蘇州市環(huán)衛(wèi)市場化運(yùn)作實(shí)踐

杭奇江，謝瑞林，孫建中

（蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處，江蘇 蘇州 215000）

1 強(qiáng)抓發(fā)展機(jī)遇，蘇州環(huán)衛(wèi)整體實(shí)現(xiàn)“四化”發(fā)展

蘇州是舉世聞名的歷史文化名城與風(fēng)景旅游城市。近年來，蘇州市容環(huán)衛(wèi)行業(yè)作為打造“美麗蘇州”的重要抓手，圍繞市委市政府提出的“率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”總目標(biāo)和“打造最干凈最整潔城市”工作要求，進(jìn)一步樹立“城市清潔保姆”品牌，搶抓生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展機(jī)遇，在環(huán)衛(wèi)行業(yè)整體發(fā)展中，形成了多元化垃圾終端處置體系，機(jī)械化環(huán)衛(wèi)清掃保潔體系，信息化環(huán)衛(wèi)監(jiān)督管理體系和市場化環(huán)衛(wèi)運(yùn)作體系的全面發(fā)展格局。

2 蘇州環(huán)衛(wèi)市場化覆蓋“四大”版塊

2.1 以BOT合作模式，“首試”蘇州生活垃圾焚燒處置版塊

2004年，蘇州市政府與光大國際就生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，以“政府出地與承擔(dān)補(bǔ)貼，企業(yè)建設(shè)營運(yùn)與移交”的BOT模式進(jìn)行合作。2006年首期建成投運(yùn)后，在穩(wěn)定的垃圾供給、穩(wěn)定的政府補(bǔ)貼、穩(wěn)定的電源銷售、穩(wěn)定的營運(yùn)環(huán)境下，光大國際完成當(dāng)年市區(qū)全部原生生活垃圾40%的消納目標(biāo)，企業(yè)在看到發(fā)展前景的前提下，于2009年、2013年相繼投建并運(yùn)營了二期、三期工程。目前該項(xiàng)目處置規(guī)模達(dá)到4 200 t/d，各項(xiàng)生產(chǎn)排放指標(biāo)均達(dá)到歐盟先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，并被國家住建部確定為首批AAA級(jí)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，2013年有效處置全市生活垃圾總量的90%，基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾全量焚燒目標(biāo)。蘇州通過第1次環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化“試水”，成為全國環(huán)衛(wèi)行業(yè)在生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中走的比較成功的城市之一。

2.2 牽手“民營資本”，“二試”蘇州清掃保潔作業(yè)版塊

2006年，蘇州市區(qū)在成功實(shí)現(xiàn)生活垃圾終端市場化運(yùn)營前提下，小范圍引入民營資本，嘗試環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化，通過1 a的嘗試，實(shí)現(xiàn)整體保潔水平的提升。2007年，按照“公平、公正、公開”的原則，蘇州市區(qū)透明化地實(shí)施作業(yè)標(biāo)段招投標(biāo)工作，逐步推開作業(yè)市場化，實(shí)現(xiàn)了“主次干道、綠化隔離帶、背街小巷”三把掃帚合一，作業(yè)質(zhì)量進(jìn)一步提高。2013年，蘇州城區(qū)清掃保潔市場化率達(dá)到70%，市級(jí)承擔(dān)年度作業(yè)經(jīng)費(fèi)約1.8億元（市區(qū)兩級(jí)1∶1配套），基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)招盡招”目標(biāo)，為蘇州跨入全國最干凈城市奠定了扎實(shí)的作業(yè)質(zhì)量基礎(chǔ)。

2.3 以“校地合作”為動(dòng)力，再試蘇州餐廚垃圾管理版塊

2007年，蘇州啟動(dòng)餐廚垃圾的規(guī)范化管理，在抓實(shí)管理的同時(shí)，2009年依托與清華大學(xué)合作項(xiàng)目，由江蘇潔凈環(huán)境科技有限公司投資8 000余萬元，建成日處理餐廚垃圾100 t的餐廚垃圾處理廠。2010年，在比選調(diào)研與前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，由市政府部門委托企業(yè)的方式，開展為期3 a的市區(qū)餐廚垃圾收運(yùn)處市場化運(yùn)作工作。期間，通過帶動(dòng)企業(yè)積極性，不僅有效解決蘇州餐廚垃圾無處可去的老大難問題，同時(shí)也成功阻擊了“地溝油”的地下非法產(chǎn)業(yè)鏈，并形成了“屬地化兩級(jí)政府協(xié)調(diào)管理、收運(yùn)處一體化市場運(yùn)作”的蘇州模式。2013年，在成功運(yùn)營的基礎(chǔ)上，企業(yè)建成并試運(yùn)行項(xiàng)目二期建設(shè)。目前該廠具備處理能力350 t/d，服務(wù)規(guī)模型餐飲企業(yè)5 000余家，將60%以上餐飲企業(yè)餐廚垃圾納入處置范圍。蘇州餐廚垃圾管理工作先后被授予“江蘇城建示范項(xiàng)目”與“蘇州市中心城市科學(xué)發(fā)展創(chuàng)新獎(jiǎng)”，蘇州納入到全國首批33座餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市之一。

2.4 與企業(yè)聯(lián)合體合作，“四試”建筑垃圾資源化利用

2012年，蘇州市政府參照生活垃圾焚燒發(fā)電成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完成占地面積7.6 hm2、處理能力1×106t/a的建筑垃圾處置利用項(xiàng)目最終選址，并以市場招投標(biāo)形式，確定中標(biāo)企業(yè)聯(lián)合體與BOT合作模式，項(xiàng)目總投資1.1億余元，2014年10月，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投運(yùn)目標(biāo)。

3 蘇州在環(huán)衛(wèi)市場化保障方面的“四大”法寶

3.1 完善環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管

2009年，蘇州環(huán)衛(wèi)圍繞完善環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管目標(biāo)，成立了環(huán)衛(wèi)作業(yè)監(jiān)管中心與固廢處置監(jiān)管中心。針對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)監(jiān)管，依托網(wǎng)格化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化手段，對(duì)全部環(huán)衛(wèi)市場化作業(yè)單元納入監(jiān)管體系，通過日檢、周查、月巡的方式，落實(shí)檢查考核分?jǐn)?shù)與市級(jí)財(cái)政下?lián)苷袠?biāo)經(jīng)費(fèi)相掛鉤政策。針對(duì)固廢處置監(jiān)管，依托人員駐場監(jiān)管與在線數(shù)據(jù)監(jiān)管相結(jié)合的模式，對(duì)生活固體廢物的全過程監(jiān)管，包括生產(chǎn)狀況、環(huán)保指標(biāo)與終極形成物去向監(jiān)管，并嚴(yán)格按照特許經(jīng)營協(xié)議，“該罰的罰、該改的改”，體現(xiàn)政府對(duì)終端處置市場化的絕對(duì)權(quán)威性與話語權(quán)。

3.2 加大環(huán)衛(wèi)市場化培育

一是提升市場化市場準(zhǔn)入門檻。按照權(quán)限開展對(duì)市區(qū)符合從事環(huán)衛(wèi)清掃、收集、運(yùn)輸與生活垃圾終端處置服務(wù)審批條件的企業(yè)實(shí)行行政許可。對(duì)未取得資質(zhì)的企業(yè)禁止參與環(huán)衛(wèi)市場化招投標(biāo)工作。對(duì)違規(guī)從事環(huán)衛(wèi)市場化的，給予除名和取締。二是實(shí)施環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)資信等級(jí)管理。蘇州每年更新完善《市區(qū)生活垃圾經(jīng)營性服務(wù)企業(yè)資信等級(jí)評(píng)定管理辦法》，對(duì)環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)進(jìn)行資信等級(jí)劃分、評(píng)定和管理，促進(jìn)企業(yè)在人員管理的規(guī)范化、作業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化方面全面提升。三是開展環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)規(guī)模化培育。目前，市區(qū)具有資質(zhì)許可的環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)有30余家，規(guī)模大小不一。為提升環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)的統(tǒng)籌作業(yè)能力、應(yīng)急保障能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，蘇州主導(dǎo)環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)的做大、做強(qiáng)和做優(yōu)，以培育若干個(gè)具有示范效應(yīng)的規(guī)模企業(yè)，從而帶動(dòng)整個(gè)環(huán)衛(wèi)行業(yè)富有競爭性的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)市場化扶持

一是及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)足最低工資差額。蘇州環(huán)衛(wèi)市場化招投標(biāo)為1次/2 a，在實(shí)施過程中如遇到政府對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政剛性托底，承擔(dān)最低工資差額，及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)足到位，保障環(huán)衛(wèi)從業(yè)人員的權(quán)益。二是全面實(shí)施市場化競標(biāo)的保底政策。為有效防止環(huán)衛(wèi)市場化惡性競爭行為的發(fā)生，在政府招投標(biāo)文件中將凡是低于定額標(biāo)準(zhǔn)85%以下的標(biāo)書均作為無效標(biāo)書處理，以此來保障環(huán)衛(wèi)一線職工的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，充分保障職工合法利益和企業(yè)基本盈利。三是落實(shí)政府在市場化運(yùn)行的補(bǔ)貼承諾。對(duì)于生活垃圾焚燒處置、餐廚垃圾無害化處置，政府均在特許協(xié)議簽署的框架內(nèi)，根據(jù)企業(yè)履約情況，兌現(xiàn)對(duì)垃圾處置終端企業(yè)的政府補(bǔ)貼，體現(xiàn)政府公信力。

3.4 充實(shí)環(huán)衛(wèi)市場化保障

一是體現(xiàn)在對(duì)全行業(yè)全員的培訓(xùn)工作。針對(duì)一線環(huán)衛(wèi)從業(yè)人員開展包括生產(chǎn)作業(yè)知識(shí)、安全防護(hù)知識(shí)、應(yīng)急預(yù)案知識(shí)的應(yīng)知應(yīng)會(huì)工作，并作為對(duì)環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)考核重要指標(biāo)，確保每年每人1次以上的培訓(xùn)；針對(duì)企業(yè)法人、項(xiàng)目經(jīng)理人開展業(yè)務(wù)管理知識(shí)、行業(yè)道德教育、安全運(yùn)營管理等方面具有側(cè)重點(diǎn)的培訓(xùn)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)其守法、誠信、科學(xué)、高效的環(huán)衛(wèi)市場化現(xiàn)代管理目標(biāo)。二是開展職業(yè)資格認(rèn)證工作。為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)衛(wèi)車輛駕駛作業(yè)行為，做到安全、文明、規(guī)范駕駛，從業(yè)人員必須通過考核獲取《上崗證》，并對(duì)環(huán)衛(wèi)行業(yè)中的特種崗位實(shí)施特別管理。

4 蘇州環(huán)衛(wèi)市場化凸顯“四大”關(guān)愛

4.1 合理制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，牢牢把住一條“經(jīng)濟(jì)”底線

隨著環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)市場化的推進(jìn)，蘇州城區(qū)已有70%以上環(huán)衛(wèi)作業(yè)都實(shí)行了公司化運(yùn)作。但是，市場化并不等于價(jià)格最低化，環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)必須由政府來把握和確定，如果定額標(biāo)準(zhǔn)太低一定會(huì)損害環(huán)衛(wèi)職工的經(jīng)濟(jì)利益。蘇州市在確定環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)過程中，充分考慮地區(qū)工資標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)上漲指數(shù)、節(jié)假日法定公休、企業(yè)適當(dāng)利潤等多種因素確定最終價(jià)格，并且每2 a出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)價(jià)格。最近幾次調(diào)整都保持在20%的增長，一級(jí)道路作業(yè)單價(jià)從2008年的12.64元（不含社保）提高到2014年的18.36元，從根本上維護(hù)環(huán)衛(wèi)市場化的穩(wěn)定。

4.2 著力構(gòu)建社會(huì)保障體系，緊緊把握一條“社?！奔t線

蘇州所有法定年齡段的環(huán)衛(wèi)一線職工基本納入了社會(huì)保障體系，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等“五金”，基本做到“應(yīng)保盡?！?。同時(shí)，為防止部分企業(yè)不按時(shí)繳納社保的問題，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、按時(shí)結(jié)算”的辦法，督促用工企業(yè)按時(shí)繳納。從2013年開始，蘇州政府為所有環(huán)衛(wèi)一線職工啟動(dòng)住房公積金新增繳納，所有費(fèi)用由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)，職工本人不出一分錢。此外市區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年撥?？顬槊恳晃画h(huán)衛(wèi)職工購買255元／人的意外傷害商業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)一步拓展承保范圍并提升給付標(biāo)準(zhǔn)，減少或降低環(huán)衛(wèi)工人因公傷害帶來的后顧之憂。

4.3 切實(shí)提高工資福利待遇，時(shí)時(shí)把牢一條“收入”主線

一是從2012年開始對(duì)全市所有一線環(huán)衛(wèi)職工發(fā)放了13個(gè)月工資，春節(jié)前向每一位環(huán)衛(wèi)職工單獨(dú)增發(fā)1 000元慰問金。二是每年10月26日環(huán)衛(wèi)工人節(jié)表彰大會(huì)，市級(jí)財(cái)政拿出?？?00萬元，獎(jiǎng)勵(lì)10位環(huán)衛(wèi)標(biāo)兵每人5 000元，200位優(yōu)秀工人每人3 000元，500位先進(jìn)個(gè)人每人2 000元，大大激發(fā)了廣大一線職工工作熱情和信心。三是每年春節(jié)，市政府均會(huì)邀請(qǐng)500位環(huán)衛(wèi)一線職工代表參加新春團(tuán)拜會(huì)（茶話會(huì)），市長、分管市長親自把每人200元節(jié)日慰問金送到環(huán)衛(wèi)工人手中。四是2013年由市市容市政管理局牽頭，專門設(shè)立“蘇州光大環(huán)保愛心基金”，每年由光大國際拿出150萬元“?？顚Ｓ谩?，分層次、分等級(jí)、分類別資助特殊困難職工和家庭。

4.4 全力推進(jìn)配套設(shè)施建設(shè)，處處把實(shí)一條“關(guān)愛”基線

從2009年開始，蘇州市區(qū)兩級(jí)環(huán)衛(wèi)主管部門千方百計(jì)每年建設(shè)一批環(huán)衛(wèi)工人休息點(diǎn)，目前僅市區(qū)已建成250余處環(huán)衛(wèi)工人休息點(diǎn)，并配備了空調(diào)、冰箱、微波爐、飲水機(jī)、電扇等設(shè)備，解決了長期困擾環(huán)衛(wèi)工人用餐和休息老大難問題。2014年蘇州啟動(dòng)“愛心驛站”項(xiàng)目，聯(lián)合超市、銀行、聯(lián)通營業(yè)廳等公共服務(wù)商家再為環(huán)衛(wèi)工人拓展歇腳休息場所，凡是在上述商家門口貼有“愛心驛站”標(biāo)識(shí)的門店，環(huán)衛(wèi)工人均可進(jìn)入休息、飲水，并得到商家相關(guān)幫助。截至目前，蘇州城區(qū)愛心商家數(shù)量已達(dá)到200多家。

5 蘇州環(huán)衛(wèi)市場化運(yùn)行的建議

5.1 爭取政府對(duì)環(huán)衛(wèi)的有力支持，解決環(huán)衛(wèi)定額長期偏低問題

定額是環(huán)衛(wèi)市場化可持續(xù)發(fā)展的根本保障。對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生這類公益事業(yè)，由于人力資源密集、文化水平偏低、人員結(jié)構(gòu)老化，政府應(yīng)給予環(huán)衛(wèi)弱勢(shì)行業(yè)充分的包括勞動(dòng)定額等在內(nèi)的政策支持、經(jīng)費(fèi)保障與措施落實(shí)，解決環(huán)衛(wèi)市場化過程中“錢”的危機(jī)，使環(huán)衛(wèi)行業(yè)成為吸納社會(huì)弱勢(shì)人員的“蓄水池”，確保環(huán)衛(wèi)市場化的“穩(wěn)給久安”。

5.2 爭取環(huán)衛(wèi)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，解決環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍老化的問題

環(huán)衛(wèi)主管部門有義務(wù)鼓勵(lì)環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)，注重更新、補(bǔ)充新鮮血液，進(jìn)一步充實(shí)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍、提升環(huán)衛(wèi)人員素質(zhì)、拉低從業(yè)人員平均年齡值，解決環(huán)衛(wèi)市場化過程中可能出現(xiàn)的“人”的危機(jī)，推動(dòng)環(huán)衛(wèi)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5.3 爭取良好公平競爭的環(huán)境，解決環(huán)衛(wèi)市場化惡意競爭問題

由于環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化起步較晚、技術(shù)較低、發(fā)展較慢，遇到市場化惡意競爭問題缺少有效的解決途徑與方式，因此對(duì)于環(huán)衛(wèi)市場化招標(biāo)工作，環(huán)衛(wèi)行業(yè)主管部門不僅要進(jìn)一步完善現(xiàn)有競爭管理制度，而且要引入新的管理思路與方式手段，為環(huán)衛(wèi)市場化創(chuàng)造更為融合的公平競爭環(huán)境，解決環(huán)衛(wèi)市場化過程中“生態(tài)環(huán)境”危機(jī)。

5.4 爭取社會(huì)對(duì)環(huán)衛(wèi)更多的關(guān)注，為環(huán)衛(wèi)市場化營造良好的氛圍

一方面要充分發(fā)揮新聞?shì)浾搶?dǎo)向作用，聯(lián)合主流媒體，運(yùn)用多種形式、多層次大力宣傳環(huán)衛(wèi)政策、規(guī)定，切實(shí)使廣大市民增強(qiáng)環(huán)境秩序意識(shí)和社會(huì)文明意識(shí)，通過合適手段，鼓勵(lì)廣大市民參與環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)與管理，形成人人關(guān)心、支持、參與環(huán)境衛(wèi)生“整潔城市齊抓共管”，利于環(huán)衛(wèi)市場化有序?qū)嵤┑纳鐣?huì)氛圍；另一方面更要對(duì)環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)與環(huán)衛(wèi)工人之間的具有示范效應(yīng)的典型和諧關(guān)系進(jìn)行著力宣傳和報(bào)道，為環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)有序開展工作形成強(qiáng)大的內(nèi)在合力，源源不竭的動(dòng)力，解決環(huán)衛(wèi)市場化過程中“發(fā)聲不足”危機(jī)。