扎實(shí)推進(jìn)新環(huán)保法貫徹落實(shí)有效解決當(dāng)前環(huán)境問題——貫徹落實(shí)新環(huán)保法之我見

白雁斌

(新疆環(huán)境工程評估中心，烏魯木齊　830063)

扎實(shí)推進(jìn)新環(huán)保法貫徹落實(shí)有效解決當(dāng)前環(huán)境問題——貫徹落實(shí)新環(huán)保法之我見

白雁斌

(新疆環(huán)境工程評估中心，烏魯木齊830063)

【摘要】為了讓新環(huán)保法能夠真正貫徹落實(shí)，打好污染攻堅戰(zhàn)，當(dāng)務(wù)之急就是要深入學(xué)習(xí)新環(huán)保法基礎(chǔ)上做好一系列相關(guān)配套工作。本文在總結(jié)新環(huán)保法亮點(diǎn)基礎(chǔ)上提出貫徹落實(shí)新環(huán)保法的相關(guān)配套措施。

【關(guān)鍵詞】新環(huán)保法；貫徹落實(shí)；措施

1引言

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，且于2015年1月1日開始施行。至此這部中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”完成了25年來的首次修訂。此次新《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)了4次修訂草案的審議，才由全國人大正式表決通過。新環(huán)保法從原來的47條增加到了70條，是常委會史上收集到來自委員會的修改意見最多的一部法律。此次修訂過程歷時20個月，全國人大代表、環(huán)保執(zhí)法人員、專家、律師、法官、企業(yè)、環(huán)保組織、環(huán)保志愿者、民政部民間組織管理局等積極參與，最終定稿。這部法律增加了政府、企業(yè)各方面責(zé)任和處罰力度，被專家稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”。但是在具體落實(shí)的過程中仍缺少抓手，要落實(shí)好新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》還需要做很多準(zhǔn)備工作。如果環(huán)保法是一把利劍，那么這部法律的條文就是劍譜。與25年前頒布的原《環(huán)保法》相比，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》注入了很多新措施、新制度。我們只有在全面理解、準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，才能真正貫徹落實(shí)到位。

2新環(huán)保法的一系列主要執(zhí)法利器

新的環(huán)境保護(hù)法除進(jìn)一步明確保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策和突出強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督管理責(zé)任外，針對目前環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的問題突出，進(jìn)一步加大對違法行為的處罰力度，提供了一系列執(zhí)法利器。

2.1　新增“按日計罰”的制度

“按日計罰”是指對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款。新法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額進(jìn)行按日連續(xù)處罰。同時規(guī)定，地方性法規(guī)還可增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。

2.2　規(guī)定了行政拘留的處罰措施

新環(huán)保法作為一部行政法律，罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。新法規(guī)定：對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.4　設(shè)信息公開和公眾參與專章

新的環(huán)保法規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”、“各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”、“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況”等。

2.5　設(shè)置了環(huán)境公益訴訟制度

新法增加了環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計，明確規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織，和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但是，提起公益訴訟不得以牟取利益為目的，對公益訴訟行為設(shè)置了規(guī)范要求。此外，為了防止社會組織以訴訟謀取利益情況的發(fā)生，新法明確規(guī)定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取利益。

3貫徹落實(shí)新環(huán)保法需要的相關(guān)配套措施

除了學(xué)習(xí)和理解執(zhí)行新環(huán)保法之外，還應(yīng)該做好一系列相關(guān)配套工作。

3.1　環(huán)保知識進(jìn)課堂，從小樹立環(huán)保意識

新環(huán)保法第九條提出“教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識?！杯h(huán)保教育是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，也是教育工作的重要內(nèi)容。從小培養(yǎng)學(xué)生熱愛自然，保護(hù)環(huán)境的意識和責(zé)任感，是培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展人才的需要。環(huán)境教育工作要重視以學(xué)生為對象的基礎(chǔ)教育，把環(huán)境教育作為學(xué)生各種素質(zhì)的重要載體和顯現(xiàn)形式，提高未來人才的綜合素質(zhì)，讓社會可持續(xù)發(fā)展。少年兒童是祖國的未來，民族的希望，在學(xué)生中廣泛開展綠色環(huán)保教育，有利于提高全民族的環(huán)境意識和思想道德素質(zhì)。學(xué)生階段是一個人身心發(fā)展的黃金時期，在學(xué)習(xí)知識的基礎(chǔ)上，對學(xué)生進(jìn)行綠色教育、環(huán)保教育，不僅可以開闊學(xué)生的視野，提高學(xué)生的認(rèn)識，也可以讓學(xué)生在參與中樹立起環(huán)保意識、公德意識和愛國意識，這有利于提高全民族的環(huán)境意識和思想道德素質(zhì)。同時環(huán)保教育是學(xué)生社會實(shí)踐活動的組成部分。高素質(zhì)的學(xué)生需要認(rèn)識社會、走向社會、綠色環(huán)保教育可以讓學(xué)生在各種綠色環(huán)?；顒又校憻拝⑴c能力，提高認(rèn)識能力，對于學(xué)生綜合素質(zhì)的提高將起到重要作用。

學(xué)校的環(huán)保教育方式可以多種多樣，既可以將環(huán)保知識納入教材，也可以通過開展形式多樣的校內(nèi)外環(huán)?；顒?，如參加環(huán)保宣傳、種花護(hù)樹、參觀垃圾處理廠等使孩子們在潛移默化和身體力行中養(yǎng)成保護(hù)環(huán)境的好習(xí)慣，形成良好的環(huán)保意識。

做好學(xué)校的環(huán)保教育工作，不僅是學(xué)校的責(zé)任，同時也是各級教育行政部門的職責(zé)所在。教育行政部門作為教育的主管部門，要積極組織廣大學(xué)校開展對學(xué)生的環(huán)保教育活動，并對教師和其他教育工作者進(jìn)行環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識方面的培訓(xùn)，提高教育工作者的環(huán)保意識和水平，同時，教育行政部門還要對學(xué)校的環(huán)保教育工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和檢查，確保環(huán)保教育活動的準(zhǔn)確開展。

所以教育行政部門應(yīng)當(dāng)積極做好準(zhǔn)備，教材內(nèi)容中要有環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容，甚至學(xué)校要開設(shè)環(huán)保課，以適應(yīng)環(huán)保法的要求。

3.2　新聞媒體主動發(fā)聲宣傳環(huán)保并對環(huán)境違法進(jìn)行輿論監(jiān)督

新環(huán)保法第九條提出：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！?/p>

現(xiàn)代社會，新聞媒體的宣傳具有受眾廣、傳播快、影響大的特點(diǎn)，所以在環(huán)保宣傳方面，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體的作用。新聞媒體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其自身優(yōu)勢，以群眾喜聞樂見的形式開展環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識的宣傳，這也是新聞媒體應(yīng)當(dāng)履行的社會責(zé)任。應(yīng)當(dāng)指出的是：第一，媒體的環(huán)保宣傳應(yīng)當(dāng)是一種公益宣傳。公益宣傳是不收取費(fèi)用的。第二，新聞媒體對環(huán)保的宣傳是其應(yīng)當(dāng)履行的社會責(zé)任和法律責(zé)任，不是可做不可做的一種活動。

新聞媒體除了要做好有關(guān)環(huán)保方面的宣傳之外，還要對環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論和監(jiān)督。對社會上某些組織或個人違法違紀(jì)行為，或者其他的不良現(xiàn)象及行為進(jìn)行曝光和揭露，抨擊時弊、抑惡揚(yáng)善，以達(dá)到輿論監(jiān)督的目的。

3.3　政策環(huán)評應(yīng)盡快啟動

新環(huán)保法第十四條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！?/p>

政策相比規(guī)劃和項目更能起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，只有在各類政策制定過程中全面考慮生態(tài)環(huán)境影響，才能真正體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)理念，達(dá)到從源頭預(yù)防環(huán)境影響的目的。歷史實(shí)踐表明，國家一些重大的政策會對生態(tài)環(huán)境造成重大影響。如果這些重大政策出臺前，能夠針對如何發(fā)展、發(fā)展的規(guī)模、能不能作為支柱產(chǎn)業(yè)、發(fā)展以后將會給生態(tài)環(huán)境帶來什么影響、如何避免這些對環(huán)境的不良影響等進(jìn)行科學(xué)論證與合理分析，就可以在很大程度上避免或減緩這些政策帶來不良環(huán)境影響。據(jù)此看來，要求政策制定者在決策過程中考慮對環(huán)境的影響是十分必要和緊迫的。

3.4　建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

新環(huán)保法第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)和財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

眾所周知，環(huán)境問題具有外部性，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償就是將生態(tài)保護(hù)外部性內(nèi)部化，讓受益者支付相應(yīng)費(fèi)用，解決“搭便車”的問題。通過受益地區(qū)為生態(tài)保護(hù)付出代價、做出貢獻(xiàn)的地區(qū)提供補(bǔ)償，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目的。建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，通過采取財政轉(zhuǎn)移支付或橫向的協(xié)商、通過市場規(guī)則等方式，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排，對于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展的成果，對于加快生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

今后應(yīng)通過搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償管理，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

3.5　更加關(guān)注基層需求，提高縣級和鄉(xiāng)級等基層環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平

新環(huán)保法第三十三條規(guī)定：“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！边@就明確了具體擔(dān)負(fù)起提高農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)水平的責(zé)任主體是縣、鄉(xiāng)兩級人民政府?？h鄉(xiāng)兩級政府更加接近基層、更加接地氣，方便開展此項工作。

3.6　實(shí)行排污許可制度，簡化審批程序

此次修訂沒有對“三同時”驗收做出專門規(guī)定。而是提出“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置?！钡囊?，以便給今后整合環(huán)保審批環(huán)節(jié)、簡化審批程序留下余地。根據(jù)新環(huán)保法第四十五條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可證管理制度。”今后可考慮將三同時驗收與排污許可證管理制度進(jìn)行銜接。對已實(shí)行排污許可管理的，三同時驗收可以納入排污許可管理。對未實(shí)行排污許可管理的，可根據(jù)環(huán)保單行法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行三同時驗收。

3.7　環(huán)境責(zé)任保險

新環(huán)保法第五十二條規(guī)定：“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險。”

這就要求保險企業(yè)合理設(shè)計環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險條款和保險費(fèi)率，建立健全環(huán)境風(fēng)險評估和投保程序、環(huán)境風(fēng)險防范和污染事故理賠機(jī)制，強(qiáng)化信息公開，完善促進(jìn)企業(yè)投保的保障機(jī)制。

3.8　完善公眾參與程序

新環(huán)保法第五十三條規(guī)定：“ 公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！?/p>

獲取環(huán)境信息權(quán)利、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)一旦成為公民的權(quán)利，環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門等行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以重視和依法保障。環(huán)境權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)除需要當(dāng)事人主張、權(quán)利受損后的救濟(jì)外，一般還需要行政機(jī)關(guān)的配合，建立制度、完善程序和履行職責(zé)，如公民要實(shí)現(xiàn)獲取環(huán)境信息權(quán)利，就需要環(huán)境保護(hù)主管部門履行信息公開職責(zé)，建立環(huán)境信息公開目錄，依法主動公開相關(guān)信息或者依申請公開。

3.9　司法機(jī)關(guān)應(yīng)制定環(huán)境公益訴訟的實(shí)施規(guī)則

新環(huán)保法第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益?！边@一規(guī)定是我國首次就環(huán)境公益訴訟作出的明確規(guī)定，為環(huán)境公益訴訟提供直接的法律依據(jù)，對環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建具有重大的意義，但我國無論是在立法、司法，還是在執(zhí)法上都缺乏與之相適應(yīng)的具體實(shí)施規(guī)則和法律解釋。這樣勢必會成為法院拒絕受理環(huán)境公益訴訟的理由—缺乏法律依據(jù)；即使法院受理了環(huán)境公益訴訟案件，由于缺乏相應(yīng)的具體實(shí)施規(guī)則，在審理過程中將面臨各種困境，如適用何種審理程序、采取何種舉證責(zé)任方式等等。所以，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，以便環(huán)境公益訴訟能順利受理。

3.10　加快環(huán)保相關(guān)法的修訂或制定

環(huán)保相關(guān)法都是在環(huán)保法為依據(jù)制定的，環(huán)保法修訂了，當(dāng)然與之相適應(yīng)的相關(guān)法應(yīng)該及時修訂。大氣污染防治法是與修訂后的新環(huán)保法關(guān)聯(lián)度很高的一部重要法律，也是大氣治理的基本法。在當(dāng)前大氣污染防治的形勢極為嚴(yán)峻的形勢下，抓緊全面修訂大氣污染防治法勢在必行。其它的如水污染防治法、噪聲污染防治法、固體廢物污染防治法等相關(guān)法應(yīng)及時修訂，土壤污染防治法應(yīng)該加快制定。

參考文獻(xiàn)：

[1]信春鷹.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》學(xué)習(xí)讀本[M].北京：中國民主法治出版社，2014.

[2]李浩民，宋麗麗.環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建—以新環(huán)保法為視角[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014(20)：222-223.

引用文獻(xiàn)格式：白雁斌.扎實(shí)推進(jìn)新環(huán)保法貫徹落實(shí)有效解決當(dāng)前環(huán)境問題[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：137-139.

To Get Ready for Implementing the New Environmental Protection Law for Promoting Environmental Protection Perfectly

BAI Yanbin

(Xinjiang Appraisal Center for Environment and Engineering，Urumqi 830063，China)

Abstract：In order to make the new environmental law can truly be implemented and eliminate pollution，a pressing matter of the moment is to get ready for or implementing the new environmental protection law for promoting environmental protection perfectly.

Keywords：new environmental law；implementation；measures

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0137-03

作者簡介：白雁斌，博士，高級工程師，主要從事環(huán)境影響技術(shù)評估及環(huán)境影響評價研究工作