多元組織參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化機制
——基于合作博弈的視角

高寶琴

(山東工商學院，山東 煙臺 264005)

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多元組織參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化機制
——基于合作博弈的視角

高寶琴

(山東工商學院，山東 煙臺 264005)

隨著中國農村各種社區(qū)性、經濟性和社會性組織的發(fā)展和壯大，鄉(xiāng)村治理出現了政府之外的多元治理主體，它們必然要求參與權力、經濟和社會等資源的分配。如何在進一步完善多元鄉(xiāng)村組織自身發(fā)展的基礎上，把新興組織納入到體制內，建立鄉(xiāng)村多元組織制度化的參與渠道和合作博弈機制，形成多元組織參與鄉(xiāng)村治理的合力，是實現鄉(xiāng)村善治的關鍵。

鄉(xiāng)村治理；多元組織；優(yōu)化機制；合作博弈

一、鄉(xiāng)村多元組織合作博弈的困境

“以市場化為取向的經濟體制改革和以民主化為取向的政治體制改革促使鄉(xiāng)村社會的結構發(fā)生了深刻的變化——多元組織逐步形成并積極參與鄉(xiāng)村治理。這些多元組織的政治參與一方面為鄉(xiāng)村民主注入了新的活力，夯實了鄉(xiāng)村民主的基礎；另一方面由于各方訴求中潛藏著程度不同的對立性及訴求機制不完善，處理不當就有可能引發(fā)各種各樣的社會矛盾和沖突，進而影響農村的穩(wěn)定和發(fā)展。目前，我國鄉(xiāng)村社會主要存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的鄉(xiāng)政管理權、由村黨組織肩負的政治領導權、由村民委員會行使的村民自治權及其他農民組織的公共或公益事務的參與權。這四種權力進行著多層面的合作博弈：其中，基層政府與村級組織之間圍繞著村莊發(fā)展而展開的合作博弈是第一層面上即所謂的“鄉(xiāng)政村治”；第二個層面是農村黨支部和村民委員會之間的合作博弈，主要圍繞著實際的鄉(xiāng)村治理權而展開；第三個層面包括村“兩委”等體制內組織與農民經濟組織、社會組織等新型組織之間的合作博弈，主要是圍繞著集團利益或個人利益而展開。這些權力本質上就是對鄉(xiāng)村治理資源的控制權，它們之間普遍存在著結構性的矛盾。

(一)村級組織與基層政府組織之間的合作博弈困境

我國憲法和有關法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是指導與被指導之間的關系，但“村民自治涉及鄉(xiāng)村社會權力與利益的再調整，并不是每個人都可以從中受益的。和搞土地承包不一樣，權力資源不能平分，一個人當權就意味著另外的人要失去權力。在這種調整過程中，鄉(xiāng)村之間不可避免地會產生沖突”①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家權力行使者更多地代表了國家的利益，當然，有時也包括基層政府自身的利益；而作為基層群眾自治組織的村民委員會，則更多地代表了村莊局部利益，“由于這兩種組織身份的不同，二者之間不可避免地會產生矛盾和摩擦”②?；鶎诱匆宰灾螢槊麑Υ迕裎瘑T會的工作放任自流，要么就以行政權為由過多干涉村民自治事務；而村委會要么以自治權來抵抗或消解政府的合法的或非法的干預，要么就把自己變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機構，造成村干部的角色沖突，順應了上面就疏遠了下層，反之亦然。

(二)村黨支部與村民委員會之間的合作博弈困境

長期以來，由于實行黨的一元化領導，村級組織的權力實際上由黨支部甚至村支書一人掌握，權力以資源占有為基礎，在農村的公共權力和利益資源十分有限的情況下，村黨支部或支書憑借著對這些資源的權威性分配會給組織或個人帶來更多的利益或好處。村民自治打破了這種一元化的領導，向社會分權，讓人民群眾享有自治權，鄉(xiāng)村社會開始出現黨政二元權力結構?；诮M織和個人兩方面利益的考慮，村黨支部尤其是村支部書記必然會圍繞著村莊內部權力和治理資源的控制權與村委會進行博弈，由此產生矛盾。正如美國政治學家柯丹青所說：“村民自治與黨的領導存在直接的矛盾，如果讓村委會自主運作，就必將削弱黨的領導。如果加強黨的領導，那就不可能實現真正的村民自治”④。

(三)村“兩委”或基層政府與其他社會組織之間的合作博弈困境

隨著農村經濟水平和政治民主的發(fā)展，農村經濟精英、知識精英以及因滿足農民某種現實需要而迅速發(fā)展起來的一些新型組織，通過提供利益代言、政策建言、參與村政規(guī)劃與監(jiān)督；凝聚資源、承接和執(zhí)行專項鄉(xiāng)村治理、建設事務；規(guī)范和引導鄉(xiāng)村秩序和社會風氣等在鄉(xiāng)村治理中逐步占據了一席之地。這些新型農民組織參與鄉(xiāng)村治理打破了原有的“二元”主體分享村級權力的格局，使既有組織的治理空間受到擠壓，導致體制內組織與新型組織之間的矛盾和摩擦。

二、多元鄉(xiāng)村組織合作博弈困境的原因所在

(一)各種組織之間的關系缺乏制度性的規(guī)范，導致職責不清

“從改革之初到現在……一套真正體現鄉(xiāng)村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經濟的協調運行”④。村民自治的運行效果取決于村民自治組織與基層政府之間、村民委員會與村黨支部之間、村民委員會與村民之間的關系是否理順，以及當它們發(fā)生糾紛時有無制度化的調解渠道等。從表面上看，我國《憲法》、《村民委員會組織法》及相關法律和政策對鄉(xiāng)村多元組織之間的關系做了比較明確的規(guī)定，如鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；村民委員會是農村基層群眾性自治組織，依法行使村集體財產的管理權、村社區(qū)事務的行政權等自治權并協助基層人民政府開展工作。在村級事務中，村黨支部享有領導權，村民委員會享有自治權等，但在實際中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導村委會、村委會怎么協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？村黨支部的領導權和村委會的自治權如何體現等缺乏程序性的規(guī)定；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預村委會的自治權、村委會不協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作、村兩委之間及村“兩委”與農民之間的糾紛等也缺乏相應的救濟渠道。制度設計上的缺陷導致了鄉(xiāng)村各種組織之間職責不清、推諉扯皮，難以形成鄉(xiāng)村治理的合力。

(二)基層政府職能轉變不徹底，存在越位、缺位的現象

首先，政府觀念滯后，服務意識不強。我國政府在思想觀念上遠沒有擺脫全能政府的思維定勢，對非政府組織的內涵、特征及其在社會發(fā)展中作用的認識比較模糊，甚至把它們放在政府的對立面，擔心其發(fā)展會影響政府和國家的政治基礎，并把監(jiān)督管理非政府組織、防止出現不穩(wěn)定因素作為工作的重點，這就使得我國非政府組織不能自主選擇自己的生存和發(fā)展空間，如農民維權組織在全國的大多數地方都處于被打壓的狀態(tài)，但調查表明，農民維權組織以維護農民的權益為根本宗旨，決不謀求與政府的對抗并希望得到政府的理解和支持。

其次，農民組織成立的門檻過高。1998年，《社會團體登記管理條例》對成立社會團體的人數、財產、發(fā)起人和負責人資格方面作出了詳細的規(guī)定，要求非常嚴格。要成立社團，必須得到業(yè)務主管單位的批準，而只有黨政機關和得到黨政機關委托的單位才有資格擔當起業(yè)務主管，這就為農民組織的合法成立設立了障礙，導致一些組織不經過批準擅自活動，成為體制外活動的組織，這既不利于政府對這些農民組織的管理，也不利于農民組織自身的發(fā)展。

再次，政府監(jiān)管制度不完善。我國對非政府組織實行“雙重管理”制度，過分強調管制，不利于政府與非政府組織良性合作關系的建立。按照相關的法律和法規(guī)，民政部門、業(yè)務主管部門、財政部門、審計機關都是農民組織的監(jiān)督部門，但對這些監(jiān)督主體的職責沒有明確的規(guī)定，導致政府對社會組織的監(jiān)督陷入政出多頭的混亂狀況。另外，政府在對農民組織的具體監(jiān)督中往往將其作為附屬物，限制農民組織的創(chuàng)造性，偏離了社會公益性的宗旨。

(三)現代意義上的農民組織尚未建立

現代意義上的公民社會是獨立的、自治的和自主的。由于我國農民組織的發(fā)展是在計劃經濟向市場經濟的轉變中進行的，因而，它一直生存在政府權力陰影中。村民自治組織是國家基于管理鄉(xiāng)村需要自上而下設計的，受國家權力影響較大。即使在改革開放之后新興的農民經濟合作組織或農民協會，擔任其領導人的大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村兩委干部。紅白理事會、文體、健康類組織如老年協會、農民自我教育類組織、宗教組織等；維權組織、民間糾紛調解組織如公共治安維護組織等，在其發(fā)展、管理和決策過程中，政府的主導作用也非常明顯。71%左右的農民組織都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委發(fā)起，而“農民自我教育類組織、維權組織、民間糾紛調解組織、公共治安維護組織等，90%以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委發(fā)起的，經費來源的50%以上是由政府或村委會負責。除教會、寺廟、文體健康類組織和其他非主流的組織外，其他組織70%以上都是由鄉(xiāng)村干部負責管理”⑤。且大多數農民組織層次低，相對分散，難以發(fā)揮維護利益和監(jiān)督政府的“獨立之眼”的作用。

三、多元鄉(xiāng)村組織合作博弈的優(yōu)化機制

在鄉(xiāng)村公共事務領域，各個治理主體均處于一個相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個主體擁有足夠的治理資源與能力去獨自治理公共事務，解決公共問題。因此，優(yōu)化多元鄉(xiāng)村組織的合作博弈機制，形成鄉(xiāng)村治理的合力，最終達到善治，就成為我們亟待解決的問題。

(一)優(yōu)化政府組織與農民自治組織及其他組織的合作博弈機制是基礎

在社會多元化趨勢越來越明顯的形勢下，政府只有充分向社會放權，解決政府公共決策、管理和服務方式過于單一、市場和社會力量的作用發(fā)揮不充分的問題，才能極大地降低基層政府的管理成本，維護農村社會的穩(wěn)定與和諧。

首先，政府應當轉變觀念，不再把自己作為公共事務的唯一治理者，以平等的身份對待其他組織，積極培育一種良性的合作氛圍，以此激發(fā)其他組織介入公共事務治理的熱情，可以考慮在一些地方進行試點，設立公共決策和事務咨詢委員會，包括本地區(qū)的黨代表、人大代表、政協委員、居(村)民代表、工商企業(yè)代表、退休干部等人士，充分討論、協商本地區(qū)的重大事務，以積累經驗，不斷推廣。在與鄉(xiāng)村多元組織合作的過程中，政府還要從宏觀層面規(guī)約鄉(xiāng)村公共事務領域中的多元治理格局，使政府、經濟和社會組織能夠在法律與制度框架內本著互利共贏，誠實守信的態(tài)度展開競爭與合作。

其次，完善政府對農民組織的管理體制，解決在農民組織發(fā)展上的“越位”和“缺位”問題。基層政府不應該再干涉農民組織內部的具體事務，而是通過制定相應的規(guī)章制度、對農民組織給予必要的財政支持、管理指導和人才培養(yǎng)等，構筑社會組織對政治組織的依賴基礎，為實現二者之間的良性合作創(chuàng)造條件。

(二)優(yōu)化“村兩委”之間及與其他農民組織的的合作博弈機制是關鍵

村黨支部和村民委員會是農村的兩個重要組織，他們之間的關系是否協調對農民經濟社會的發(fā)展起著至關重要的作用。

首先，應該加強村兩委自身的建設。通過完善民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，強化村民自治組織的發(fā)展；通過“兩推一選”等增強黨支部的合法性，構筑村民對村級事務的主導權，使兩個組織切實成為廣大農民根本利益的代表者，奠定兩個組織良性博弈機制建設的思想和組織基礎。

其次，對村兩委的工作職責進行比較明確的切割，劃定其行使權力的邊界。如村黨支部的職責主要包括：貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和落實上級的工作部署；對本村的經濟和社會發(fā)展進行規(guī)劃部署；對村里重大問題提出決策意見，對村委會干部進行管理和監(jiān)督；村委會的職權只要包括：辦理本村的公共事務和公益事業(yè)；調解民間糾紛，支持和組織村民發(fā)展經濟；協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作等。

再次，健全制度、規(guī)范村級各項工作的決策程序。根據各村莊的實際，將整個村務分為日常、重大、特大三類，據此規(guī)定各自的決策程序。對村治活動中的一些日常性事務，黨支部可以提出建議，也可以由村委會民主討論決定并向村黨支部匯報；因此產生的糾紛由村黨支部負責人主持召開的村兩委聯席會議或村民代表會議解決。對與農民切身利益或村莊根本利益密切相關的重大、特大村務決策如村委換屆、制定修改自治章程、村年度財務收支、“三資”管理、發(fā)展公益事業(yè)等，可由村黨支部提出初步議案或由村委會提出經黨支部同意后，然后提交村兩委聯席會議討論并擬訂初步方案；也可以由村支書主持的兩委聯席會議直接提出初步的決策方案。上述的初步決策要經村民代表會議或村民會議表決通過，形成最后的決議，由村委會負責執(zhí)行，黨支部和村民(代表)則行使監(jiān)督權。

“無論從合法性、影響力還是資源動員能力而言，‘村兩委’等正式組織始終是村內最高權威的掌控者”⑥。在這樣的情勢下，如果村黨支部和村民委員會等既有組織能不斷提高自己駕馭鄉(xiāng)村治理全局的能力，尊重、信任、包容、鼓勵其他新型農民組織積極參與鄉(xiāng)村治理并與它們形成良好的合作關系，就能不斷地維持或擴大自己鄉(xiāng)村治理的主動權；反之，如果村“兩委”等正式權威組織忽視自身的改革與進步，一味敵視、排斥甚至干擾新型農民組織的參與鄉(xiāng)村治理，這就只能把新型組織推向自己的對立面，使自己陷入尷尬被動的境地，也不利于鄉(xiāng)村治理的完善。

(三)構建多元組織之間的制度化合作博弈機制是保障

“自發(fā)秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠做相互調適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關系。”⑧鄉(xiāng)村治理成敗的關鍵在于是否具有制度或正式程序的保障，確保各類主體在鄉(xiāng)村治理中功能差異得到整合，沖突得以協調。

首先，適時出臺規(guī)范農村各類組織關系的規(guī)章條例，依據他們各自的資源優(yōu)勢，明確各種組織在鄉(xiāng)村事務中的管理權限、管理方式、服務領域、服務規(guī)則等。權力沖突的根本原因在于權力的邊界模糊，而解決的根本途徑就是對各種權力的邊界和范圍進行明確的界定和劃分。因此，要明確區(qū)分基層政府組織與村級組織之間的權力關系、黨的政治領導權和村民自治權的權力邊界、村“兩委”與其他組織之間的權力邊界并出臺有關的救濟渠道，依法保障農民組織、村兩委、政府或其他利益相關者的合法權益。

其次，建立多元組織的溝通協商機制。如前面所述的公共決策和事務咨詢委員會就是基層政府組織與村民自治組織、其他農民他組織之間的溝通協商機制。在村級組織內部，可以考慮設立“村參事會”由鎮(zhèn)村離退休干部(老年協會)、專業(yè)技術人員、致富能手(經濟合作組織)、村莊其他精英(教師、維權組織的領導)等組成，列席村“兩委”組織召開的各類重要工作會議，對村莊的專業(yè)事項進行可行性論證，發(fā)揮參政議政、建言獻策、咨詢政事作用。

結 語

隨著農村經濟、政治體制改革的深入發(fā)展，農村社會的多元化趨勢已經是不爭的事實，它使現階段的鄉(xiāng)村治理既面臨巨大的挑戰(zhàn)，同時也蘊涵深刻的機遇，而惟有以制度化、法治化來規(guī)范多元組織之間的關系，消解它們之間的張力，構筑多元組織的制度化合作機制，才能形成鄉(xiāng)村治理的合力，維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，實現善治。

[注釋]

①徐勇：《中國農村村民自治：制度與運行》，武漢：華中師范大學出版社，1997年版，第4頁。

②韓小鳳：《從一元到多元：建國以來我國村級治理模式的變遷研究》，《中國行政管理》，2014年第3期。

③Kellether Daniel.The Chinese Debate over Village Self-Government. The Chinese Journal No37.January1997.

④張曉忠，楊榮均：《農民組織化水平的提高與鄉(xiāng)村治理結構的改革》，《當代世界與社會主義》，2007年第6期。

⑤黃季焜等：《制度變遷與可持續(xù)發(fā)展——30年中國農業(yè)與農村》，上海：格致出版社，2008年版，第331頁。

⑥藺雪春：《新型農民組織發(fā)展對鄉(xiāng)村治理的影響：山東個案評估》，《中國農村觀察》，2012年版，第1頁。

⑦[美]邁克爾·麥金尼斯：《中心治理體制與地方公共經濟》，毛壽龍譯，上海：三聯書店，2000年版，第76頁。

高寶琴 (1967-)女，山東工商學院社科部副教授，法學博士。

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1003-8353(2015)05-0102-04