人民政協(xié)組織結構及其優(yōu)化探析

羅 雷

(云南省社會主義學院，云南 昆明 650031)

人民政協(xié)組織結構及其優(yōu)化探析

羅 雷

(云南省社會主義學院，云南 昆明 650031)

人民政協(xié)的組織結構是指人民政協(xié)組織服務于自身價值、目標、功能定位和運行方式的，基于物質基礎架構而維系組織存在、運行和發(fā)展的組織內(nèi)部各主體間相對穩(wěn)定的關聯(lián)形態(tài)，是人民政協(xié)組織運行發(fā)展并實現(xiàn)其價值、目標與功能的重要基礎和依托。人民政協(xié)的組織結構產(chǎn)生和形成于特定歷史條件下，有其固有的優(yōu)越性和合理性。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，社會結構的各個方面均發(fā)生了深刻的變化，人民政協(xié)組織結構在一些方面呈現(xiàn)出與其自身發(fā)展及提高履職科學化、民主化水平的要求不相適應的問題，一定程度上制約了人民政協(xié)應有功能和作用的充分有效發(fā)揮。綜合運用現(xiàn)代系統(tǒng)學、社會學和管理學中有關組織結構的理論成果，審視人民政協(xié)既有組織結構，研究探討合理優(yōu)化人民政協(xié)組織結構，以提高政協(xié)履職科學化水平，推進社會主義協(xié)商民主建設，無疑是新形勢下人民政協(xié)發(fā)展面臨的重大課題。

人民政協(xié)；組織結構；優(yōu)化

中國人民政治協(xié)商會議(以下簡稱“人民政協(xié)”)的組織結構是指人民政協(xié)組織服務于自身價值、目標、功能定位和運行方式的，基于物質基礎架構而維系組織存在、運行和發(fā)展的組織內(nèi)部各主體間相對穩(wěn)定的關聯(lián)形態(tài)。例如人民政協(xié)的工作機構設置，領導、管理和運行體系、模式、制度，以及相關人員配置等。

作為“我國政治體制的重要組成部分”和中國核心政治體系的重要子系統(tǒng)，人民政協(xié)自身組織結構的發(fā)育和完善對政協(xié)的發(fā)展及其與中國特色政治發(fā)展道路的契合起著至關重要的作用，必然要遵循和堅持中國特色政治發(fā)展道路，體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。“依法治國”這一“規(guī)范化”的最高形式是“中國共產(chǎn)黨的領導”和“人民當家作主”最穩(wěn)定① 值得說明的是這種“穩(wěn)定”是相對的，人民可以通過各種渠道機制(包括政協(xié)協(xié)商、民主黨派協(xié)商等多種立法協(xié)商機制)并最終通過人民代表大會，對現(xiàn)行“固有”的法律進行審慎的改變乃至廢立。的體現(xiàn)和最剛性的落實保障。組織結構正是組織及其運行的規(guī)范化程度、實體間關系形態(tài)(應注意其呈現(xiàn)的動態(tài)性)及其穩(wěn)定性的重要體現(xiàn)，是組織運行發(fā)展并實現(xiàn)其價值、目標與功能的基礎，相對于“精神和行為文明”而言，是政治與行政發(fā)展的關系基礎和“器物”② 應該看到組織的邏輯結構與精神和制度有相當交叉，某種意義上可以說制度就是成員共同遵循的固定化的組織邏輯結構的表示?；?。可以說現(xiàn)代組織結構的構建是一個自覺的過程，它無不反映和體現(xiàn)著構建者的價值理念和目標、意志。

人民政協(xié)既有組織結構產(chǎn)生和形成于特定歷史條件下，有其固有的優(yōu)越性和合理性。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，社會各方面發(fā)生了深刻的變化，人民政協(xié)組織結構在現(xiàn)實履職中日益暴露出不適應的一面，影響了人民政協(xié)應有價值功能的充分有效發(fā)揮。目前，人民政協(xié)組織結構不夠合理和完善，組織形態(tài)發(fā)育相對滯后，仍具有不少傳統(tǒng)組織色彩，組織缺乏彈性，工作能效不高。這些因素阻礙了人民政協(xié)價值功能、職能和作用的充分有效發(fā)揮和政協(xié)組織自身的發(fā)展完善，是人民政協(xié)深化改革亟待思考探索和解決的問題。

一、人民政協(xié)組織結構新劃分

人民政協(xié)的組織可分為全國組織和地方組織。全國組織即人民政協(xié)全國委員會(以下簡稱全國政協(xié))，地方組織即為人民政協(xié)各地方委員會(以下簡稱地方政協(xié))，主要包括省、自治區(qū)、直轄市委員會，自治州、地級市委員會，縣、縣級市委員會3級。筆者認為在對人民政協(xié)組織構成要素進行分析時應注意，*由于各地方政協(xié)的組織結構多為參照全國政協(xié)而建構，故除有特別需要說明之處外，本文不作分別敘述。無論采用Stephen P. Robbins的六要素論[1]還是王國元等的七要素說[2]，都應基于一個隱含前提，即：組織的結構及其設計、調整依據(jù)并服務于組織的價值、目標和功能定位。而筆者認為結構——功能主義對組織管理理論在方法論方面的重要啟示正在于：以“系統(tǒng)”和“生物有機體”的觀點來分析組織結構，并結合價值和工具兩個維度進行研究，能夠更好地認識和改造組織及其結構。

筆者認為組織結構一般可劃分為組織的邏輯結構和組織的實體結構兩部分。組織的邏輯結構是由組織自身價值、目標、功能定位和運行機制等邏輯要素構成的組織關系規(guī)范和運行秩序體系；組織的實體結構是依據(jù)組織的邏輯結構而建構和配置的承載組織活動運行的場所、設施設備、資金物品、機構部門、人員設置等實體要素及其相互關聯(lián)形態(tài)。邏輯結構是組織工作運行邏輯和原理的表達和圖式，是實體結構的服務對象和運行、建構依據(jù)；而實體結構則是組織工作運行的現(xiàn)實主體，是邏輯結構的載體和實現(xiàn)形式，是組織活動運行的物質基礎?？梢哉f自覺設置的組織結構、功能是組織目標、價值的統(tǒng)一，即組織結構的自覺設計、設置而非自發(fā)形成過程，必然是使組織理性地服務于其組織的價值、目標和功能的過程。組織的價值是組織對某種事物、行為、目標等重要性的評價，它為組織的行為目標取向和順序提供了基本依據(jù)。

(一)人民政協(xié)組織的主要邏輯結構

1.人民政協(xié)組織總體價值目標

由于人民政協(xié)是中國核心政治體系的重要組成部分，因而其組織運行和發(fā)展的價值目標與中國政治發(fā)展的價值目標具有高度統(tǒng)一性，盡管考慮到統(tǒng)一戰(zhàn)線的包容性與廣泛性，核心政治體系對人民政協(xié)各界別成員價值目標的具體要求可能會有程度上和階段上的差別，但這并不影響人民政協(xié)組織的整體和長遠價值目標與整個核心政治體系發(fā)展價值目標的一致性。周平認為政治發(fā)展的目標主要有政治民主化、政治高效化和政治秩序化3方面[3]。筆者認為還可以補充2項目標，從而形成5方面主要價值目標，即促進和實現(xiàn)政治科學化、政治民主化、政治高效化、政治公正化和政治秩序化。并且，這5大價值目標也完全可以作為人民政協(xié)運行發(fā)展的價值目標。

2.人民政協(xié)主要組織功能

筆者認為組織的功能是組織能夠對其自身或其他作用對象發(fā)揮作用(通常指積極作用)的組織屬性，是組織實現(xiàn)其目標和價值，發(fā)揮其應有作用所具備的能力。鄭萬通認為人民政協(xié)主要有“統(tǒng)戰(zhàn)功能、咨政功能、民意功能、監(jiān)督功能”[4]四大功能。這些功能目前主要通過其法定(指廣義的法，括各種法律法規(guī)、黨政性文件及部門規(guī)章等)責、權化功能——即職能(“人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”[5])實現(xiàn)和發(fā)揮。

3.人民政協(xié)組織的工作運行機制

工作運行機制是組織工作的原理、規(guī)范、流程和方式，它是組織實體及其結構功能在工作中的動態(tài)呈現(xiàn)。筆者認為“雙向互動”機制是人民政協(xié)最基本的工作運行機制，人民政協(xié)功能或職能的發(fā)揮，最終都將通過人民政協(xié)的“雙向互動”機制得以實現(xiàn)。互動內(nèi)容包括人事、信息*就人民政協(xié)而言主要包括情況描述、知識、思想主張(含意見和建議)、訴求意愿、評價(含正面和負面)、決策指令(執(zhí)行指令和協(xié)作指令等)、物質、資金等，它們在互動中形成了人事流、信息流、物流和資金流等要素的“交互流”，通過充分協(xié)商互動，所有的要素將獲得重新整合、協(xié)調和分配，實現(xiàn)系統(tǒng)與各層各級子系統(tǒng)的和諧及協(xié)同共贏，并共同服務于人民政協(xié)乃至國家整體總系統(tǒng)*必要時，應將人民政協(xié)或整個國家政治體系乃至國家整體視為相對的總系統(tǒng)，然而這樣的總系統(tǒng)范圍認定仍隨時存在進一步擴大的可能性和必要性，例如我們在以國際社會和人類共同利益(哪怕只是其中的某一方面)為出發(fā)點進行思考時。在全球化時代，我們在越來越頻繁地面對各種各樣全球性問題，這迫使我們常常不得不切換到這樣的思維模式下。目標。這種雙向互動機制主要表現(xiàn)為高層與基層、國家與社會、組織與群眾、核心組織與組織分枝等各種與人民政協(xié)及其工作相關的主體間的互動，筆者將其分為“上-下互動”、“集中-分散互動”和“點對點互動”3種基本互動形式。由此衍生出自下而上、自分散到集中的“聚合型”，自上而下、自集中到分散的“發(fā)散型”和從任何一點到任何另一點累加構成的“網(wǎng)絡型”等3種運動的方向和過程類型。人民政協(xié)各種活動的開展及功能的發(fā)揮大都基于這3種基本互動形式和過程、方向，并由此衍生出人民政協(xié)的整合協(xié)同機制、溝通協(xié)調機制、監(jiān)督制約機制等一系列重要工作運行機制。在具體工作模式上，人民政協(xié)主要通過機構(指日常常設機構)工作模式和會議工作模式兩種機制發(fā)揮職能作用，這兩種機制常交織在一起，從而呈現(xiàn)一定的直線職能性、控制性和效率性等行政機制特性，并在較大程度呈現(xiàn)出民主性、協(xié)商互動性。

上述人民政協(xié)組織的價值、目標、功能和工作運行機制共同構成了主要組織邏輯結構。值得說明，人民政協(xié)組織及其工作運行的上述機制和特點及其所具有的獨特優(yōu)勢，是民主集中制的一般屬性在人民政協(xié)領域的特殊體現(xiàn)。人民政協(xié)上述互動形式和機制常常綜合立體交錯呈現(xiàn)、復合協(xié)同發(fā)揮作用。

(二)人民政協(xié)的實體結構

由于人民政協(xié)實體結構內(nèi)容旁雜，本文主要論及人民政協(xié)實體結構的機構部門、人員設置等組織實體及其相互關聯(lián)形態(tài)等方面。人民政協(xié)的常設組織機構縱向上包括人民政協(xié)全國委員會和人民政協(xié)各級地方委員會；政協(xié)某一具體組織的常設機構則主要包括常務委員會、各專門委員會和辦公廳(室)、研究室等。關于人民政協(xié)組織各實體的產(chǎn)生、構成、責權和工作中的相互關系等的基本組織結構要素在《中國人民政治協(xié)商會議章程》中已做出具體說明，此不贅述。

有必要說明的是筆者認為人民政協(xié)全國或某一地方委員會內(nèi)部組織機構除常務委員會外，主要可分為辦公廳(室)和專門委員會(以下簡稱專委會)和非專委會委員(在各級政協(xié)委員中約占80%)3大板塊。辦公廳(室)是人民政協(xié)的辦事機構，各專委會辦公室則是各專委會的辦事機構。

人民政協(xié)組織實體是其活動主體和邏輯結構的主要載體，缺此，人民政協(xié)一切工作的開展運行將是無源之水、無本之木，無法實現(xiàn)。由此，實體結構作為人民政協(xié)組織實體各部分及其間的關聯(lián)形態(tài)，具有至關重要的作用，其發(fā)育程度、科學程度和完善程度是人民政協(xié)工作職能、效率、效能發(fā)揮的直接和主要影響因素之一。

二、人民政協(xié)部分組織結構的優(yōu)化空間

政協(xié)目前的組織架構有其優(yōu)點，然而以現(xiàn)代組織理論的視角進行審視，仍然有許多需要優(yōu)化之處。探討政協(xié)組織結構的變革，需要對其不足之處系統(tǒng)分析。目前，政協(xié)組織結構較為松散，雖然擁有龐大的組織機構，但組織化程度不高，組織結構的發(fā)育程度和科學性、合理性亟待提高。人民政協(xié)的組織結構問題集中呈現(xiàn)于以下兩方面及與之有直接或重要關聯(lián)的組織結構部分：一是在政協(xié)中具有重要基礎性作用的“專委會”；二是發(fā)揮人民政協(xié)主體作用的“政協(xié)委員”，尤其是未擔任專委會委員的非專委會委員(以下簡稱“非專委員”)。筆者試圖通過對這兩個方面組織結構存在問題的分析，呈現(xiàn)其組織構架優(yōu)化的空間。

(一)組織內(nèi)部市場機制問題

人民政協(xié)既有組織的設計建構，沒有對在組織內(nèi)部引入市場機制給予足夠的重視和充分考慮。筆者認為人民政協(xié)及其專委會是政治與公共管理的協(xié)商、監(jiān)督和參與機構。政協(xié)組織內(nèi)部除小部分(如辦公廳〈室〉等“行政部分”)外，不屬于也不應采用傳統(tǒng)的科層制或直線職能型組織架構，然而現(xiàn)實中的人民政協(xié)組織卻仍具有許多傳統(tǒng)組織的結構特征。一是人民政協(xié)在自上而下各層級的政協(xié)組織間，呈現(xiàn)出介乎于一般組織形態(tài)中“自我包含部門結構”和“分離結構”之間的多種特征，如按地理(行政)區(qū)域劃分組織，某一層級組織具有一定自主性，具有相對獨立的工作履職權限和人事權、財務權等等；而具體在某一級政協(xié)組織內(nèi)部除行政部分外，則更接近于“委員會制”[6](P144-145)。從后規(guī)制型管理理念中“引入市場機制”的角度來看，人民政協(xié)既有組織結構在形成和發(fā)展中，尚未有對“建立責任中心制”這種在公共組織中引入市場機制的重要方式給予足夠重視，尚未將“投資中心”、“利潤中心”(在公部門中應為“效益中心”)、“成本中心”[7](P169-172)三級劃分責任中心制的思維，廣泛運用于政協(xié)組織——尤其是專委會和非專委會委員的組織建構實踐中。

(二)集權與分權及責、權、利配置問題

“人民政協(xié)不是行政組織，也不是單一的政黨組織”[8](P272)，故其既有組織結構在從創(chuàng)立到發(fā)展的全過程中，并沒有在很大程度上形成在傳統(tǒng)直線職能型組織中根深蒂固的諸多頑疾，如權力過于集中，機構設置和規(guī)制過于死板嚴密而缺乏人性化，“帕金森”病等。然而，中國傳統(tǒng)政治文化和過去權力過于集中的政治體制對人民政協(xié)的組織結構仍形成了不小影響。雖然上下級人民政協(xié)組織間的關系是指導與被指導的關系，各級政協(xié)組織都具有相對獨立的自主權空間，但就人民政協(xié)某一層級的某一具體組織而言，仍存在自上而下的過于單一和集中的責權關系模式，而沒有充分發(fā)揮各專委會的基礎性作用和廣大委員的主體作用。例如在事權和財權方面，在多數(shù)政協(xié)組織的提案調研規(guī)劃工作中，能夠獲得經(jīng)費支持的為數(shù)不多的重點提案調研項目往往由黨組提出，經(jīng)常委會通過，再分配給各專委會實施，很少面向各專委會和各界別政協(xié)委員充分開放征集評選、協(xié)商討論和征求意見；重點提案調研項目獲得的經(jīng)費和各種組織資源占所有提案的絕大部分。各專委會自主提案不多，也難以得到足夠的重視和經(jīng)費支持，而本應充分發(fā)揮展示政協(xié)委員活力和創(chuàng)造力的，自下而上匯集表達民意民聲的委員個人或聯(lián)名提案，卻幾乎得不到必要的工作經(jīng)費支持。

人民政協(xié)的性質、職能、功能應充分體現(xiàn)人民政協(xié)組織的民主特性，為此，筆者認為，在人民政協(xié)這個政治與公共管理的民主協(xié)商、監(jiān)督和參與機構內(nèi)部，權力的重心應充分地下移，在工作自主權(包括人事權、財權和事權)各方面，應注重分權，加大權力下放的力度和層次，正確定位不同主體的責任中心類別。只有適度下放責權并正確匹配相應的責權體系，才能充分調動和發(fā)揮人民政協(xié)應有的功能和優(yōu)勢。

同時人民政協(xié)組織責、權、利配置結構體系仍存在諸多不夠合理之處，且三者匹配和明晰程度尚有待大幅提升?？v向上，由于責任中心制沒有充分確立，責任中心劃分不夠明確，難以精確定位不同主體的責任中心類別，責權利體系的建構缺乏良好的結構基礎和支撐，故難以將責、權、利較好地合理規(guī)劃配置到相應組織層級、子系統(tǒng)(含個人)。橫向上，由于人民政協(xié)委員和組織的產(chǎn)生等各方面原因，人民政協(xié)履職是否應獲得相應的權力或“權力和法律支撐”長期以來飽受各界爭議。由此造成人民政協(xié)、政協(xié)委員及其工作對象間的責、權及相應邊界模糊不清，自由裁量空間很大，推諉扯皮現(xiàn)象頻發(fā)，嚴重阻礙了人民政協(xié)工作的積極性、主動性和效能。人民政協(xié)組織結構與責、權、利資源配置匹配性失調，導致組織價值理性與工具理性的適配性不佳，工作運行阻滯不暢，工作能效與社會期望值之間落差較大。

(三)“專業(yè)性”與“綜合性”統(tǒng)籌兼顧問題

人民政協(xié)既有結構因欠缺對“專業(yè)性”與“綜合性”兩種能力和功能的充分統(tǒng)籌兼顧，而制約了其相關功能作用的充分發(fā)揮。人民政協(xié)組織分工協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧的結構和機制的設計建構尚須進一步優(yōu)化、科學化，并處理好專業(yè)性(化)與綜合性(化)之間的關系。

專委會是政協(xié)組織行使各項職能的專業(yè)性和實質性專門機構，從公共組織管理的角度講，是為了實現(xiàn)政協(xié)各方面工作的專門化(work specialization)和部門化而設置的，體現(xiàn)了政協(xié)各領域工作的專業(yè)化分工。從突出“?！钡囊饬x上看，加入專委會的委員通常是各界別委員中的專業(yè)人士，“原則上為全體委員的20%左右”，組成人員“一般應具有相關工作經(jīng)歷、專業(yè)知識水平，有時間和精力參加調查研究等經(jīng)常性活動”[8]。目前絕大多數(shù)政協(xié)組織的專委會在組織結構上著重考慮了部門化中對工作專門化的需求，但忽略了以下方面的因素：

一是工作和部門專業(yè)化程度的“經(jīng)濟性”與“不經(jīng)濟性”間的關系。盡管專業(yè)化可以最有效地發(fā)揮和提高成員的專業(yè)技能水平，但對一些工作領域的研究表明，組織成員由于工作專門化而產(chǎn)生“厭煩情緒、疲勞感、壓力感”、工作效率和質量降低、工作態(tài)度消極等不經(jīng)濟因素。對此應通過擴大相關人員的工作范圍，讓他們“從事多種工作活動，允許他們從事一項完整的工作任務”等措施來解決[1](P419-420)。

圖1-1 工作專門化的經(jīng)濟性和不經(jīng)濟性[1]

二是面對復雜性和綜合性問題時技能互補團隊的重要性和必要性。筆者認為即使是完整形態(tài)下的委員會制或自我包含、分離形態(tài)，與后續(xù)大量出現(xiàn)的矩陣式、跨越功能式、網(wǎng)絡式等團隊式的組織相比較而言，其發(fā)育程度和優(yōu)越性仍然有較大的優(yōu)化空間。這樣的組織結構存至少存在以下不足：一是缺乏組織彈性。由于政協(xié)組織結構相對固定和“僵化”，必然帶來組織靈活性和適應性的欠缺，對不同任務尤其是對超出政協(xié)某一專委會專業(yè)領域“邊界”和能力的任務，往往表現(xiàn)能出與任務擬合度和工作效能較差的特點。當前市場經(jīng)濟體制下，利益深刻分化，社會日益復雜多變，社會系統(tǒng)性和各領域關聯(lián)度不斷增強。人民政協(xié)及其各專委會，以及作為界別群眾的代表的政協(xié)委員面對的往往是有一定代表性和共性的公共問題、政治問題，這些問題常常具有綜合性、復雜性、系統(tǒng)性和敏感性的特點，難以用單一領域的知識和資源研究解決，而常常需要跨專業(yè)、跨領域乃至綜合多專業(yè)、多領域的知識和資源。

三是組織系統(tǒng)的整合協(xié)同性。由于專業(yè)的分割造成專委會各自專屬機能間的隔閡，又因為組織架構上的“條塊分割”造成各專委會間的任務沖突和協(xié)調困難，使政協(xié)既有組織架構在應對復雜任務，特別是綜合性高的跨專業(yè)、多專業(yè)任務時，相關的多個專委會就暴露出缺乏相互間靈活統(tǒng)一地組織指揮、協(xié)同配合和調控能力的劣勢。

四履職機制的柔弱性。是人民政協(xié)目前不擁有法定權力，在應對解決問題過程中若缺乏黨政人員的參與和支持配合，則往往暴露出政協(xié)解決機制柔弱性。

以上結構性問題，隨著中國民主政治發(fā)展對人民政協(xié)工作能效的要求和現(xiàn)實期望提升，隨著專委會在政協(xié)工作中重要地位和作用的凸顯，會更加突出。這種組織發(fā)育程度的差距和滯后性不僅會顯現(xiàn)在靜態(tài)組織結構上，還會在政協(xié)組織的動態(tài)的工作運行機制上反映出來?？梢灶A見，傳統(tǒng)的人民政協(xié)組織結構若不加以優(yōu)化升級，將很難適應日趨復雜和繁重的工作任務。

(四)工作履職目標管理體系問題

由于人民政協(xié)組織管理工具理性的滯后，導致傳統(tǒng)的政協(xié)結構難以建立科學、合理、有效和嚴密的目標管理和績效評估考核體系。由于目標導向體系、指標及評估體系不夠合理完善，對工作競爭和激勵機制的建立和運行缺乏良好的結構支撐，必然導致相關機制建構困難、運行不暢，人民政協(xié)工作積極性、主動性和效能不高。尤其應注意，目前政協(xié)組織在主動靈活、“廣泛多層制度化”的目標發(fā)現(xiàn)、生成和整合子系統(tǒng)這一重要環(huán)節(jié)上較為欠缺，這將造成該體系后續(xù)各相應子系統(tǒng)建構的瓶頸。

(五)非專委會委員組織結構問題

從數(shù)量上說，“非專委員”占政協(xié)委員的大多數(shù),例如占省政協(xié)委員的2/3。他們并非處于“散在”的狀態(tài)，他們由各專委會根據(jù)需要進行聯(lián)系或自發(fā)組成若干委員小組，但這樣的聯(lián)系卻顯得較為薄弱。進一步看，非專委會委員的組織結構問題主要表現(xiàn)在兩個層級:一是作為政協(xié)的重要組成部分的非專委員本身；二是政協(xié)體系的外部延伸，或可稱為人民政協(xié)組織的“影子層級”，即政協(xié)委員所代表、聯(lián)系的界別群眾，該層級可理解為人民政協(xié)組織豐富的“根系”和“神經(jīng)”末稍及其所植入的提供給養(yǎng)和信息的環(huán)境。這兩個層級在組織結構方面的主要問題大致相同，即組織化程度較低，聯(lián)系較松散，尤其是政協(xié)及政協(xié)委員與所聯(lián)系的界別群眾間的溝通聯(lián)系互動尚未形成成熟、穩(wěn)定、高效、實時的機制和相應實體結構支撐體系。這必然導致“上”和“下”兩方面的互動性雙向阻滯作用。

1.自下而上方面。一是由于政協(xié)委員、委員所聯(lián)系的群眾以及群眾內(nèi)部相互之間，缺乏常設、便利、穩(wěn)定的“人民政協(xié)話語”下的溝通和參與的結構機制，故而在上述兩個層級領域難以產(chǎn)生和提出具一定共性和代表性的意思表示；二是難以在一定范圍內(nèi)對黨政部門的路線、方針、政策、重大事項決策等形成具“代表性、共識性”的意思反饋，如共同的意見、建議、批評監(jiān)督等；三是難以在層級內(nèi)部之間形成有效的相互協(xié)同、協(xié)作結構機制，集體研究、解決問題，由此形成合力的能力仍有很大程度上的欠缺。尤其對于第二個層級而言，各主體間的“半疏離”或“疏離”狀態(tài)，導致該層常常不能形成充分代表所聯(lián)系群眾、群體的具一定共性的態(tài)度、看法、觀點，不能充分、集中地反映其問題、訴求、意見、建議。

2.自上而下方面。一是難以將黨、政府和政協(xié)組織的有關精神、意圖、指令、知會、征(咨)詢等等類目繁多，且日趨豐富化、頻繁化和時效化的信息更及時、準確、完整地傳遞到政協(xié)組織末梢、外圍延展區(qū)域(影子層)和外部環(huán)境相關區(qū)域；二是由于以委員個人或以實體組織結構關聯(lián)支撐缺位下的“自發(fā)型委員小組”，開展工作的能力、時間、精力、經(jīng)費、支持與保障等重要資源的掌握與獲取具有很大的局限性，故而傳統(tǒng)工作模式下的政協(xié)非專委員工作效果、力度、泛圍、成果和價值亦十分有限，以至于很難基于這種缺乏保障的組織工作結構模式，對工作主體的績效制定出強硬而嚴格的要求和切實有效的評估激勵機制。

應注意，上述非專委員組織結構第二層級出現(xiàn)的問題在專委會委員與其所代表和聯(lián)系的部分群眾之間同樣存在。這種由組織離散、半離散結構造成的一上一下的雙向阻滯作用，必然導致政協(xié)非專委員的作用和履職效能受到很大程度的削弱，他們常?！皢未颡毝贰?、“單兵作戰(zhàn)”，甚至有的委員逐漸失去對政協(xié)組織的歸宿感、效能感和成就感而產(chǎn)生了消極履職思想或不履職、“不作為”。由此造成人民政協(xié)組織及其工作機制常常呈現(xiàn)出相對軟弱、渙散的特點。

以上結構性的問題大大影響和制約了政協(xié)工作的效率和效能，使政協(xié)在自身發(fā)展和履職方面均受到較大的束縛，工作中常常處于被動狀態(tài)，不利于實現(xiàn)政協(xié)系統(tǒng)應然和預期的良好運行狀態(tài)，實現(xiàn)其“攝入”、“消化”、“成長”、產(chǎn)出的良性循環(huán)。

三、優(yōu)化政協(xié)部分組織結構的基本構想

(一)合理優(yōu)化專委會組織結構

目前的專委會是政協(xié)工作的重要基礎和政協(xié)履職發(fā)揮作用的重要基礎部門和重要方式。專委會的存續(xù)有其歷史的必然性和合理性，深化專委會的改革不可能一蹴而就。必須本著穩(wěn)妥謹慎的原則，逐步嘗試推進。本文著重就地方人民政協(xié)的情況，并依據(jù)前文述及的理論和問題，從如下方面和步驟提出優(yōu)化人民政協(xié)部分組織結構的構想：

第一，在保留專委會基本機構的前提下，將現(xiàn)提案委擴建為“提案及履職規(guī)劃評審委員會”(以下簡稱“規(guī)劃評審委”)，對政協(xié)提案及其它重要履職工作進行專門統(tǒng)籌規(guī)劃，相關重要決策必要時提請常委會或主席會議討論通過。人員組成建議由各專委會推選1/3專委會委員擔任“規(guī)劃評審委”委員，并聘請部分黨政部門業(yè)務負責人和專家學者組成“規(guī)劃評審委”顧問委員會參與“規(guī)劃評審委”重大議事決策。同時建立“規(guī)劃評審委辦公室”作為其辦事機構(建議從每個專委會辦公室，調2-3名左右工作人員到規(guī)劃評審委辦公室，作為各專委會工作聯(lián)絡小組)。規(guī)劃評審委除負責原提案委相應職責外，逐步擔負起跨專委會的委員統(tǒng)籌組織、協(xié)調、聯(lián)絡的職責。

第二，建議各級政協(xié)精簡專委會委員人數(shù),轉而建立“專委會專家?guī)臁?。針對一般情況，地方政協(xié)可將專委會的委員人數(shù)縮減至省級6-12人，州市級3-6人，縮減后及縮減前的專委會的委員按專委會編入“專委會專家?guī)臁?。此建議是基于厄威克(L．F．Urwick)、法約爾、美國管理協(xié)會對管理幅度的研究[2](P394-395)以及格蘭丘納斯(V．A．Graicunas)的管理幅度和管理關系數(shù)計算公式的啟示?？蓪⒃瓕Ｎ瘯M織政協(xié)委員活動的大部分職能交由規(guī)劃評審委與各專委會相對應的工作聯(lián)絡小組規(guī)劃實施。

第三，將原先劃撥給專委會的經(jīng)費的大部分(如80%)劃撥到規(guī)劃評審委，作為履職專項經(jīng)費，并建立相應制度機制嚴格規(guī)范該經(jīng)費的使用和監(jiān)管。該項經(jīng)費主要用于(1)每年提案的立案、結案評審，提案招投標；各立案、中標、委托提案的經(jīng)費資助和優(yōu)秀提案的評審獎勵?？梢再|量為主、數(shù)量為輔對提案進行綜合評價和評優(yōu)。(2)組織委員參加各種履職會議、調研、視察等活動；(3)應從劃撥給規(guī)劃評審委的經(jīng)費中預留和劃撥部分(如：30%或更多)作為委員自主提案和聯(lián)名提案資助經(jīng)費。具體資助數(shù)額可按照提案及調研所涉泛圍及各相應級別單位等設定。

第四，鼓勵委員在專委會或規(guī)劃評審委幫助協(xié)調下，自愿與其他委員建立人員構成合理的“委員工作小組”(以下簡稱“工作小組”),并逐步形成規(guī)范化的制度和機制。鑒于委員力量和所關注的問題、領域及相關意見不宜太分散，工作內(nèi)容和方向應具有一定代表性和廣泛性，每個小組人數(shù)不應少于6人，亦不宜多于12人。每個工作小組設“理論組”，理論組成員須為專委會專家?guī)斐蓡T或具備相應資質的外聘專家(鼓勵在取得小組2/3成員同意的前提下外聘高水平專家參加工作小組，固定外聘專家應限制在1-2人，臨時外聘專家人數(shù)可根據(jù)實際需要而定)，且與普通組員的人數(shù)比例不應少于1/3，并不應多于1/2。每個小組應獲得財政相應的基本工作經(jīng)費支持，可由委員工作履職專項經(jīng)費中統(tǒng)籌支出。工作小組的經(jīng)費使用可由所在人民政協(xié)組織常委會討論通過《委員工作小組經(jīng)費管理辦法》作原則上的規(guī)定，具體使用并由各小組自行協(xié)商決定。這樣就能在一定程度上保證大多數(shù)委員都有參與委員工作小組的機會，從而保障人民政協(xié)的民主參與性，而又適當保證了工作小組的理論能力、工作質量和成果水平。每個工作小組應選出1名組長負責領導小組的相關事務，人員構成變更等相關組織情況應報規(guī)劃評審委備案審批(重在備案)，備案審批工作應以簡化高效為原則嚴格限時辦理。工作小組可分為長期和臨時兩類，長期工作小組中至少2/3的成員應維持在兩年內(nèi)以及某一完整年度中不做變更，并以小組為單位接受相應的年度績效評估考核。臨時工作小組可圍繞共同申報和完成某一提案或其它必要的臨時履職任務而臨時組成，任務終結即應解散。

第五，進一步深化改革，加強人民政協(xié)工作實效性。若以上各步均得以穩(wěn)步實施，并取得很好成效，則可在如下兩方面繼續(xù)深化改革。一是深化人民政協(xié)委員及政協(xié)各專委會委員產(chǎn)生機制的改革，逐步建立和完善政協(xié)委員及政協(xié)各專委會委員的界別民主推選機制，逐步從由“中共黨委與各界別協(xié)商推薦”過度到“中共黨委與各界別協(xié)商推薦與各界別自主推選相結合”的模式，嘗試實行部分的政協(xié)委員(如1/3至1/2)和專委會專委由本界別群眾和政協(xié)委員民主推選產(chǎn)生。由此加強人民政協(xié)運行的民主化和人民性。二是在充分征求意見的前提下，可為每個“工作小組”安排一名政治、理論素養(yǎng)和業(yè)務技能過硬，能力和地位匹配的中共黨員作為顧問或協(xié)調員(可優(yōu)先從政協(xié)的中共界別委員考慮)，以加強對工作小組的價值引導、調研工作協(xié)調和提案督辦情況跟蹤。三是進一步精簡和規(guī)范專委會職能，減少專委會受直線職能式或行政命令式的工作干預的潛在可能，使其能夠集中精力于如下職能：一是加強與黨政相關部門進行對口協(xié)商溝通互動；二是組織實施全委會、常委會、上一級人民政協(xié)組織或黨政部門委托的重大調研等項目；三是增強其作為“專委會專家?guī)臁毙畔⒐芾頇C構和作為組織學習相關專業(yè)領域法律法規(guī)、方針政策的機構的相應職能。*必須說明的是，以上改革步驟和方案僅為筆者以學術探討的角度，綜合相關理論知識和調研資料分析提出的模擬方案。限于筆者的知識水平和調研深度廣度，該方案用于實踐尚須結合具體情況做進一步深入的認真研究、詳細論證和探討，此處僅作拋磚引玉之用。

(二)加強非專委會委員的組織化建構

對于非專委員而言，其疏離和分散的狀態(tài)必須得到根本優(yōu)化，使政協(xié)組織切實發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯集力量、整合資源的優(yōu)勢，推動形成最廣泛的民主政治參與，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[10]。

第一，通過上文述及的組織結構優(yōu)化方式，或在優(yōu)化尚未能推行的情況下，使非專委員相互或與其他委員組成“委員工作組”或“委員提案工作組”。利用“個人——小組——政協(xié)”這樣的跨越功能團隊(cross-functional teams)單元連接模式，使委員個體在小組中找到一種更為直接和經(jīng)常并且較少拘束感的組織文化。在小組里，由于小組缺乏正式的“權威”，環(huán)境的相對單純，組員之間容易互相了解熟悉，減少了委員防范心理，而增加了認同感、接納感、使環(huán)境的變化更容易掌控，從而使委員履職的同時能夠得到社交的滿足，從而對履職產(chǎn)生激勵作用。這種模式還有利于避免專業(yè)分工造成的僵化和協(xié)調困難[6](P146)。同時，這種模式也通過小組為橋梁，建立起委員與組織之間方便的溝通和互動，增加了政協(xié)組織的凝聚力和歸宿感。

第二，建立和完善委員聯(lián)系群眾的績效考核和臺賬制度。通過痕跡跟蹤記錄的方式，不僅考核委員的履職成果，而且考察委員的履職過程，從而避免了過于偏重其中一方面而使委員的勞動付出被忽略或得不到認可和回報。通過相關規(guī)章制度的建立，要求委員堅持記錄“民勤日記”，“訪談記錄”，建立“群眾留言簿”，“社情民意記錄”等一種或幾種臺賬。一方面便于委員查閱整理，通過思考研究加工成為提案的基礎；另一方面也有利于政協(xié)組織及時跟蹤了解委員的工作情況，對委員進行幫助和指導督促，年終可作為委員績效考核的依據(jù)。

第三，加強培育引導，增強委員履職的責任感和使命感。通過加強對委員和培育引導，使委員充分認識自身的職責和委員工作的重要性，認識到政協(xié)制度和社會主義協(xié)商民主的在中國政治制度、體系中的重要地位，不斷增強委員的使命感、榮譽感和責任意識。要積極引導和培育委員豎立“三種意識”和“三種觀念”[11]，使委員在工作中始終把履職看作是自己對人民和界別群眾的奉獻和責任，看作是自己的本職工作，把自己看作是政協(xié)這個“家”的成員。充分發(fā)揮代表和主體作用，無愧于黨和所代表界別群眾的信任。

第四，增加會晤的頻次，不斷完善和暢通信息的上下溝通機制。各界別尤其是黨派應做好組織工作，及時傳達政協(xié)的指導意見和會議精神，充分發(fā)揮民主政治參與作用，認真收集和整理好界別成員和所聯(lián)系群眾的意見和建議，形成界別的意見。充分發(fā)揮政協(xié)自上而下的宣傳動員和自下而上的民主參與作用，保證三大職能有效發(fā)揮。

四、結語

通過優(yōu)化專委會組織結構、加強非專委會的組織化，有利于突破人民政協(xié)結構與功能分割及形態(tài)發(fā)展相對滯后的傳統(tǒng)委員會制組織結構，達到科學履職的效果。

一是改革人民政協(xié)結構和功能分割，相對渙散低效的傳統(tǒng)組織結構。通過“規(guī)劃評審委”建立起全面協(xié)調、統(tǒng)籌整合，科學系統(tǒng)規(guī)劃，相對集中高效的提案履職規(guī)劃評審體系，增強人民政協(xié)組織的統(tǒng)戰(zhàn)性，促進人民政協(xié)工作“目標”與“價值”、“工具”與“理性”的統(tǒng)一，推動人民政協(xié)向“高效化”這一政治發(fā)展價值目標邁進。

二是以建立“責任中心制”為主要方式，在人民政協(xié)內(nèi)部引入市場機制。以規(guī)劃評審委為某一層級某一具體政協(xié)組織中較高級別的“投資中心”，將人民政協(xié)組織內(nèi)部的專委會、工作小組、政協(xié)委員等，根據(jù)各自不同的責權分別劃分定位為投資中心、效益中心或成本中心，并據(jù)此進行目標管理和給予相應的自主權，使各種中心可遵循市場規(guī)律對所需的資源、成本和產(chǎn)出進行相對的自主決策調控，在選擇和獲取優(yōu)質資源，節(jié)約成本、提高產(chǎn)出并合理安排報酬和履職激勵等方面，掌握更大的自主性與靈活性。在資源供求主體間建立市場機制，由此形成資源供給的競爭，實現(xiàn)成本、履職產(chǎn)出的優(yōu)化。

三是為實現(xiàn)集權與分權適度化、合理化提供結構支撐。規(guī)劃評審委作為某一層級某一具體政協(xié)組織中較高級別的“投資中心”，通過征集、咨詢、調研、協(xié)商等科學化、民主化方式，統(tǒng)籌規(guī)劃專委會、工作小組和政協(xié)委員等主體工作履職的目標任務，并采取組織安排、委托、招投標、自主申報等多種形式相結合的方式確定具體目標任務的實施責任主體，并以之為較低一級的投資、效益或成本中心。由此，實現(xiàn)結合具體目標任務的大小、難度、復雜程度等相應的履職需求，確定應下放的責、權、利大小,進而實現(xiàn)集權與分權的適度和合理調控。

四是統(tǒng)籌兼顧“專業(yè)性”與“綜合性”，嘗試建立“跨越功能團隊”組織結構和工作模式。通過積極探索優(yōu)化傳統(tǒng)的“委員會制”結構，給予原專委會一定力度的精簡，并將其部分資源整合到更高一級的“投資中心”——規(guī)劃評審委，以加強統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調；同時又適度保留各專委會的實體精華部分，繼續(xù)發(fā)揮其專門化和“對口化”(尤指與黨政相關部門的對口溝通聯(lián)系和協(xié)商監(jiān)督)的職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧“專業(yè)性”與“綜合性”，提升政協(xié)履職能效。而“委員工作小組”履職模式是人民政協(xié)“跨越功能團隊”的一種具體構想?！翱缭焦δ軋F隊”模式是主動、靈活而富于彈性的先進組織結構形態(tài)，其建立和發(fā)展有利于專委會工作最終克服“專門化不經(jīng)濟”的夢魘，使政協(xié)委員獲得更全面、主動、積極、靈活的政治和公共管理參與體驗，在“參與”和社交需求的滿足中得到較好的情緒激勵和履職績效，從而提高履職積極性和履職質量、效能。成員和技能的互補性將使團隊(工作小組)在研究和應對復雜、復合型問題時表現(xiàn)出更強的解決和適應能力，提出更全面而切實可行的意見和方案。

五是規(guī)劃評審工作對人民政協(xié)具體工作的量化評估和相應獎懲機制的建立具有重要的先導性、基礎性和參照性作用。以規(guī)劃評審委做出的履職規(guī)劃設計的主要目標內(nèi)容和評審的相應標準體系為依據(jù)，將有利于確立目標管理導向原則并建立相應工作目標、績效管理體系，實現(xiàn)對人民政協(xié)各工作履職主體的工作目標績效進行精確、全面、系統(tǒng)地考核評估和獎懲激勵。

六是在一定程度上破解了非專委員組織結構松散，于政協(xié)組織及彼此間相對疏離的弱組織化狀態(tài)。使其通過責任中心制和目標績效考核體系的建立，進一步明確履職的價值目標和任務激勵；并通過參與“工作小組”，獲得社交需求滿足，增強組織歸屬感；得到必要的資源支撐，提升工作能力，擴大工作范圍，使工作履職的責、權、利有效結合、合理匹配，從而煥發(fā)出更大的工作積極性、活力和創(chuàng)造力。

[1]斯蒂芬·P·羅賓斯，蒂莫西·A·賈奇.組織行為學[M].孫建敏，李原，黃小勇，譯.北京：中國人民大學出版社，2012.

[2]王國元.組織行為管理[M].北京：華夏出版社，2013.

[3]周平.政治學導論[M].昆明：云南大學出版社，2002：256.

[4]鄭萬通. 關于人民政協(xié)功能的思考[J]. 中國政協(xié)理論研究, 2012(1): 2-7.

[5]中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見(摘要)[EB/OL]. 中國政協(xié)新聞網(wǎng)， (2006-03-01)[2015-03-01].http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html.

[6]張成福.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[7]吳剛.行政組織管理[M].北京：清華大學出版社，1999.

[8] 張平夫.人民政協(xié)概論[M].北京：中央編譯出版社，2008.

[9]中國人民政治協(xié)商會議全國委員會專門委員會通則[EB/OL].(2005-02-28)[2015-05-01]. http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304517625105.shtml

[10]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)， (2013-11-15).http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[11]馬孝初.政協(xié)工作研究[M].昆明：政協(xié)云南省委員會研究室，2011：75.

責任編輯：楊松祿

云南省社會主義學院科研課題“政治發(fā)展語境下的地方人民政協(xié)發(fā)展研究”(項目編號：2013YSKYC04)階段性成果。

羅雷(1977-)，男，碩士，云南省社會主義學院科研處教師，主要從事人民政協(xié)、參政黨與多黨合作等理論研究。

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1671-2811(2015)02-0044-09