承德市醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法機制及改進措施探討

承德市醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法機制及改進措施探討

郭劍峰

(河北省承德市衛(wèi)生監(jiān)督局，河北承德067000)

關鍵詞：衛(wèi)生監(jiān)督;綜合執(zhí)法；措施

文章編號：1006-6223(2015)12-2089-03

文獻標識碼：B

2002年10月，承德市將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能納入衛(wèi)生監(jiān)督機構職責范圍。通過幾年的實際工作和積極探索，我們總結積累了一定的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法經驗，本文旨在探討建立符合我市實際的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法機制和改進措施。

1承德市醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法現狀

1.1醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法隊伍建設。2002年10月，承德市在全省率先完成了兩項體制改革，組建了河北省第一個市級衛(wèi)生監(jiān)督所，按照政事分開、綜合執(zhí)法、依法行政的要求，依據精簡、統(tǒng)一、效能的原則，成立了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督科，將醫(yī)療、血液、婦幼、放射、傳染病等衛(wèi)生監(jiān)督職能納入日常監(jiān)督工作，建成了一支醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法隊伍。

1.2確定醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法職能。制定“一個窗口對外，一支隊伍執(zhí)法”的執(zhí)法模式。確定了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法職責，一是負責對醫(yī)療機構、母嬰保健機構和采供血機構設置審批、執(zhí)業(yè)登記的現場核實和審查工作。二是依法對醫(yī)療機構、母嬰保健機構、采供血機構和人員的執(zhí)業(yè)活動進行監(jiān)督檢查。三是負責《醫(yī)療廣告證明》的申請受理，依法對醫(yī)療廣告內容、形式等進行初審，上報省衛(wèi)生廳核準。四是定期組織全市傳染病防治、母嬰保健執(zhí)法檢查。依法開展預防用生物制品銷售、供應渠道的監(jiān)督執(zhí)法檢查。五是負責對醫(yī)療機構公共場所、二次供水等項目許可進行現場審驗，并按規(guī)定頻次監(jiān)督檢查。六是負責指導各縣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，培訓醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)法人員。

1.3醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督網絡建設。為健全完善全市衛(wèi)生監(jiān)督工作網絡體系，切實加強農村衛(wèi)生監(jiān)督工作，我市八縣三區(qū)全面建立了統(tǒng)一高效覆蓋城鄉(xiāng)的“三級衛(wèi)生監(jiān)督網絡”體系。全市建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生監(jiān)督分所168個，全面開展醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作。

1.4存在的問題：醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法工作在取得成效的同時，我們也意識到在工作中存在著許多影響、制約甚至阻礙醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法效果的問題。

1.4.1衛(wèi)生體制不暢，阻礙醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法效果。醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政部門，而衛(wèi)生行政部門現在依然是在“辦”衛(wèi)生，存在既當裁判員又當運動員的雙重身份[1]。同是衛(wèi)生行政部門的下屬單位，衛(wèi)生監(jiān)督機構對醫(yī)療機構進行監(jiān)督管理時，經常會出現衛(wèi)生監(jiān)督部門對醫(yī)院立案調查，衛(wèi)生行政部門為醫(yī)院說情或阻撓衛(wèi)生監(jiān)督機構調查的現象。導致衛(wèi)生監(jiān)督部門的監(jiān)督意見和處罰決定無法執(zhí)行到位，從而影響執(zhí)法效果。

1.4.2經費不足，制約了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展。衛(wèi)生監(jiān)督機構為全額事業(yè)單位，人員工資及經費理應由財政劃拔，然而目前財政對衛(wèi)生監(jiān)督機構投入嚴重不足[1]。特別是縣級財政對衛(wèi)生監(jiān)督機構不重視，部分縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構連工資都給不全，更不用說辦公經費了。辦公車輛、快速檢驗設備、取證器材、辦公設備緊缺，致使無法正常開展工作，這直接影響衛(wèi)生監(jiān)督體系建設和發(fā)展。為了單位能夠正常開展工作，出現了有錢的工作多干，沒錢的工作少干，以罰代管的現象，導致工作向錢看、重罰款、輕服務、輕管理，被監(jiān)督單位的對此意見很大。

1.4.3人員專業(yè)素質較低，影響了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督質量。我市目前從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督的專職監(jiān)督員有54人，基層兼職監(jiān)督員有152人，這些監(jiān)督員大多數未從事過臨床工作，對臨床醫(yī)療技術規(guī)范和相關標準掌握欠缺，這樣就無法及時發(fā)現醫(yī)療機構在執(zhí)業(yè)過程中的違法現象，同時也不能有針對性地對被監(jiān)督單位提出監(jiān)督意見，指導被監(jiān)督單位規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。

1.4.4醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)不健全，可操作性不強。目前醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法主要的法律依據為《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國傳染病防治》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫(yī)療機構管理條例》、《醫(yī)療廢物管理條例》、《消毒管理辦法》等法律法規(guī)，但由于這些法律法規(guī)發(fā)布的年代久遠，處罰力度較小，起不到懲戒的作用。再有一些技術規(guī)范和國家標準，雖然國家有嚴格的要求，但違反規(guī)定后無相對應的處罰條款，可操作性不強，在執(zhí)法過程中出現了一定困難。

1.4.5醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法手段單一，執(zhí)法力度不足。目前醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法大多依賴現場檢查筆錄、詢問筆錄以及現場拍照做為證據，這對于一般的行政處罰案件基本可以滿足證據調查的要求，但對于一些如醫(yī)生收紅包、出售出租出借《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》、醫(yī)療機構出具假陽性檢測結果的復雜案件，這種簡單的調查取證往往得不到充足的證據，案件在處理過程中會陷入僵局。

1.4.6缺少與相關職能部門的協(xié)調聯動。目前醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在政府和社會層面上未能得到重視，在執(zhí)法過程中，缺少相關職能部門的協(xié)作，執(zhí)法過程存在單獨性，這就降低了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的力度。如我們在打擊非法行醫(yī)過程中，根據衛(wèi)生監(jiān)督的職能，只能對用于非法行醫(yī)的藥品、器械進行控制，而沒有對人進行控制的權力，所以往往違法者在調查結束后一走了之，使案件無法結案，而違法者換個地方繼續(xù)從事非法行醫(yī)活動。再有新、改、擴建醫(yī)療機構的預防性衛(wèi)生監(jiān)督工作中，由于缺乏與建設、規(guī)劃等部門的溝通協(xié)調，沒有相應的制約措施，所以建設項目的衛(wèi)生評價和控制效果評價難以落實，給日后的監(jiān)管工作帶來不便。

2醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法機制與改進措施

為了加強我市醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法工作效果，根據我市多年來醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作中的經驗和存在的不足，我們積極研究探索建立了多項醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法工作機制和改進措施。

2.1建立醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法機制：①建立了醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可一體化審批機制。在全省率先起草了《承德市醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可工作規(guī)范》，制定了工作程序、審核標準，并設計制作了醫(yī)療機構設置、執(zhí)業(yè)登記、校驗、變更登記以及診療科目審批的行政許可操作文書。②建立了主動巡查機制。在日常工作中主動搜巡違法行為，做到日常監(jiān)督與專項整治相結合，重點查處與規(guī)范管理相結合。從根本上加強了對醫(yī)療機構及其執(zhí)業(yè)人員的規(guī)范化管理，保障了醫(yī)務人員的身體健康和患者的就醫(yī)安全。③實行公示通報機制。對醫(yī)療廣告實行監(jiān)測制度，定期向社會公布非法醫(yī)療廣告，隨時向其他相關行政部門通報結果。④建立宣傳培訓機制。聯合新聞媒體，向社會公布舉報電話，鼓勵消費者對違法行為進行舉報。定期開展對衛(wèi)生監(jiān)督員、被監(jiān)督對象的法律法規(guī)及標準規(guī)范的培訓，提高衛(wèi)生監(jiān)督員的業(yè)務素質和水平。⑤建立了協(xié)調聯動機制。與各相關部門均建立了協(xié)調聯運機制，做到重點突出，各有側重，相互配合，信息共享。同時做好醫(yī)療服務市場的群眾舉報投訴案件的受理、查處和聯動工作，做到快速出擊，有案必查，事事有交待，件件有落實。建立技術支持部門的協(xié)調聯動機制，快速及時地開展醫(yī)院感染的控制和消毒效果評價。工作機制的建立，從根本上解決了一部分工作中存在的問題，使醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作上一個臺階。

2.2探索提高醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作效率的改進措施：針對醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作中存在的主要問題，制定了一系列能夠解決問題的改進措施。①大力宣傳醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督的重要性，得到各級行政部門領導的重視，解決行政干預醫(yī)療違法案件查處的現象。②加強與政府和財政的溝通協(xié)調，保證醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督經費能夠滿足工作開展的需要。③強化醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督人員專業(yè)知識培訓，提高監(jiān)督執(zhí)法水平，定期組織人員培訓，要求監(jiān)督員能夠熟練掌握運用相關法律法規(guī)，而且要求監(jiān)督員要掌握了解相關臨床醫(yī)療衛(wèi)生技術規(guī)范和標準。④規(guī)范執(zhí)法，加大對違法案件的查處力度。在當前衛(wèi)生監(jiān)督部門經費緊張的情況下，辦理的違法案件多以罰款為主，而責令停業(yè)、吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的行政處罰極少出現在行政處罰決定書中，導致執(zhí)法力度薄弱，監(jiān)督效果達不到預期的目的。

3討論

3.1加強衛(wèi)生監(jiān)督體制建設是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法工作的重要保證。我國衛(wèi)生監(jiān)督機構的職能定位不清，衛(wèi)生監(jiān)督機構雖然是獨立的法人事業(yè)單位，但不是執(zhí)法主體，執(zhí)法沒有依據，不能獨立承擔法律責任，存在著執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離的問題。衛(wèi)生行政部門目前仍然行使著“辦衛(wèi)生”的行政職能，雖然將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管職能納入衛(wèi)生監(jiān)督機構，但并未真正實現“管辦分立”。所以，要加強醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督管理，必須確立衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法主體地位或者轉變衛(wèi)生行政部門“辦衛(wèi)生”的職能，以管衛(wèi)生促辦衛(wèi)生。

3.2經費保證是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作的基礎。衛(wèi)生監(jiān)督機構的經費不足已經成為制約醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)展的一個重要因素。財政部、國家計委、衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》(財社[2000]17號)規(guī)定：各級政府衛(wèi)生行政部門及衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機構履行衛(wèi)生管理和監(jiān)督職責所需經費由同級財政預算支出，包括人員經費、公務費、業(yè)務費和發(fā)展建設支出。其人員經費按照國家核定的編制內實有人數和國家規(guī)定的工資、補貼標準核撥；公務費按照財政預算定額核定；衛(wèi)生執(zhí)法等專項業(yè)務費根據工作需要合理安排；發(fā)展建設支出按項目論證意見核定[2]。解決經費不足問題的關鍵，是政府重視，切實解決衛(wèi)生監(jiān)督機構的人員工資，辦公經費，硬件設施等費用，保障衛(wèi)生監(jiān)督機構的正常工作運轉，消除工作人員由于經費不足而產生的后顧之憂，全力搞好醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作。

3.3醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)法隊伍素質建設是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的基礎與核心。必須做好醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督人員業(yè)務知識的培訓學習，提高其理論素養(yǎng)。培訓學習的內容應包括專業(yè)基礎知識、衛(wèi)生法律知識等相關專業(yè)知識，要重點學習臨床醫(yī)療知識和臨床相關技術規(guī)范和技術標準。應招收一些高素質，高學歷的醫(yī)學院校的大中專畢業(yè)生充實到醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督隊伍中，能夠承擔對被監(jiān)督單位的指導和服務工作任務。對基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督員要定期進行業(yè)務知識培訓，上級衛(wèi)生監(jiān)督機構要經常派有經驗、業(yè)務水平高的監(jiān)督員對基層監(jiān)督員進行指導和考核，切實提高基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督員的理論知識和執(zhí)法水平。同時要加強監(jiān)督人員職業(yè)道德建設，在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中做到高效、公平、公正，樹立良好的執(zhí)法形象。根據醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作的實際情況，建立統(tǒng)一高效、覆蓋城鄉(xiāng)的“三級衛(wèi)生監(jiān)督網絡”體系。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生監(jiān)督分所，派駐或聘用醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督員，全面開展城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法工作。

3.4完善醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)，提高可操作性。目前使用的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)相對滯后，如《醫(yī)療機構管理條例》已經頒布使用了十五年，其中的法律規(guī)定、法律責任以及處罰額度已經遠不適應當今社會的實際情況。2004年新修訂的《傳染病防治法》，雖然明確了政府、疾控機構、醫(yī)療機構在傳染病爆發(fā)流行中的責任和要求，但對其違反法律條款的處罰卻都是“責令改正、通報批評、行政處分”等內容。還有對違反臨床技術規(guī)范和標準的違法行為，無相對應的處罰條款適用。這極大的降低了醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作力度。故應制訂、完善操作性強的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)，真正做到有法可依、違法必究，才能使醫(yī)療機構等被監(jiān)督單位的執(zhí)業(yè)行為規(guī)范化，法制化。

參考文獻：

[1]谷政,黃浩,孫梅,等.剖析影響我國衛(wèi)生監(jiān)督體系發(fā)展的根源及作用機制[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2007，4(6)：58．

[2]財政部,國家計委,衛(wèi)生部.關于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見[J].中國醫(yī)師雜志，2000，26(12)：126．