中國水管理問題的一些思考

（中國水利學(xué)會，北京100053）

1 中國水問題

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，歷來是治國安邦的大事（中央1號文件）。人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情水情。我國水問題可概括為水多、水少、水渾和水臟。

1.1 水多

水多，即洪澇災(zāi)害，自古有之，目前仍然是中華民族的心腹大患。包括因降雨、融雪、冰凌、潰壩（堤）、風(fēng)暴潮、熱帶氣旋等造成的江河洪水、漬澇、山洪、滑坡和泥石流等，以及由其引發(fā)的次生災(zāi)害。2013年，全國31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2 266縣（市、區(qū)）23 661鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口11 974.27萬人，243座城市進(jìn)水受淹或發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，直接經(jīng)濟(jì)損失3 155.74億元，占當(dāng)年GDP的0.55%。洪澇災(zāi)害的突出表現(xiàn)之一是對農(nóng)業(yè)的直接影響。此外，洪澇災(zāi)害能引發(fā)工礦企業(yè)停產(chǎn)，鐵路、公路中斷，機(jī)場、港口臨時(shí)關(guān)停，供電線路與通信中斷；損壞水庫、堤防、塘壩、護(hù)岸、水閘、灌溉設(shè)施、水文測站、機(jī)電井、機(jī)電泵站、水電站等，甚至引發(fā)洪水、垮壩等。

1.2 水少

水少，即干旱災(zāi)害，也自古有之。包括由于降水減少、水工程供水不足引起的用水短缺，并對生活、生產(chǎn)和生態(tài)造成危害的事件。干旱直接導(dǎo)致耕地受旱，糧食產(chǎn)量減產(chǎn)或絕收，并引發(fā)人畜飲水困難。特別是部分山丘區(qū)抗旱應(yīng)急水源不足，旱情嚴(yán)重時(shí)群眾飲水困難十分突出。2013年，全國有26省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)生干旱災(zāi)害，作物因旱受災(zāi)面積11 219.93千公頃，其中成災(zāi)6 971.17 千公頃、絕收1 504.73 千公頃；2 240.54萬人、1 179.35萬頭大牲畜因旱發(fā)生臨時(shí)飲水困難。因旱糧食損失206.36億kg，經(jīng)濟(jì)作物損失404.06億元；直接經(jīng)濟(jì)損失1 274.51億元，占當(dāng)年GDP的0.22%。此外，持續(xù)干旱對畜牧業(yè)、河湖生態(tài)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電、江河航運(yùn)等方面也會造成影響，并引發(fā)一些地區(qū)發(fā)生森林火災(zāi)。

除自然條件引起的缺水外，缺水狀況在我國城市尤為普遍。20世紀(jì)70年代以前，城市缺水只在少數(shù)城市個(gè)別年份發(fā)生；70年代以后，缺水城市急劇增加；到90年代初，全國已有300多座城市缺水，其中地級以上城市有109座，省會城市22座。全國約670個(gè)城市，一半以上存在著不同程度的缺水現(xiàn)象，其中嚴(yán)重缺水的有110多個(gè)。

1.3 水渾

水渾，即水土流失。人類對土地的利用，特別是對水土資源不合理的開發(fā)和經(jīng)營，使土壤的覆蓋物遭受破壞，表層土壤逐漸流失，嚴(yán)重時(shí)由表土流失、心土流失而至母質(zhì)流失，終使巖石暴露。全國共計(jì)土壤水力、風(fēng)力侵蝕面積294.91萬km2，其中水力侵蝕面積129.32萬km2，風(fēng)力侵蝕面積165.59萬km2。水土流失造成大量泥沙下泄，淤積江、河、湖、庫，降低了水利設(shè)施調(diào)蓄功能和天然河道泄洪能力，加劇了下游的洪澇災(zāi)害。黃土高原地區(qū)的水土流失導(dǎo)致黃河下游河道1950—1999年淤積泥沙92億t，河床普遍抬高2～4 m。水土流失導(dǎo)致全國8萬多座水庫年均淤積16.24億m3，洞庭湖年均淤積泥沙0.98億方。

1.4 水臟

水臟，即水污染。水污染從有人類的那天就開始出現(xiàn)了，只不過那時(shí)的污染依靠水體的自然凈化能力即可解決。目前水體污染這么嚴(yán)重，是因?yàn)榕欧诺奈廴疚锍^了水體的承載能力或水環(huán)境承載能力，導(dǎo)致水體物理特征、化學(xué)特征發(fā)生不良變化，造成水質(zhì)惡化。2013年中國水資源公報(bào)結(jié)果表明，全國Ⅰ～Ⅲ類水河長比例為68.6%，Ⅳ類水、Ⅴ類水、劣Ⅴ類水河長分別占10.8%，5.7%，14.9%，黃河區(qū)、遼河區(qū)、淮河區(qū)水質(zhì)為差，海河區(qū)水質(zhì)為劣。119個(gè)主要湖泊中，水質(zhì)為Ⅳ～Ⅴ類的有50個(gè)，劣Ⅴ類的湖泊31個(gè)，主要污染項(xiàng)目為總磷、五日生化需氧量和氨氮，大部分湖泊處于富營養(yǎng)狀態(tài)。667座主要水庫，水質(zhì)為Ⅳ類的占9.9%，Ⅴ類的占3.7%，劣Ⅴ類占5.0%。水功能區(qū)5 134個(gè)，滿足水域功能目標(biāo)的占評價(jià)水功能區(qū)總數(shù)的49.4%。依據(jù)1 229眼水質(zhì)監(jiān)測井的資料，北京、遼寧、吉林、上海、江蘇、廣東等10?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水質(zhì)評價(jià)，適用于各種用途的Ⅰ～Ⅱ類監(jiān)測井占評價(jià)監(jiān)測井總數(shù)的2.4%；適合集中式生活飲用水水源及工農(nóng)業(yè)用水的Ⅲ類監(jiān)測井占20.5%；適合除飲用外其他用途的Ⅳ～Ⅴ類監(jiān)測井占77.1%。

總之，由于社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國水問題特別突出，特別是水污染引發(fā)的一系列水環(huán)境問題，如湖泊富營養(yǎng)化、河湖萎縮和功能衰退、飲水安全風(fēng)險(xiǎn)等。水資源過度開發(fā)和利用引發(fā)地下水位下降以至枯竭、地面沉陷、水質(zhì)惡化、海水入侵等。華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，形成了以北京、石家莊、保定、邢臺、邯鄲、唐山為中心，總面積達(dá)4.1萬km2的淺層地下水漏斗區(qū)。水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。在缺水的同時(shí)，我國水資源浪費(fèi)更加令人痛心疾首。農(nóng)業(yè)灌溉用水消耗量巨大，約占全社會用水總量的45%。城市輸水管網(wǎng)老化，質(zhì)量不過關(guān)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，管網(wǎng)漏失15%左右。北方部分缺水城市“圈水造景”或用橡膠壩“攔河造景”，或挖地成湖，或巨型噴泉林立，更有的不切實(shí)際大植耗水型樹種草皮。

總之，人多水少，水資源時(shí)空分布不均，水土資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局不相匹配，是我國的基本水情。而長期粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式則加劇了我國水資源問題的嚴(yán)重程度，也加大了解決這些問題的難度。從根本上說，干旱缺水、洪澇災(zāi)害、水污染和水土流失等水問題，既暴露出水利不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也暴露出長期粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式已不適應(yīng)水資源和水環(huán)境條件。

2 中國涉水法律法規(guī)與管理部門職責(zé)剖析

新中國成立以來，我國加強(qiáng)了水利、水資源及涉水方面的法律法規(guī)建設(shè)，逐步明確了水利部門主導(dǎo)，其他部門密切配合、參與的涉水管理體系。

2.1 涉水法律法規(guī)

我國四大水問題，均有相應(yīng)的法律法規(guī)或相應(yīng)的法規(guī)性文件和規(guī)劃作為支撐（見表1），并有水的大法，即《中華人民共和國水法》。治理水多、水渾和水臟均有相應(yīng)的法律頒布，即《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》，為治理水少則頒布了《中華人民共和國抗旱條例》以及《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》等。

表1 我國主要的涉水法律法規(guī)

此外，水利部門及相關(guān)涉水部門也針對我國水問題，發(fā)布了一些規(guī)章和政策文件。如《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號，2007年）《取水許可管理辦法》（水利部令第34號，2008年）《三峽水庫調(diào)度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》（水利部令第35號發(fā)布，2008）；《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第34號，2015年）《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法（試行）》（國家環(huán)境保護(hù)總局令第11號）；《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》（國家環(huán)境保護(hù)局、衛(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部，（89）環(huán)管字第201號）等。

為指導(dǎo)節(jié)水技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用，推動節(jié)水技術(shù)進(jìn)步，提高用水效率和效益，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，國家發(fā)展改革委、科技部會同水利部、建設(shè)部和農(nóng)業(yè)部組織制定了《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》，并于2005年發(fā)布。

2.2 涉水管理部門

2002年頒布的《中華人民共和國水法》第十二條明確規(guī)定，國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。第十三條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。

除水利部門管理水之外，涉水管理部門還有環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、交通運(yùn)輸部、國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部、國家林業(yè)局、國家發(fā)改委等。

在法律法規(guī)授權(quán)管理涉水事務(wù)的同時(shí)，國務(wù)院通過“三定”方案對涉水部門的職責(zé)予以規(guī)定（見表2）。特別是對水資源保護(hù)與水污染防治的職責(zé)分工加以明確。水利部對水資源保護(hù)負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負(fù)責(zé)。兩部門要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，建立部際協(xié)商機(jī)制，定期通報(bào)水資源保護(hù)與水污染防治有關(guān)情況，協(xié)商解決有關(guān)重大問題。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布水環(huán)境信息，對信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性負(fù)責(zé)。水利都發(fā)布水文水資源信息中涉及水環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)容，應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部協(xié)商一致。

3 水管理問題及思考

3.1 構(gòu)建中國特色的水管理模式或體制

水管理是統(tǒng)一管理好還是分散管理好，最重要的應(yīng)該看管理效率。根據(jù)對131個(gè)國家水資源管理體制的分析來看，分為三種類型（見表3），即專設(shè)部門管理、大部門管理和多部門管理（水利部直屬機(jī)關(guān)黨委，2008）。

表2 我國涉水管理部門及職責(zé)

表3 世界各國水資源管理體制類型

由表3可知，專設(shè)部門管理的有20個(gè)國家，占15.4%，如印度和墨西哥；多部門管理有26個(gè)國家，占19.8%，如日本；大部門管理又分為兩種：一是部門名稱體現(xiàn)水的，有48個(gè)國家，占36.6%，如南非水利和林業(yè)部；二是部門名稱不體現(xiàn)水的，有37個(gè)國家，占28.2%，如俄羅斯自然資源保護(hù)部。

按流域統(tǒng)一管理，使水資源和水污染防治統(tǒng)一管理已成為一種逐步被接受的涉水管理模式。目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一般通過流域范圍內(nèi)的綜合利用來對水資源與水污染實(shí)行統(tǒng)一管理。英國在這方面有比較成功的經(jīng)驗(yàn)。英國在流域管理層面實(shí)施的是以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理，在較大的河流上都設(shè)有流域委員會、水務(wù)局或水公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理，直至供水到用戶，然后進(jìn)行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。

從我國水資源管理來看，我國水資源管理體制阻斷了水資源鏈條。流域上條塊分割、地域上城鄉(xiāng)分割、職能上部門分割、制度上政出多門，特別是在基層水資源管理上尤為明顯。因此，構(gòu)建適合中國特色的水資源管理體制具有十分重要的意義。應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立全國水資源與水環(huán)境工作協(xié)作機(jī)制，定期研究解決重大問題。

3.2 治理水污染的根源

世界各國發(fā)展實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展GDP增加，勢必帶來污染。那么有沒有無污染、少污染或控制污染的方法？答案是肯定的，但要大面積執(zhí)行又是不可能的，污染是不可避免的選擇。其實(shí)，人們是在享受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益或舒適的同時(shí)，承受著環(huán)境污染以及在控制環(huán)境污染或治理環(huán)境污染。環(huán)境污染到嚴(yán)重程度時(shí)進(jìn)行治理，一是治理費(fèi)用非常高；二是治理恢復(fù)時(shí)間長。因此，部分局部區(qū)域應(yīng)該提出允許“適度污染”的理念，不允許污染到嚴(yán)重程度。

治理水污染的根源，在于必須明確和落實(shí)各方責(zé)任，特別是地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任。嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。對行動計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會公布，并作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。對因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴(yán)重污染后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重給予處分或追究責(zé)任。只有這樣，環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理才大有希望。

此外，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，可考慮環(huán)境保護(hù)管理部門實(shí)行垂直管理，否則地方環(huán)保局長想管好環(huán)境也身不由己，無能為力。

3.3 做好水環(huán)境規(guī)劃的落實(shí)，并發(fā)揮其導(dǎo)向作用

目前，涉水的規(guī)劃較多，特別是基層，上級有什么規(guī)劃，照貓畫虎也做個(gè)規(guī)劃，究竟規(guī)劃落地多少、資金落實(shí)多少，無從考量。特別是有些規(guī)劃的理念或思路必須轉(zhuǎn)變，比如山西呂梁地區(qū)有的村鎮(zhèn)，居民糞便沒有處理，便直接倒入黃河支流，污染水環(huán)境。事實(shí)上，該區(qū)域土地廣闊，完全可以指導(dǎo)或引導(dǎo)居民利用土地系統(tǒng)處理糞便。

水污染治理，必須打破只靠建污水處理廠、“先污染，后治理”的局面，需綜合治理，不能顧此失彼。一些項(xiàng)目只重視環(huán)境影響評價(jià)的報(bào)批，不重視環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中提出的應(yīng)該落實(shí)的措施等。如北京市天通苑居住小區(qū)，只顧建設(shè)小區(qū)滿足居民用房，很少顧及這么多人居住后引起的排水污染，從而導(dǎo)致居民排水下水未能在污水處理廠處理，污染周邊的清河。

3.4 破解城市水問題

破解我國城市化進(jìn)程中的水問題，一是要轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃建設(shè)理念，不能追求城市的大而全，必須以水定人、以水定城。原水利部水資源司長吳季松曾提出北京市水資源適宜的承載人口是1 700萬。城市是疊加在地域自然生態(tài)系統(tǒng)上的人工系統(tǒng)，人不能為所欲為，自毀“地基”，壓垮自己所在的自然生態(tài)系統(tǒng)。目前世界城市比的已經(jīng)不是高樓大廈，而是地域自然生態(tài)系統(tǒng)對城市人工生態(tài)系統(tǒng)的承載力。城市建設(shè)發(fā)展必須由片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的灰色城市文明，向綠色城市甚至藍(lán)色城市轉(zhuǎn)變，必須強(qiáng)調(diào)資源的高效利用、維護(hù)環(huán)境友好。二是要?jiǎng)?chuàng)新城市水事管理思路，加強(qiáng)水務(wù)管理頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行水事的一體化運(yùn)營，創(chuàng)建水生態(tài)文明城市。加強(qiáng)城市防洪供水，應(yīng)對洪澇災(zāi)害與水源短缺；加強(qiáng)城市河湖治污，應(yīng)對水環(huán)境生態(tài)惡化挑戰(zhàn)；加強(qiáng)城市水生態(tài)修復(fù)，應(yīng)對水生態(tài)病態(tài)加??；加強(qiáng)城市水景觀建設(shè)，應(yīng)對視覺景觀營造混亂；加強(qiáng)城市水文化建設(shè)，應(yīng)對歷史傳承和遺產(chǎn)保護(hù)危機(jī)。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[EB/OL].（2010-12-31）.http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1803158.htm.

[2]水利部直屬機(jī)關(guān)黨委.察實(shí)情 求真知 出良策：水利部2007年調(diào)研報(bào)告集[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[3]中華人民公共國水利部.中國水資源公報(bào)2013[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[4]國家防汛抗旱總指揮部.中國水旱災(zāi)害公報(bào)2013[M].北京：中國水利水電出版社，2014.

[5]錢正英，陳家琦，馮杰.從供水管理到需水管理[J].中國水利，2009（5）：20-23.

[6]李想.涉水部門職能交叉多頭管理[N/OL].（2014-12-27）.http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai3208503_K4.html.

[7]中科院湯鴻霄院士：環(huán)境污染控制的科學(xué)認(rèn)識[EB/OL].（2010-11-14）.http：//www.water8848.com/news/201411/10/21841.html.