主性而產(chǎn)生的決策失誤倒是十分突出。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著中央向地方的分權(quán)和放權(quán)，‘上有政策、下有對(duì)策’，‘有令不行、有禁不止’、‘政策走樣’等政策執(zhí)行阻滯的不良情況在我國(guó)目前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治生活中屢有發(fā)生，甚至有愈演愈烈之勢(shì)”①丁煌:《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策》(序)，北京:人民出版社，2002年版。。這充分反映了我國(guó)基層政府的政策執(zhí)行力問(wèn)題。

當(dāng)前，中國(guó)改革挺進(jìn)深水區(qū)和攻堅(jiān)期。一方面，改革的條件，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的條件，都具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ);公民的改革共識(shí)逐步增強(qiáng)，對(duì)改革各個(gè)方面的認(rèn)識(shí)已比較全面深刻，對(duì)改革相關(guān)方面的準(zhǔn)備也已足夠充分。另一方面，改革涉及到從強(qiáng)調(diào)權(quán)力、強(qiáng)調(diào)利益，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公民與社會(huì)權(quán)利、尤其是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，包括政府在行政行為、各種司法行政行為和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的甚至是可能承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和理性對(duì)待，對(duì)沒(méi)有承擔(dān)好責(zé)任的追究和處理，必然會(huì)涉及到各個(gè)相關(guān)方的基本利益，再加之整個(gè)收入分配制度的改革，也會(huì)涉及到很多方面的利益。因此，改革將是一個(gè)攻堅(jiān)克難的過(guò)程，必須面對(duì)多方面阻力。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)作出“全面深化改革”的戰(zhàn)略部署，要求“全面建成小康社會(huì)、不斷奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)”。

全面深化改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于基層政府對(duì)于中央政策的有效執(zhí)行。如何在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，構(gòu)建與科學(xué)發(fā)展理念相適應(yīng)的執(zhí)行制度框架和制度體系，化解“改革挺進(jìn)深水區(qū)和攻堅(jiān)期”產(chǎn)生的體制性問(wèn)題，已成為確保中國(guó)未來(lái)持續(xù)健康發(fā)展的必要條件之一。

一、基層政府管理中的執(zhí)行困境

當(dāng)前，基層政府在執(zhí)行法律法規(guī)和上級(jí)政策過(guò)程中，經(jīng)常表現(xiàn)出各種問(wèn)題，存在對(duì)抗、逃避、歪曲、附加、機(jī)械、選擇、被動(dòng)、越位和虛假執(zhí)行等現(xiàn)象。少數(shù)基層政府追逐自身利益而不顧人民利益，部分基層政府重決策、輕執(zhí)行，甚至還有基層政府實(shí)行法外干預(yù)，削弱政府執(zhí)行力。究其根本，由于發(fā)展理念和發(fā)展模式的差異，基層政府執(zhí)行力存在諸多制度困境。

1949年建國(guó)后，中國(guó)為了加快走向工業(yè)化和現(xiàn)代化，舉國(guó)以蘇聯(lián)為榜樣，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，以重工業(yè)為優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，逐步建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在此體制之下，全社會(huì)所有的物質(zhì)和人力資源都被納入國(guó)家的全面控制和近似機(jī)械的計(jì)劃管控之中，與之相適應(yīng)，自然形成了“全能主義”的政府執(zhí)行模式①20世紀(jì)80年代初，鄒讜提出了全能主義(totalism)概念時(shí)指出:“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德(包括宗教)的限制。在實(shí)際上(有別于原則上)國(guó)家侵入社會(huì)領(lǐng)域和個(gè)人生活的程度或多或少，控制的程度或強(qiáng)或弱?！眳⒁?jiàn)鄒讜:《二十世紀(jì)中國(guó)政治——從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看》，中國(guó)香港:牛津大學(xué)出版社，1994年版，第223頁(yè)。。從國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系來(lái)看，國(guó)家和政府的全能狀態(tài)幾乎完全代替和掩蓋了社會(huì)和市場(chǎng)的存在，從微觀社會(huì)生活到宏觀經(jīng)濟(jì)行為，所有與民眾有關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，不論是意識(shí)形態(tài)、政治生活等上層建筑，還是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、個(gè)人生活等，都被納入了國(guó)家的管理和控制之中。國(guó)家通過(guò)行政手段和政治動(dòng)員的方式執(zhí)行國(guó)家意志和政策。同時(shí)，與西方“三權(quán)分立”的體制不同，我國(guó)奉行高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在橫向分權(quán)上幾乎沒(méi)有變化的空間。國(guó)家以統(tǒng)一的行政命令和計(jì)劃的方式配置資源，中央的“條條”管理與地方的“塊塊”之間天然存在著潛在的矛盾。如果強(qiáng)調(diào)“條條”，則“塊塊”的積極性降低;反之，則又出現(xiàn)“塊塊”執(zhí)行中央政府政策的不力。這種高度集權(quán)的體制，層級(jí)節(jié)制的執(zhí)行方式導(dǎo)致了政策執(zhí)行有效性的降低和經(jīng)濟(jì)活力的下降。

如何在“全能主義”的體制之下，解決好政府執(zhí)行問(wèn)題，自建國(guó)以來(lái)就一直是在不斷探索的問(wèn)題。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能主義政府體制在橫向分權(quán)上沒(méi)有太多的努力空間，只能訴諸于政府層級(jí)之間的分權(quán)，通過(guò)分權(quán)化改革②按照郝伯特·希爾曼的研究，分權(quán)可以分為“分權(quán)I”和“分權(quán)II”，“分權(quán)I”就是將決策權(quán)一直下放到單位;“分權(quán)II”就是將決策權(quán)下放到下級(jí)行政單位。分權(quán)I屬于經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，分權(quán)II屬于行政性分權(quán)。從1956年起，中國(guó)實(shí)施“分權(quán)I”的改革，而1957年決定實(shí)施“分權(quán)I”和“分權(quán)II”混合型改革，到了1958年執(zhí)行的則是“分權(quán)II”改革。參見(jiàn)H.F.Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press 1966，p.197.來(lái)激活中央和地方兩個(gè)積極性，以提高國(guó)家戰(zhàn)略、政策執(zhí)行的有效性。對(duì)此，毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出:“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”③《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，北京:人民出版社，1986年版，第325頁(yè)，第325頁(yè)。。“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒(méi)有”④《毛 澤東著 作選讀》(下冊(cè))，北京:人 民出版 社，1986年版，第325頁(yè)，第325頁(yè)。。但是，自1956年我國(guó)實(shí)施分權(quán)改革以來(lái)，無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，每次改革的結(jié)果總是陷入“一放就亂，一收就死”的循環(huán)怪圈。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。“增量改革”⑤所謂增量改革，就是借用等級(jí)規(guī)則確立產(chǎn)權(quán)規(guī)則，政府導(dǎo)向式改革的優(yōu)點(diǎn)非常明顯，其在傳統(tǒng)體制上的邊際效益大大減少了改革阻力，可在不傷害既得利益的前提下增加另一部分人的利益，從而使改革大步前進(jìn)。但是，這樣的增量改革，如今已面臨困境。隨著時(shí)間的推移，其內(nèi)在的改革動(dòng)力逐漸衰竭。這是因?yàn)?，改革主?dǎo)權(quán)在行政系統(tǒng)縱向分配，每個(gè)優(yōu)先改革權(quán)都帶來(lái)壟斷性利潤(rùn)，一些部門(mén)主導(dǎo)的所謂改革甚至變成了“尋租”。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的摸索，中國(guó)改革找到了這樣一條新的道路，就是在經(jīng)歷了開(kāi)始階段擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試驗(yàn)不成功、國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革停頓不前的情況下，采取一些修補(bǔ)的辦法維持國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，把主要力量放到非國(guó)有經(jīng)濟(jì)方面，尋找新的生長(zhǎng)點(diǎn)，我們把這種戰(zhàn)略叫做增量改革戰(zhàn)略。在中國(guó)漸進(jìn)式改革中，屬于先易后難中的基本特征，現(xiàn)增量改革，將增量資產(chǎn)率引入市場(chǎng)機(jī)制，然后是存量改革，對(duì)存量資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。的推行，逐漸地改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制，培育了非公有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)引進(jìn)了外資和國(guó)外的經(jīng)濟(jì)管理方式，這些導(dǎo)致了“雙軌制”的形成。1984年中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，將改革的重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，并開(kāi)始了全面改革的嘗試。1992年中共十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。2001年中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，希望通過(guò)外部市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。

在此過(guò)程中，從執(zhí)行政策的視角觀察，基層政府表現(xiàn)出以下特點(diǎn)①曹堂哲:《公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究》，北京:光明日?qǐng)?bào)出版社，2012年版，第5-8頁(yè)。:

第一，從政府與市場(chǎng)兩者的角色定位看，“增量改革”推動(dòng)了新興經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量的興起，國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生了全新的格局，形成了市場(chǎng)和計(jì)劃雙軌互動(dòng)的局面。在政策執(zhí)行過(guò)程中，由于計(jì)劃力量的削弱和市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定的制度規(guī)范，“權(quán)力的資本化”和“資本的權(quán)力化”得以顯現(xiàn)，政策執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)力和市場(chǎng)相互依賴(lài)和轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致基層政府政策執(zhí)行的有效性大打折扣，從而被嚴(yán)重削弱。

第二，從政府執(zhí)行過(guò)程中的縱向行政層級(jí)而言，1994年之前實(shí)施的“權(quán)力下放”和“包干”財(cái)政體制，使得地方利益膨脹，中央的權(quán)威性和政令的統(tǒng)一性受到了很大的削弱，一度出現(xiàn)了國(guó)家能力的危機(jī)。1994年分稅制改革，初步建構(gòu)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央政府與地方政府之間合理關(guān)系的初步框架，也逐步形成了中央與地方兩個(gè)利益主體。但是，全國(guó)性的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)規(guī)范還不健全，地方政府掌握著大量的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，過(guò)多地介入經(jīng)濟(jì)，甚至形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面。地方政府在執(zhí)行中央政府的政策過(guò)程中，基于GDP至上的考核指標(biāo)體系和可能存在的地方利益驅(qū)動(dòng)下，難以避免產(chǎn)生所謂的地方利益與中央利益之間的博弈②比較典型的如環(huán)保問(wèn)題，中央政府多年來(lái)三令五申強(qiáng)調(diào)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染問(wèn)題，為此頒布實(shí)施了一系列的法律法規(guī)和國(guó)家政策，但是，仍有不少地方政府在招商引資過(guò)程中，置相關(guān)法律法規(guī)和政策于不顧，環(huán)保問(wèn)題已成為全社會(huì)迫切需要解決的問(wèn)題。，從而導(dǎo)致地方政府特別是基層政府在執(zhí)行法律法規(guī)和國(guó)家政策時(shí)不盡全力，有時(shí)甚至出現(xiàn)陰奉陽(yáng)違、背道而馳的現(xiàn)象。

第三，從基層政府政策執(zhí)行的宏觀體制和制度環(huán)境而言，國(guó)家的“制度化建設(shè)”③黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度改革以及“十三大”提出的政治體制改革方略，“十四大”提出的法制建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革，“十五大”提出的社會(huì)主義政治文明建設(shè)到全面依法治國(guó)方略等，都為建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的執(zhí)行制度奠定了基礎(chǔ)。與其主導(dǎo)的“放權(quán)讓利”之間不協(xié)調(diào)、不均衡甚至反向倒推的問(wèn)題在一定程度上一直客觀存在，“國(guó)家制度化建設(shè)”速度慢于“放權(quán)讓利”的速度導(dǎo)致了國(guó)家能力(即執(zhí)行貫徹政策的能力)的衰減。政府階段性發(fā)展理念與舊的執(zhí)行體制和執(zhí)行方式之間的矛盾總是存在并不斷深化。比如，房產(chǎn)新政受挫、礦難頻發(fā)、食品安全事件和環(huán)境保護(hù)事件頻發(fā)等，都反映了政策執(zhí)行過(guò)程中的不徹底甚至反效的執(zhí)行難題④謝湘，原春琳:《不是落魄是憂國(guó)》，《中國(guó)青年報(bào)》，2005年11月14日。。

近幾年來(lái)，隨著改革步伐的不斷加大，政府執(zhí)行力建設(shè)已成為中國(guó)政府自身建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。自2006年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中首次把“提高政府的公信力和執(zhí)行力”作為“建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府”重要前提以來(lái)，歷屆“兩會(huì)”上的政府工作報(bào)告都會(huì)從不同角度闡釋和強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)行力問(wèn)題⑤李克強(qiáng)總理在其政府工作報(bào)告(2014年3月)中也明確提出:“各級(jí)政府要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，努力為人民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。”。特別是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次把提高政府“執(zhí)行力”作為“治理能力現(xiàn)代化”的要求，并將政府執(zhí)行力與“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”、“深化行政體制改革”、“創(chuàng)新行政管理方式”和“增強(qiáng)政府公信力”相并列，作為“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的基礎(chǔ)和前提，這是關(guān)于政府執(zhí)行力建設(shè)的最新闡述。當(dāng)然，制度的確立并不等于制度的定型。在當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展階段，越是在最高層面的報(bào)告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)和闡釋的現(xiàn)象和問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中需要破解和落實(shí)的壓力往往就越大。形成一整套成熟、定型的政府執(zhí)行制度體系，我們還有很長(zhǎng)的一段路要走。

式中 X：試樣中硫酸根的含量，%；V1：滴定BaCl2溶液時(shí)EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；V2：滴定鈣鎂總量時(shí)EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；V3：滴定硫酸根時(shí)EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的用量，mL；c：EDTA標(biāo)準(zhǔn)滴定溶液的濃度，mol·L-1；F：試樣液稀釋倍數(shù)；m：試樣的質(zhì)量，g；96.06：SO24-的摩爾質(zhì)量，g·mol-1；100、1000：?jiǎn)挝粨Q算系數(shù)。

二、基層政府管理中執(zhí)行困境的治理基礎(chǔ)

從本質(zhì)上看，治理基層政府執(zhí)行困境，其落腳點(diǎn)在于通過(guò)提高基層政府執(zhí)行效率促成政府服務(wù)能力和水平的提升，而效率的提高有賴(lài)于政府機(jī)構(gòu)及其職能的科學(xué)調(diào)整和配置。因此，依據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，成為治理基層政府執(zhí)行困境的關(guān)鍵。事實(shí)上，自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后啟動(dòng)了八次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革①分別是1982年、1988年、1993年、1998年、1999年(省級(jí)機(jī)構(gòu)改革)、2000年(市縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革)、2003年、2008年的政府機(jī)構(gòu)改革。，但不可否認(rèn)，基層政府始終沒(méi)有走出執(zhí)行困境。在我們看來(lái)，提升基層政府執(zhí)行力，需以確權(quán)明責(zé)為核心，理順政府縱向職能載體和橫向職能載體之間的職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系配置，這是治理基層政府執(zhí)行困境的基礎(chǔ)。

幾千年以來(lái)，基層政府都是國(guó)家治理體系的核心，即“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無(wú)不治”②荀悅撰:《前漢紀(jì)·前漢孝惠皇帝紀(jì)》(卷第五)。。但是，一直以來(lái)存在的中央和地方政府之間職責(zé)不清的狀況，也是歷代政府體制中諸多問(wèn)題的根源?；鶎诱?zé)任無(wú)窮，權(quán)力有限。因此，如何切實(shí)的確權(quán)明責(zé)，幾乎是我國(guó)一切政府改革的出發(fā)點(diǎn)。在我們看來(lái)，確權(quán)明責(zé)就是要適當(dāng)放權(quán)，合理確定基層政府權(quán)限和根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則明確基層政府應(yīng)當(dāng)合理承擔(dān)的責(zé)任。

合理分權(quán)包括橫向和縱向兩個(gè)方面，因此，合理分權(quán)不是簡(jiǎn)單的下放權(quán)力，它們兩者之間有本質(zhì)的區(qū)別。權(quán)力下放是對(duì)高度集權(quán)的管理體制所進(jìn)行的政策性調(diào)整，合理分權(quán)則是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的所進(jìn)行的新的制度設(shè)計(jì)和制度安排③薄貴利:《深化行政管理體制改革的核心和重點(diǎn)》，《中國(guó)行政管理》，2009年第7期。。也就是說(shuō)，合理分權(quán)是在憲法和法律的制度框架下，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的要求對(duì)中央和地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)限配置進(jìn)行制度性的設(shè)計(jì)、調(diào)整和安排。是地方屬性的權(quán)力，必須在法律上明確劃分給地方，中央應(yīng)該給予地方自治的空間;對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的部門(mén)，更要?jiǎng)澢鍣?quán)力界限，確保基層政府合理的權(quán)力空間。同時(shí)，合理分權(quán)也必須根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，合理確定權(quán)力主體的責(zé)任。對(duì)于基層政府而言，不能只要求權(quán)力而回避責(zé)任;與之相應(yīng)，中央也不應(yīng)該只確立責(zé)任而不授予權(quán)力。當(dāng)前，基層政府執(zhí)行困境的很大部分原因來(lái)自于上級(jí)政府授權(quán)有限而責(zé)任無(wú)限，權(quán)責(zé)一致性本是行政法上的基本原則，但現(xiàn)實(shí)中諸多權(quán)責(zé)不一致的地方隨處可見(jiàn)。明晰責(zé)任的重要意義在于確立基層政府的行為邊界，防止政府不作為、亂作為，調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，確保管理任務(wù)的圓滿完成。另外，合理分權(quán)還需要理清職責(zé)關(guān)系，防止部門(mén)之間相互推諉，合理設(shè)置部門(mén)機(jī)構(gòu)，依法限定部門(mén)權(quán)力和職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中如食品安全、環(huán)境保護(hù)等重大民生議題，往往需要多個(gè)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、相互配合，但很多時(shí)候難以避免出現(xiàn)盲區(qū)。因此，基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)杜絕“九龍治水”、“幾個(gè)部門(mén)管不了一筐毒豆芽”等現(xiàn)象，堅(jiān)持“一事一部門(mén)負(fù)責(zé)”的原則;對(duì)于確實(shí)需要多個(gè)職能部門(mén)配合協(xié)調(diào)的事情，無(wú)論是縱向基層政府間的合作執(zhí)行，還是橫向政府內(nèi)部的合作執(zhí)行，比如區(qū)縣之間高速公路建設(shè)、縣域打擊假冒偽劣商品等，要防止因職能交叉、政出多門(mén)而相互推諉的現(xiàn)象出現(xiàn)。

基層政府的執(zhí)行困境，表面上看是政府執(zhí)行問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是政府的職能劃分、政府監(jiān)督和政府法治建設(shè)水平的問(wèn)題。對(duì)政府來(lái)講，多年來(lái)在不斷強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但現(xiàn)實(shí)告訴我們，政府職能轉(zhuǎn)變的路還很長(zhǎng)，“該管的管，不該管的堅(jiān)決不管”在很多領(lǐng)域還只是一種口號(hào)。因此，我們需要強(qiáng)力推進(jìn)“政企分開(kāi)”、“政社分開(kāi)”，合理界定政府與企業(yè)、與社會(huì)的邊界。對(duì)于基層政府而言，該要的職責(zé)一定要，不能出現(xiàn)“有事無(wú)人管，有責(zé)無(wú)人擔(dān)”;不該要的職責(zé)一定不要染指，不能越界行事。實(shí)踐證明，權(quán)力與責(zé)任具有一致性時(shí)，才能保障權(quán)力的正確合理行使?，F(xiàn)階段，如何保證基層政府權(quán)責(zé)一致，實(shí)現(xiàn)政府職能的管理幅度與管理深度的良好結(jié)合，是基層政府走出執(zhí)行困境的必經(jīng)之路。

總之，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，基礎(chǔ)在于確立基層政府合理明確的權(quán)力職責(zé)體系，依據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，優(yōu)化基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立執(zhí)行能力強(qiáng)、行政效率高的公平合理的行政管理體系。

三、基層政府管理中執(zhí)行困境的治理路徑

著名政治學(xué)家戴維·伊斯頓指出，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”①[美]戴維·伊斯頓:《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，1993年版，第23頁(yè)。。從本質(zhì)上看，公共政策的制定、執(zhí)行過(guò)程其實(shí)就是根據(jù)某種原則和導(dǎo)向?qū)ι鐣?huì)利益的分配管理過(guò)程。但是，我國(guó)有些基層政府在執(zhí)行過(guò)程中，很多時(shí)候悖離中央所確立的原則和導(dǎo)向，不按照規(guī)則運(yùn)作，加上目前在執(zhí)行領(lǐng)域中的法律法規(guī)和相關(guān)法律機(jī)制不健全、不完善。基層政府執(zhí)行困境的治理任重道遠(yuǎn)。

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確要求，“強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行責(zé)任”，強(qiáng)化“執(zhí)行公開(kāi)”，加快推進(jìn)依法治國(guó)和法治政府建設(shè)。因此，治理基層政府管理中的執(zhí)行困境，其路徑在于切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色;強(qiáng)化信息公開(kāi)與公眾參與的倒逼推進(jìn);加強(qiáng)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力治理的法治化、制度化。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是致力于制定公開(kāi)公平的市場(chǎng)規(guī)則，當(dāng)好裁判員;通過(guò)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等手段和方式，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性和有效性;確保全社會(huì)穩(wěn)定的就業(yè)、充分的義務(wù)教育和全面的社會(huì)保障，為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而不能作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者依靠壟斷特權(quán)與民爭(zhēng)利。另外，作為整體的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則制定者，政府應(yīng)著力控制社會(huì)的貧富分化，維持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然資源的合理平衡。

十八屆三中全會(huì)全面深化改革的重大部署，為加快行政體制改革，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)提供了良好契機(jī)?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)著力轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府角色，按照市場(chǎng)化、民營(yíng)化、自治化的原則調(diào)整政府的基本職能，提高基層政府的政策執(zhí)行力。

首先，要實(shí)現(xiàn)“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。把政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，對(duì)于市場(chǎng)可以自主的營(yíng)利性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的發(fā)展，政府就應(yīng)該放手。政府從服務(wù)的視角開(kāi)展管理，而不是為了消極控制而管理，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，公共管理的社會(huì)化②沈躍春:《加快政府職能轉(zhuǎn)變 深化行政體制改革》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第4期。。

其次，要實(shí)現(xiàn)自身角色定位的轉(zhuǎn)變，由過(guò)去無(wú)所不能、無(wú)所不在的“無(wú)限政府”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉殴芙Y(jié)合、取舍有度的“有限政府”，推動(dòng)政府從“全能政府”模式和“大包大攬”狀態(tài)中解脫出來(lái)，促使政府、企業(yè)、市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織各就各位、各司其職，解除政府的“無(wú)限責(zé)任”，降低社會(huì)對(duì)政府的依賴(lài)。

最后，還需要建立分類(lèi)、分級(jí)管理的政府體系，實(shí)現(xiàn)“集權(quán)行政”向“分權(quán)行政”的轉(zhuǎn)變。對(duì)某一類(lèi)事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)合理確定應(yīng)當(dāng)哪一級(jí)政府管理更合適;保證一項(xiàng)事情只由一個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)，改變以往“條塊交叉”的行政管理格局。

(二)強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾參與的倒逼推進(jìn)

信息公開(kāi)和公眾參與是行政程序制度的核心之一，也是確保政府公平合理行政的重要舉措。近年來(lái)，信息公開(kāi)和公眾參與因此而備受關(guān)注。正是現(xiàn)代行政程序制度中的“行政公開(kāi)”和“充分參與”，才使得幾千年來(lái)普通民眾一直倍感神秘和敬畏的州府衙門(mén)，變得相對(duì)開(kāi)放和透明，并因此為制約基層政府執(zhí)行的恣意提供了良好的制度入口。政府最大限度的公開(kāi)和公眾合理的參與“有助于執(zhí)行過(guò)程中沖突能量的橫向釋放，而不是縱向上傳，形成上下對(duì)立”①朱檬:《基層社會(huì)管理中公眾參與的程序控制和制度創(chuàng)新》，http://www.participation.cn/liluntantao/lunwen/5848.html，2015年3月12日訪問(wèn)。。

從行政過(guò)程的視角來(lái)看，“行政公開(kāi)”也應(yīng)當(dāng)是“過(guò)程的公開(kāi)”。換言之，在基層政府執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行的公開(kāi)不只是最終執(zhí)行結(jié)果的公開(kāi)，而應(yīng)當(dāng)從執(zhí)行開(kāi)始的執(zhí)行職權(quán)依據(jù)，到執(zhí)行過(guò)程中以及最終的執(zhí)行結(jié)果，從相對(duì)人在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利，到執(zhí)行終結(jié)之后的可能救濟(jì)途徑，都應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，保證執(zhí)行過(guò)程中利害關(guān)系人都能獲取與自身利益密切相關(guān)的信息②戴建華:《作為過(guò)程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》，2012年第2期。。當(dāng)然，由于執(zhí)行過(guò)程中各個(gè)運(yùn)行階段具有不同的特性，從維護(hù)國(guó)家利益和保障相對(duì)人權(quán)益出發(fā)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中掌握的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定不公開(kāi)或由行政機(jī)關(guān)裁量不公開(kāi)。而且，基于政府執(zhí)行過(guò)程中各個(gè)階段的不同特性也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

從本質(zhì)上看，政府執(zhí)行過(guò)程是對(duì)社會(huì)價(jià)值和社會(huì)利益的權(quán)威性分配。分配必然帶來(lái)利益的厚此薄彼。因此，當(dāng)政府的執(zhí)行行為造成受益差距擴(kuò)大甚至反向逆轉(zhuǎn)時(shí)，公眾參與執(zhí)行過(guò)程的意愿則會(huì)變得越發(fā)強(qiáng)烈?，F(xiàn)代行政的發(fā)展也對(duì)公民參與行政產(chǎn)生了需求和要求。另一方面，政府執(zhí)行的社會(huì)過(guò)程比單純的政府決策過(guò)程可能更重要。在當(dāng)前大力推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府、效能政府的背景下，情況更是如此。

(三)加強(qiáng)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層政府執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化

基層政府的有效執(zhí)行，其根本在于建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化。中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略部署，為基層政府執(zhí)行力建設(shè)的法治化、制度化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和良好的契機(jī)。

從本質(zhì)上說(shuō)，政府的一切權(quán)力都必須在憲法和法律的框架之下，并且在憲法和法律的監(jiān)督之下行使，政府的權(quán)力因此而得到規(guī)范和受到限制，政府權(quán)力的行使必須嚴(yán)格限定在為人民服務(wù)的范圍之內(nèi)，要努力實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有效監(jiān)督、高效便民。

當(dāng)然，法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)，亟需完善的制度和解決的問(wèn)題很多。而與基層政府執(zhí)行力建設(shè)最密切相關(guān)的，一是要加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，確保法律法規(guī)正確實(shí)施;另外，要完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約。

行政執(zhí)法是政府與社會(huì)聯(lián)系最為密切的環(huán)節(jié)，是基層政府持續(xù)性和日常性的管理活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，包括很多地方的群體性事件，都與基層政府執(zhí)法不當(dāng)或者違法執(zhí)法有關(guān)。而基層政府執(zhí)行過(guò)程在很大程度上本身就是一個(gè)執(zhí)法過(guò)程或行為。因此，各級(jí)政府需要切實(shí)做到規(guī)范嚴(yán)格文明公正執(zhí)法，這也是基層政府執(zhí)行力建設(shè)的重要方面。

實(shí)現(xiàn)基層政府的有效執(zhí)行，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。在我國(guó)，相對(duì)比較完善的權(quán)力監(jiān)督制度體系已經(jīng)基本建立起來(lái)了，但是，制度的執(zhí)行同樣存在問(wèn)題。而基層政府對(duì)抗執(zhí)行、逃避執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、附加執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、被動(dòng)執(zhí)行、越位執(zhí)行和虛假執(zhí)行等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是一個(gè)權(quán)力監(jiān)督的問(wèn)題，如何保證他們用好權(quán)力的問(wèn)題。因此，需要不斷加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督，研究和發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的各種違法形態(tài)，從政府內(nèi)外運(yùn)行系統(tǒng)入手，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并依法處理③李穆基:《我國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)變探析》，碩士學(xué)位論文，福建師范大學(xué)，2005年。。