新常態(tài)下中國綠色增長：機(jī)遇和挑戰(zhàn)

張永亮　任子平　俞　?！「邍鴤?/p>

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京　100029；

2.環(huán)境保護(hù)部辦公廳，北京　100035；3.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京　100012)

新常態(tài)下中國綠色增長：機(jī)遇和挑戰(zhàn)

張永亮1任子平2俞海1高國偉3

(1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京100029；

2.環(huán)境保護(hù)部辦公廳，北京100035；3.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京100012)

【摘要】在環(huán)境與發(fā)展新常態(tài)下，中國實(shí)現(xiàn)綠色增長既面臨眾多挑戰(zhàn)，也迎來重要機(jī)遇。中國應(yīng)抓住機(jī)遇，加速推動(dòng)綠色增長。一是在國家層面釋放更為明確的推動(dòng)綠色增長的信號；二是優(yōu)化區(qū)域布局；三是通過技術(shù)和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提高；四是大力推動(dòng)城鎮(zhèn)綠色化、工業(yè)智能化、農(nóng)業(yè)生態(tài)化進(jìn)程；五是在涉及綠色增長的關(guān)鍵部門加強(qiáng)各項(xiàng)配套政策措施；六是構(gòu)建有利于綠色增長的財(cái)稅金融政策體系；七是大力培育綠色消費(fèi)市場，加快綠色科技創(chuàng)新和應(yīng)用；八是促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化，推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型；九是發(fā)揮社會(huì)公眾在推動(dòng)綠色增長中的力量和主體作用。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)；綠色增長；機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展的新常態(tài)下，綠色增長被期望成為破解環(huán)境與發(fā)展新常態(tài)下眾多復(fù)雜矛盾和難題的有效途徑。清楚地識別當(dāng)前中國綠色增長的面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，有助于政府決策者在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略下更好地選擇和制定促進(jìn)綠色增長的路徑和政策。

1中國綠色增長的挑戰(zhàn)

1.1　經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展不平衡

長期以來，中國的經(jīng)濟(jì)增長一直是投資和工業(yè)為主導(dǎo)，其特點(diǎn)是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，注重實(shí)物投資而非人力資本，資源利用率相對較低。如何在推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色化，是中國實(shí)現(xiàn)綠色增長的關(guān)鍵。同時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)同樣面臨著城鄉(xiāng)和區(qū)域不均衡的問題，中西部地區(qū)仍然處于快速工業(yè)化階段，缺乏綠色增長的動(dòng)力和政策支持。此外，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，由于綠色增長短期內(nèi)會(huì)對經(jīng)濟(jì)造成影響，要在維持經(jīng)濟(jì)泡沫的前提之下推動(dòng)綠色增長，決策者需要做出權(quán)衡，把握好綠色增長推進(jìn)的尺度和力度。

1.2　經(jīng)濟(jì)增長存在路徑依賴和慣性

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在著運(yùn)行效率和資源配置效率較低、投入產(chǎn)出效益差、區(qū)域同質(zhì)化嚴(yán)重、市場創(chuàng)新能力弱等諸多問題。"十二五"期間，把鋼鐵作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省份達(dá)26個(gè)，石油化工的25個(gè)，有色金屬的20個(gè)，煤炭資源開發(fā)的15個(gè)，火電的12個(gè)，西部12個(gè)省區(qū)中有11個(gè)把化工、鋼鐵、有色金屬等作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)重型化特征仍將繼續(xù)強(qiáng)化。各級政府已經(jīng)形成了對外延擴(kuò)張發(fā)展路徑的依賴，嚴(yán)重影響了增長方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)升級。

1.3　環(huán)境問題的復(fù)雜性和困難性

中國的環(huán)境問題在短短的20年間集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)出壓縮型、復(fù)合型的特點(diǎn)，老的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又接踵而至，在環(huán)境污染的同時(shí)還伴隨著嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》實(shí)施的中期評估報(bào)告，中國的環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，能源消費(fèi)強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量4個(gè)節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)完成進(jìn)度滯后[1]。同時(shí)，中國不僅要解決國內(nèi)面臨的諸多環(huán)境問題，還需要積極應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)并參與全球環(huán)境治理，這進(jìn)一步增加了壓力和困難。

1.4　促進(jìn)綠色增長的制度設(shè)計(jì)存在缺陷

中國并沒有形成有利于綠色增長的財(cái)稅金融政策體系和有效的資源環(huán)境價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，現(xiàn)有的相關(guān)政策措施分散在發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、水利等不同部門，部門間的政策往往缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。此外，由于缺乏強(qiáng)有力的制度約束，以GDP為導(dǎo)向的考核和晉升機(jī)制導(dǎo)致政府官員往往忽視長期效果而注重短期目標(biāo)，進(jìn)一步導(dǎo)致中央政府的政策要求與地方政府具體落實(shí)存在分歧，國家關(guān)于綠色增長的戰(zhàn)略決策和部署在地方具體實(shí)施中存在不足。

1.5　缺少綠色增長的系統(tǒng)規(guī)劃和路線圖

中國的綠色轉(zhuǎn)型有其國情的特殊性和巨大的復(fù)雜性。與工業(yè)化國家相比，中國的綠色轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型相重疊，盡管資源環(huán)境問題是加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)原因，但保護(hù)資源環(huán)境為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了機(jī)會(huì)和手段，復(fù)雜性和艱巨性程度很高。因此，中國的發(fā)展轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的綜合轉(zhuǎn)型，綠色增長的任務(wù)就是使常規(guī)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程綠色化，必然是一個(gè)較長的過程。然而，中國并沒有形成制定的綠色增長規(guī)劃，也沒有制定綠色增長的長期路線圖，這嚴(yán)重影響了綠色增長的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

1.6　綠色增長面臨巨大的短期成本

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型需要綠色投資進(jìn)行拉動(dòng)，這意味著要將大量資金投向收益周期較長綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色化改造，進(jìn)而帶來工業(yè)企業(yè)采用節(jié)能環(huán)保技術(shù)及相關(guān)設(shè)備的增量投資等直接成本，以及國民經(jīng)濟(jì)損失、高耗能和高污染工業(yè)行業(yè)就業(yè)崗位減少等間接成本。同時(shí)，節(jié)能減排的直接和間接收益短期內(nèi)則難以體現(xiàn)。巨大的短期成本會(huì)讓各級政府和企業(yè)缺乏推動(dòng)綠色增長的動(dòng)力和決心，相關(guān)政策的實(shí)施也將受到既得利益者如地方政府、傳統(tǒng)行業(yè)的阻礙。

1.7　綠色消費(fèi)市場的培育尚不成熟

與發(fā)達(dá)國家相比，中國的綠色消費(fèi)市場仍不完善，公眾綠色消費(fèi)觀念仍有待普及。引導(dǎo)綠色消費(fèi)的稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼政策仍不完善，缺乏綠色消費(fèi)的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，綠色產(chǎn)品的監(jiān)測監(jiān)督、產(chǎn)品營銷和市場流通體系仍未形成。

1.8　綠色科技創(chuàng)新與應(yīng)用不足

中國在綠色技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的投資仍然不足，企業(yè)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)、新能源和環(huán)保技術(shù)上與發(fā)達(dá)國家仍然存在較大差距。例如，在風(fēng)電領(lǐng)域，一些高端組件如風(fēng)電渦輪機(jī)仍然依靠進(jìn)口，或者依賴國外技術(shù)生產(chǎn)制造。新能源發(fā)展的研究基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)人員十分缺乏。此外，由于研發(fā)領(lǐng)域投資的不足和高級研究人員的缺乏，中國在環(huán)境技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展也一直落后于發(fā)達(dá)國家[2]。

1.9　新一輪城鎮(zhèn)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

中國長期以來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題尚未解決，又將面臨未來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化等帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。中國的綠色增長需要應(yīng)對過去低水平城鎮(zhèn)化造成的環(huán)境污染存量影響、未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的直接增量影響和工業(yè)化的間接增量影響三重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

1.10　環(huán)境保護(hù)制度體系落后于綠色增長的需要和要求

在體制上，環(huán)保部門長期處于弱勢地位，環(huán)保執(zhí)法受地方政府GDP增長導(dǎo)向的干擾；中央對地方政府環(huán)保工作監(jiān)督缺乏體制上的安排；各部門之間環(huán)保職能配置不合理，其他有關(guān)部門未能配置和履行應(yīng)有的環(huán)保職能。在機(jī)制上，對黨和政府決策者的監(jiān)督考核體系中環(huán)保要求長期以來未得到應(yīng)有重視；部分環(huán)保制度設(shè)計(jì)不合理，造成執(zhí)法成本高、違法成本低；基層環(huán)保執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，難以執(zhí)行到位；公眾有序參與環(huán)保、維護(hù)自身權(quán)益和監(jiān)督政府、企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)的機(jī)制尚未建立。在指導(dǎo)思想上，長期存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益大于環(huán)境破壞成本、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收益重于未來環(huán)境成本的錯(cuò)誤思想，使得環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。

2中國綠色增長的機(jī)遇

2.1　中國具備了綠色增長的政治意愿

中國具備強(qiáng)烈的、推動(dòng)綠色增長的政治意愿。2012年召開的中國共產(chǎn)黨的第十八次代表大會(huì)提出了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，明確指出要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化領(lǐng)域。十八屆三中和四中全會(huì)進(jìn)一步提出了加快生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署和依法治國的具體要求，這為從整體上扭轉(zhuǎn)各個(gè)層面、各個(gè)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，為推動(dòng)環(huán)境主流化到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

2.2　公眾環(huán)境意識的提高為綠色增長提供了廣泛社會(huì)基礎(chǔ)

近年來，中國公眾的環(huán)境意識明顯提升，優(yōu)良的環(huán)境質(zhì)量越來越成為城鄉(xiāng)居民的普遍追求。公眾開始越來越多的參與到環(huán)境與發(fā)展政策的制定、對政府和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督，以及環(huán)境信息披露和重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)過程之中。同時(shí)，日益提升的環(huán)境意識和生活水平的提高也促使公眾開始關(guān)注綠色消費(fèi)和綠色出行，這些都為中國的綠色增長提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.3　促進(jìn)綠色增長的制度環(huán)境正在形成

十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)明確了綠色增長的路徑和制度保障，綠色增長的制度環(huán)境正在形成。其中，三中全會(huì)提出要進(jìn)一步發(fā)揮市場的決定性作用，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)文明體制改革。根據(jù)三中全會(huì)的要求，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、政府環(huán)境審計(jì)、綠色財(cái)稅和金融等一系列有利于綠色增長的制度正在研究和制定當(dāng)中。四中全會(huì)提出了依法治國的方略和要求，綠色增長的法制環(huán)境在未來一段時(shí)期將會(huì)得到進(jìn)一步完善。

2.4　中國的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在加快

中國的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在加快，中國經(jīng)濟(jì)正在朝著有利于綠色增長的結(jié)構(gòu)演化。針對部門的分析可以看出，能源、林業(yè)等部門已經(jīng)取得了綠色增長的積極進(jìn)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)部門已經(jīng)日益成為新興的重要產(chǎn)業(yè)，工業(yè)部門中低消耗、低污染、低排放的產(chǎn)業(yè)比重也在不斷提高。中國“走出去”的全球戰(zhàn)略將為中國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造和提供更為廣闊的國際空間。

2.5　綠色增長已經(jīng)成為全球環(huán)境與發(fā)展的趨勢和潮流

2008年金融危機(jī)以來，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)綠色增長成為全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的一種趨勢和潮流。發(fā)達(dá)國家尤其重視綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，旨在通過技術(shù)創(chuàng)新，尋求新的發(fā)展機(jī)會(huì)。在大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的世界潮流下，中國的綠色增長將面臨巨大機(jī)遇。同時(shí)，中國也面臨著國際履約和應(yīng)對氣候變化的壓力，這同樣也將成為促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2.6　新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化將加快推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和資源能源集約利用

城鎮(zhèn)化既造成了環(huán)境問題，但也可以成為解決環(huán)境問題的手段。尤其是在新一輪的城鎮(zhèn)化及與其相伴的工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，大量的、高密度生活在城市的人口，帶來了更高的生產(chǎn)效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在理論上可以通過更少的資源投入獲得更高的產(chǎn)出。通過采取綠色化的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，可以在提升城市可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，提高城鎮(zhèn)化效率、保護(hù)自然資源，并且來帶來可觀的環(huán)境與社會(huì)效益。

2.7　環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和治理能力的提高將為綠色增長提供基礎(chǔ)保障

中國的環(huán)境管理正在圍繞生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行包括體制機(jī)制、管理模式和配套政策的整體改革。這一改革將進(jìn)一步厘清不同部門間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能、將現(xiàn)行的以污染控制為導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境管理模式。新修訂的環(huán)境保護(hù)法和未來的環(huán)境管理改革將進(jìn)一步提升國家對環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)的治理能力，強(qiáng)有力的制度約束和環(huán)境監(jiān)管將為環(huán)境主流化到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提供基礎(chǔ)保障。

3小結(jié)和建議

2016-2020年是中國進(jìn)入實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)的最后一個(gè)五年規(guī)劃期，工業(yè)化進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入攻堅(jiān)期，生態(tài)環(huán)境狀況又不斷顯示正處在高度危險(xiǎn)的臨界期。然而，這一時(shí)期同樣是中國推動(dòng)綠色增長的最佳窗口機(jī)遇期。一是在國家層面釋放更為明確的推動(dòng)綠色增長的信號，制定中長期綠色增長規(guī)劃和路線圖；二是優(yōu)化區(qū)域布局，明確不同區(qū)域綠色增長的優(yōu)先領(lǐng)域，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線；三是努力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變發(fā)展方式，通過技術(shù)和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提高；四是大力推動(dòng)城鎮(zhèn)綠色化、工業(yè)智能化、農(nóng)業(yè)生態(tài)化進(jìn)程；五是在能源、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及消費(fèi)等涉及綠色增長的關(guān)鍵部門加強(qiáng)各項(xiàng)配套政策措施，加大推動(dòng)綠色增長的政策和投資力度；六是構(gòu)建有利于綠色增長的財(cái)稅金融政策體系和有效的資源環(huán)境價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制；七是大力培育綠色消費(fèi)市場，加快綠色科技創(chuàng)新和應(yīng)用；八是促進(jìn)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化，推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，提高環(huán)境可持續(xù)性，為綠色增長創(chuàng)造機(jī)會(huì)；九是發(fā)揮社會(huì)公眾在推動(dòng)綠色增長中的力量和主體作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》實(shí)施的中期評估報(bào)告[R].2013.

[2]聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署.中國綠色長征[R].2013.

[3]中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì).生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新研究課題組報(bào)告[R].2014.

致謝：本文是由全球綠色增長研究所(GGGI)資助的《中國綠色增長機(jī)遇識別》課題的部分研究成果，在此表示感謝。

引用文獻(xiàn)格式：張永亮等.新常態(tài)下中國綠色增長：機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：11-13.

China′s Green Growth in the Context of New Normal：Opportunities and Challenges

ZHANG Yongliang1REN Ziping2YU Hai1GAO Guowei3

(1.Policy Research Center for Environment and Economy，Beijing 100029；

2.General Office of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100035；3.China Environmental Monitoring Center，Beijing 100012)

Abstract：In the context of the new normal of environment and development，China′s green growth not only faces many challenges，but also ushered in an important opportunity. China needs to seize the opportunity and promote the green growth. The first is to send a clearer policy signal by developing a roadmap；the second is to optimize the regional distribution；the third is to improve the total factor productivity based on the innovation of technologies and institutions；the fourth is to promote the process of green urbanization，intelligent industrialization，and ecological agriculture；the fifth is to accelerate the establishment and improvement of policies and mechanisms of green growth；the sixth is to establish a financial and taxation policy system for green growth；the seventh is to foster the green market and to build a green consumption system，accelerate the innovation and application of green technology；the eighth is to improve the policy system for environmental management modernization and transformation；the ninth is to enhance the role of public in promoting green growth.

Keywords：New normal；Green Growth；Opportunities and challenges

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0011-03

通訊作者：俞海，博士，研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境公共治理

作者簡介：張永亮，博士，助理研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境戰(zhàn)略、環(huán)境政策分析