社會治理視域下基層維穩(wěn)工作創(chuàng)新研究
——以L縣“大調(diào)解”工作體系為個案

馮 波，夏從亞

(中國石油大學(華東)馬克思主義學院，山東 青島 266580)

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社會治理視域下基層維穩(wěn)工作創(chuàng)新研究
——以L縣“大調(diào)解”工作體系為個案

馮 波，夏從亞

(中國石油大學(華東)馬克思主義學院，山東 青島 266580)

社會治理既順應(yīng)了全球治理結(jié)構(gòu)變遷的總體趨勢，也為我國有效化解基層社會矛盾、減少基層不穩(wěn)定因素提供了新的思路。L縣“大調(diào)解”工作體系便是在社會治理視域下對基層維穩(wěn)工作創(chuàng)新的有益探索。新時期基層維穩(wěn)工作面臨的壓力與挑戰(zhàn)是L縣大調(diào)解工作體系的創(chuàng)新動力；由科層式到網(wǎng)絡(luò)式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，由各自為戰(zhàn)到多元互動的運行機制轉(zhuǎn)變，由分散規(guī)制到系統(tǒng)構(gòu)建的制度安排，是這一創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗所在。同時，也必須看到，如何保證基層維穩(wěn)工作中人力、物力、財力的供給和配置，如何進一步提升公民參與社會治理的自主性等問題仍需要進一步探討。

社會治理；基層維穩(wěn)；社會治理體制創(chuàng)新

一、問題提出與分析框架

美國公共治理專家理德·C·博克斯指出：“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個創(chuàng)建以公民為中心的社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)興實驗過程”①[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學出版社，2013年版。。在中國，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，基層社會結(jié)構(gòu)、社會組織以及人們的利益關(guān)系、意識形態(tài)、價值觀念和精神追求等方面都發(fā)生了深刻變化。社會轉(zhuǎn)型時期，基層社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出日益復(fù)雜的趨勢，基層維穩(wěn)工作面臨著新的形勢與挑戰(zhàn)。適應(yīng)社會治理結(jié)構(gòu)變遷的總體趨勢，回應(yīng)我國改革開放和社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實問題，探索積極有效的基層維穩(wěn)工作之道，是理論和工作者的重要任務(wù)所在。黨的十八屆三中全會指出，“改進社會治理方式，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制……建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障”②中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會全面深化改革決定》，2013年11月12日。。這一論述既順應(yīng)了全球治理結(jié)構(gòu)變遷的總體趨勢，也為有效化解基層社會矛盾、減少基層不穩(wěn)定因素提供了新的思路。

就現(xiàn)有研究成果來看，在理論層面上探討社會治理的內(nèi)涵及其優(yōu)越性的文獻已較豐富。在社會治理內(nèi)涵研究方面，姜曉萍認為，“社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”③姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第2期。。王浦劬指出，由于西方國家治理理論奉行社會中心主義和公民個人本位，作為西方國家治理理論的重要組成部分，西方社會治理理論也以理性經(jīng)濟人的社會自我治理作為其理論核心。“在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動”*王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學評論》，2014年第3期。。在社會治理理論優(yōu)越性研究方面，全球治理委員會1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和*俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年版。。這一論述從治理內(nèi)涵出發(fā)，明確了與傳統(tǒng)社會管理模式的主體唯一性相比，社會治理中政府、市場、社會多元主體合作治理的優(yōu)越性。

但諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者道格拉斯·諾思曾指出，社會科學中存在著類似于物理學中的慣性，事務(wù)一旦進入某一路徑，就可能產(chǎn)生自我強化機制，并對這種機制產(chǎn)生“路徑依賴”。在理德·C·博克斯所說的“中央控制和高效率組織結(jié)構(gòu)”以及“大政府、小社會”的路徑依賴下，政府、市場、社會多元主體合作治理既是社會治理的理論優(yōu)越性，又面臨著必須克服的種種阻礙。特別是在我國現(xiàn)有的體制環(huán)境下，在基層維穩(wěn)這一復(fù)雜性具體工作中，多元主體合作治理的動力何在？井然有序的社會治理格局何以可能？整體功能大于局部功能之和的治理效應(yīng)何以實現(xiàn)？基于這些問題，理論研究還需從“是什么”和“為什么”的探討，轉(zhuǎn)向?qū)Α霸趺崔k”，即動因和實現(xiàn)路徑的關(guān)注。

從行政生態(tài)學視角出發(fā)，社會治理體制創(chuàng)新是全球化、信息化、市場化、民主化四大浪潮推動下的必然趨勢。從政治學視角出發(fā)，社會治理體制創(chuàng)新涉及政府、市場、社會等多元主體間權(quán)力配置方式及利益分配格局的深刻調(diào)整。而從管理學視角出發(fā)，主體往往在特定的動機驅(qū)動下才會產(chǎn)生相應(yīng)的行為，并且當行為朝著理論期待的目標有效推進時，才會產(chǎn)生相應(yīng)的績效。即，“動機—行為—績效”是主體行為的一般邏輯。為此，我們需要集中探討社會治理體制創(chuàng)新視域下基層維穩(wěn)工作的動力來源，并思考主體行為如何朝著理論期待的方向有效推進。

二、社會治理視域下基層維穩(wěn)工作創(chuàng)新的動因

麻寶斌、任曉春在以汪清縣城市社區(qū)管理改革為例，探討政府與社會協(xié)同治理動因的文獻中指出，“誘致性制度變遷是一種需求誘導(dǎo)式的變遷，強制性制度變遷則是一種供給主導(dǎo)式的變遷”*④麻寶斌，任曉春：《政府與社會的協(xié)同治理之路——以汪清縣城市社區(qū)管理改革為個案》，《吉林大學社會科學學報》，2011年第6期。?！靶枨笳T導(dǎo)式的改革動因，往往是由社會運行過程中的內(nèi)生因素引起的”④。

L縣位于S省中部，隸屬于W市，人口總量為87.2萬，其中城鎮(zhèn)人口38.5萬，占總?cè)丝跀?shù)量的44.3%，農(nóng)村人口48.7萬，占總?cè)丝跀?shù)量的55.7%。近年來，在改革開放和社會轉(zhuǎn)型的雙重影響下，與國內(nèi)大部分基層相似，L縣基層維穩(wěn)工作面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力。一是群眾利益訴求多樣化、社會矛盾糾紛復(fù)雜化，大大增加了調(diào)解難度。以勞資矛盾糾紛為例，欠薪案件越來越多，且日趨多樣化、復(fù)雜化、常態(tài)化，特別是在建筑領(lǐng)域，由于存在層層分包、層層支付承包費，形成了層層“扒皮”的復(fù)雜現(xiàn)象，清欠難度越來越大。二是群眾利益訴求和表達機制尚待完善，依法維權(quán)途徑不暢通。農(nóng)民工為解決自身的工資拖欠問題，采取的上訪形式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即麥收、中秋、春節(jié)等敏感階段突發(fā)，向持續(xù)性普發(fā)轉(zhuǎn)變，個體上訪向集體上訪轉(zhuǎn)變，正常上訪向打橫幅、圍堵黨政機關(guān)等非正常上訪轉(zhuǎn)變，現(xiàn)實上訪向借助網(wǎng)絡(luò)投訴等“虛擬上訪”轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出分散化、群體化、極端化、網(wǎng)絡(luò)化傾向。三是以宗族、村落為單位的大規(guī)模群體性事件增多，應(yīng)對調(diào)解難度增大?；鶎由鐣酁槭烊松鐣易逡庾R、宗族觀念比較強，人們的群體性活動也大都以家族或宗族的形式參加，因此，小團體內(nèi)部的凝聚力很高，而群體性社會矛盾糾紛更是以家族、村落為單位出現(xiàn)，從而導(dǎo)致矛盾糾紛更加復(fù)雜，調(diào)解難度更大。四是不法分子借機煽動，增加了維穩(wěn)工作復(fù)雜性，維穩(wěn)壓力增大。基層執(zhí)法警力數(shù)量以及資源有限，尤其在農(nóng)村，大部分人民群眾知識能力有限，也無法識別或者抵抗不法分子的違法煽動，從而更容易激發(fā)公眾情緒，造成群體性事件。

在此背景下，傳統(tǒng)的單獨依靠政府解決基層糾紛的矛盾調(diào)解機制已不能適應(yīng)當前基層維穩(wěn)工作的形勢需要。為了進一步加強和創(chuàng)新社會治理體制，有效預(yù)防、減少和化解各類社會矛盾，L縣結(jié)合本縣實際，著力構(gòu)建“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜合牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門主體推動、有關(guān)責任部門整體聯(lián)動、社會力量廣泛參與”的“大調(diào)解”工作體系，探索出社會治理視域下基層維穩(wěn)工作的一條創(chuàng)新之路。

三、社會治理視域下基層維穩(wěn)工作創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

沿著管理學的視角思考，“結(jié)構(gòu)—流程—制度”是影響組織行為方向及其績效的基本要素。其中，結(jié)構(gòu)即政治和行政學中所探討的體制，流程即結(jié)構(gòu)背后的機制，制度包含一系列相關(guān)的政策和制度安排。

1、治理結(jié)構(gòu): 由科層式到網(wǎng)絡(luò)式

社會治理體制創(chuàng)新從根本上涉及結(jié)構(gòu)的分化與變遷。正如美國著名學者艾森斯塔德指出的，持續(xù)的結(jié)構(gòu)分化與變遷是現(xiàn)代化發(fā)展的基本特征。橫向維度上，L縣在近年來推行的“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”，“三調(diào)聯(lián)動”基礎(chǔ)上，以人民調(diào)解為中心，細化橫向治理結(jié)構(gòu)的對接。如，人民調(diào)解與公安局的行政調(diào)解或交通事故調(diào)解對接，人民調(diào)解與信訪局的信訪調(diào)解對接，人民調(diào)解與衛(wèi)生局的醫(yī)患糾紛調(diào)解對接，人民調(diào)解與人社局的勞資糾紛調(diào)解對接，人民調(diào)解與檢察院的刑事和解對接，人民調(diào)解與司法局的法律援助調(diào)解對接。同時，引入媒體調(diào)解并實現(xiàn)媒體調(diào)解與三大調(diào)解機制的對接，引入行業(yè)調(diào)解并實現(xiàn)行業(yè)調(diào)解與人民調(diào)解、部門調(diào)解以及媒體調(diào)解的對接。縱向維度上，按照“建立調(diào)處化解矛盾糾紛”的總體要求，以人民調(diào)解為依托，完善了縣、鎮(zhèn)、村三級人民調(diào)解組織縱向銜接，并因地制宜建立了原建制村、社區(qū)、鎮(zhèn)三級網(wǎng)絡(luò)、三級過濾的“平安110”社會矛盾預(yù)防化解新機制，實現(xiàn)了“分級分類、梯次化解”的糾紛化解新機制。與此同時，L縣充分重視政府部門與其他調(diào)處中心在矛盾糾紛化解中的銜接機制，建立了“以政府為龍頭，以公共服務(wù)中心、綜治維穩(wěn)中心、行業(yè)調(diào)處中心為重點”，“一府三中心”的糾紛解決工作機制。事實上，與傳統(tǒng)的科層式和矩陣式組織結(jié)構(gòu)相比，L縣基層維穩(wěn)工作的治理結(jié)構(gòu)已構(gòu)成了縱橫交錯、多點聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)?？v橫交錯為治理主體的多元化提供了可能，多點聯(lián)動則有效保證了治理主體間信息傳遞與協(xié)調(diào)溝通的效能。

2、運行機制：由各自為戰(zhàn)向多元互動

多維協(xié)同與良性互動是社會治理模式的本質(zhì)要求。在網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，打破各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)機制，實現(xiàn)多元主體間的互聯(lián)互通，是社會治理創(chuàng)新的又一關(guān)鍵任務(wù)。為此，L縣進一步探索建立了三個“1+1”聯(lián)動機制。一是網(wǎng)上平臺與網(wǎng)下中心的“1+1”聯(lián)動化解機制。一方面，深化e維穩(wěn)系統(tǒng)研發(fā)，開設(shè)“我有話說”專欄、民生在線和視頻接談“一網(wǎng)一視頻”新平臺，實現(xiàn)縣、鎮(zhèn)、村三級專線互聯(lián)互通，信訪群眾足不出村就能夠通過網(wǎng)絡(luò)“面對面”反映訴求；另一方面，高標準建成縣社會管理服務(wù)中心，吸納與社會管理工作密切相關(guān)的11個單位集中辦公，一站式接待群眾來訪。二是法治力量與媒體力量的“1+1”聯(lián)動調(diào)處機制。靈活運用輿論力量，將媒體力量和法治力量有機結(jié)合。依托縣電視臺《新聞女生》欄目成立“L縣新聞女生人民調(diào)解委員會”，構(gòu)建法治力量與新聞媒體力量“1+1”聯(lián)動化解糾紛系統(tǒng)。新聞媒體與司法調(diào)解建立對接聯(lián)動機制，承接傳統(tǒng)類民事糾紛，遇到復(fù)雜矛盾糾紛，則同時介入、同時辦案、同時調(diào)解；建立新聞媒體與刑事和解的對接聯(lián)動機制，雙方根據(jù)不同職責，發(fā)揮各自優(yōu)勢；建立新聞媒體與治安調(diào)解的對接聯(lián)動機制，對基層派出所調(diào)查案件跟進調(diào)解。在法治力量的支撐下，積極引導(dǎo)“第三方”介入，注重法情融合、訴訟與非訴訟相銜接，促進矛盾化解。三是建立領(lǐng)導(dǎo)約訪與專家會診的“1+1”聯(lián)動解決機制。聘用調(diào)解專干，以組織開展“領(lǐng)導(dǎo)干部基層群眾工作日”活動為依托，實施領(lǐng)導(dǎo)干部約訪、調(diào)解專干接訪制度，及時聽取訴求，幫助解決問題。

3、制度安排：由分散規(guī)制到系統(tǒng)化構(gòu)建

制度是規(guī)制主體行為方向及強度的直接要素，也是對治理結(jié)構(gòu)與運行機制的有力保障。與原有分散化的規(guī)制相比，L縣重視對大調(diào)解工作體系的整體設(shè)計，特別是系統(tǒng)化的制度構(gòu)建。從已有一手文獻資料的搜集整理中，L縣自2012年著手構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系以來，共出臺重要文件21份。這些文件的共同指向在于明確“大調(diào)解”工作體系的運行原則，特別是多元主體間的權(quán)責關(guān)系邊界。在運行原則方面，《中共L縣委L縣人民政府關(guān)于健全完善“大調(diào)解”工作機制進一步做好社會矛盾化解工作的意見》中，L縣委縣政府從橫向、縱向和內(nèi)外三個維度分別以制度的方式明確了“大調(diào)解”工作體系的運行原則。在橫向維度上，規(guī)定了“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、限期辦理”的基本原則；在縱向維度上規(guī)定了“屬地管理、分級負責”的基本原則；在內(nèi)外維度上規(guī)定了“分級分類、梯次化解”的基本原則。在權(quán)責歸屬方面，以勞資糾紛解決為例，《中共L縣委L縣政府關(guān)于拒不支付勞動報酬案件移送和查處工作實施辦法(試行)》中，明確規(guī)定了人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、人社部門等相關(guān)各方的權(quán)責關(guān)系及其邊界。

四、結(jié)論與思考

治理從本質(zhì)上講，是以多元主體的聯(lián)合應(yīng)對復(fù)雜公共事務(wù)的理論期待，多維主體所共同構(gòu)成的多元治理格局是社會治理的核心特征之一。多維協(xié)同不僅是實現(xiàn)良好治理的途徑，同時也是善治的本質(zhì)要求。從協(xié)同治理的一般理論出發(fā)，“各種相互聯(lián)系的方式都可能產(chǎn)生協(xié)同，判斷協(xié)同的標準不在于具體的聯(lián)系形式，而在于是否形成了彼此嚙合、相互依存的狀態(tài)，是否實現(xiàn)了系統(tǒng)功能的放大，或者是否產(chǎn)生了新的有序結(jié)構(gòu)”*②李輝：《協(xié)同型政府：理論探索與實踐經(jīng)驗》，北京：新華出版社，2014年版。。為此，社會治理體制創(chuàng)新必須意識到良性互動的重要意義及其本質(zhì)要求。即，“不同子系統(tǒng)間摩擦和沖突減少，政策相互兼容和配合；推諉、扯皮和相互抱怨的現(xiàn)象減少，管理過程順暢、和諧。系統(tǒng)中各部分在自覺完成各自職責的同時，與其它主體相互補充和配合，共同解決治理中的難題”②。L縣“大調(diào)解”工作體系的主旨恰恰在于通過多元主體(如政府、社會)之間、系統(tǒng)內(nèi)各個系統(tǒng)(如人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)之間的網(wǎng)絡(luò)化合作，應(yīng)對任務(wù)繁重且日益復(fù)雜的基層維穩(wěn)工作。衡量其運行狀態(tài)的標準也恰恰在于子系統(tǒng)之間的良性互動機制，特別是信息互動的效能。為此，我們依然可以認為，多維協(xié)同與良性互動是社會治理體制創(chuàng)新的皈依。

與傳統(tǒng)的社會管理模式相比，社會治理模式具有著平等、合作、多中心、網(wǎng)絡(luò)化等全新特征。但在具體操作中，特別在結(jié)構(gòu)和制度安排兩個方面，社會治理模式并非是對管理理論的摒棄，反而呈現(xiàn)出另一種形式的傳承和發(fā)揚。一般認為，管理理論強調(diào)組織結(jié)構(gòu)的邊界，而治理理論是對組織結(jié)構(gòu)邊界的穿越。21世紀社會和經(jīng)濟的大變革中，各類組織“正在從鐵板一塊向可穿越的結(jié)構(gòu)和流程轉(zhuǎn)變，正在創(chuàng)造出某種新的組織形式：無邊界組織”*④[美]羅恩·阿什克納斯，迪夫·烏里奇等：《無邊界組織(第2版)》，姜文波(譯)，北京：機械工業(yè)出版社，2005年版。。“內(nèi)部與外部種種圍墻和藩籬全部推倒，各種障礙全部清除，使要素能夠自由流通”④。但在L縣這一案例中，整合資源、打破部門邊界的橫向協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，并非對結(jié)構(gòu)及其邊界的忽視，而是以結(jié)構(gòu)及其結(jié)構(gòu)的邊界為依托，明確相關(guān)主體及其職能。與此同時，以法約爾為代表的組織管理理論以權(quán)責一致為基本原則，而以合作和聯(lián)合行動等為特征的治理模式則往往強調(diào)使命驅(qū)動而非責任驅(qū)動，強調(diào)超越權(quán)責邊界的限制，代之以靈活應(yīng)變。從L縣“大調(diào)解”工作體系的結(jié)構(gòu)及其運行來看，通過制度安排明確多維主體間的權(quán)責關(guān)系及其界限，恰恰是合作和聯(lián)合行動的基礎(chǔ)。

L縣的基本情況具有很強的代表性，其建立的“大調(diào)解”工作體系的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃理念也符合目前黨和國家社會治理體制創(chuàng)新的總體理念，其基層維穩(wěn)工作實例在全國也具有典型性。與此同時，我們也必須看到，L縣“大調(diào)解”工作體系中仍存在有待進一步思考和解決的現(xiàn)實問題。從橫向協(xié)同治理結(jié)構(gòu)來看，“三調(diào)聯(lián)動、多調(diào)對接”的結(jié)構(gòu)涉及到行政、司法、社會等多方面的組織和眾多機構(gòu)。且為了落實聯(lián)動調(diào)解的職能，必須在眾多組織結(jié)構(gòu)中單獨設(shè)立調(diào)解委員會(如公安行政人民調(diào)解委員會、交通事故糾紛人民調(diào)解委員會、刑事和解人民調(diào)解委員會)和辦事中心。這在落實職能的同時，必然帶來機構(gòu)增設(shè)和人員增加。在我國行政管理體制逐漸向機構(gòu)整合和人員精簡方向發(fā)展的總體趨勢下，在基層治理的人力、物力、財力有限的情況下，我們?nèi)孕柽M一步思考，如何解決機構(gòu)和人員工作量增加的問題，如何合理配置基層治理的資源。此外，從現(xiàn)有的“大調(diào)解”工作體系來看，盡管諸多部門設(shè)立了人民調(diào)解委員會，但在整個案例描述中，各級黨政部門仍然是“大調(diào)解”工作體系的主導(dǎo)力量和主要參與者，人民群眾參與調(diào)解的自主性仍有待于提升，空間仍有待于拓展。

山東省社會科學規(guī)劃研究項目“疏離與回歸：新時期黨的群眾路線面臨的挑戰(zhàn)與對策”(項目號：13CQZJ04)

馮波(1965- )，男，中國石油大學(華東)馬克思主義學院，博士研究生；夏從亞(1961- )，男，中國石油大學(華東)馬克思主義學院教授，博士生導(dǎo)師。

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1003-8353(2015)05-0116-04