民族自治地方鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的參與機(jī)制研究——景寧畬族自治縣利益主體的協(xié)同

郭獻(xiàn)進(jìn) 葉小青

（麗水學(xué)院，浙江·麗水323000）

利用當(dāng)?shù)靥厣幕蜕鷳B(tài)資源發(fā)展旅游，已 經(jīng)成為許多民族自治地方選擇的發(fā)展路徑。然而，如果在發(fā)展過程中處理不好各主體之間的利益關(guān)系，很可能會(huì)影響到當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)旅游項(xiàng)目的支持。嚴(yán)重的時(shí)候所導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗，最終會(huì)損害民族自治地方的內(nèi)生式的發(fā)展。在浙江省景寧畬族自治縣，當(dāng)?shù)刈プ∈∥叨戎匾暶褡遄灾蔚胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并給予專項(xiàng)政策扶持的重大機(jī)遇，堅(jiān)持內(nèi)生和外源發(fā)展雙輪驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)籌內(nèi)部發(fā)展資源和外部政策資源，把外部推力轉(zhuǎn)換成了發(fā)展動(dòng)力。為了利用自身優(yōu)越的生態(tài)養(yǎng)生資源和畬族文化特色資源，發(fā)展民族旅游經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)卣_發(fā)和創(chuàng)建了AAAA級(jí)景區(qū)——大均畬鄉(xiāng)之窗，以培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，提升民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展能力。這個(gè)項(xiàng)目本來的意圖是，幫助民族鄉(xiāng)村和少數(shù)民族群眾致富，推進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。結(jié)果，各方在利益博弈中的阻隔，造成項(xiàng)目不但沒能達(dá)到造福一方百姓、提升自主發(fā)展能力的目的，而且持續(xù)虧損，陷入政府不滿意、企業(yè)不滿意、社區(qū)和村民不滿意的困境，處于難以為繼、欲罷不能的尷尬局面，演繹了一條有意援助和無意偏離之路。

一、大均鄉(xiāng)的旅游發(fā)展

大均畬鄉(xiāng)之窗主體景區(qū)位于景寧縣城郊大均鄉(xiāng)大均村。大均村是一個(gè)景村合一的村莊，森林覆蓋率達(dá)91%。該村擁有千年古樟、均潭印月、洋灘雪浪、古廊橋、墳樹圍青等自然景觀，其中大均漂流為四級(jí)旅游資源。村中還有明嘉靖年間修建的“觀音大士閣”，清代建筑“浮傘祠”、特色故居、古街等文物古跡。民俗“祭祖古舞”、山村花鼓戲、長年歌等活動(dòng)獨(dú)具特色。此外，該村還有無公害山珍野味小吃、畬家喜宴和烏飯等畬族美食。這些共同構(gòu)筑了畬鄉(xiāng)特有的生態(tài)文化旅游景觀體系。

為了促進(jìn)當(dāng)?shù)禺屶l(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，景寧縣委、縣政府舉全縣之力創(chuàng)建中國畬鄉(xiāng)之窗為AAAA景區(qū)。2009年，景寧全面啟動(dòng)了總投資8000多萬元的中國畬鄉(xiāng)之窗景區(qū)以及云中大漈景區(qū)創(chuàng)建AAAA級(jí)旅游景區(qū)工作，而景寧地方財(cái)政當(dāng)年收入僅1.62億元。地方政府實(shí)施軟硬件建設(shè)，以達(dá)到提高景寧旅游業(yè)的品質(zhì)和服務(wù)水平，擴(kuò)大畬鄉(xiāng)旅游在國內(nèi)外的影響力。當(dāng)?shù)貎H用了3個(gè)多月就完成中國畬鄉(xiāng)之窗一期景區(qū)山門、接待中心、演藝中心、廣場、停車場、游步道等19個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)。

基于進(jìn)一步提升景區(qū)畬族風(fēng)情旅游品牌及運(yùn)營管理工作的考慮，2010年，縣政府常務(wù)會(huì)議研究決定，將景區(qū)對(duì)外承包，采取政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營的管理模式。2010年6月，浙江某旅游投資公司承包經(jīng)營該景區(qū)。但浙江某旅游投資公司自經(jīng)營該景區(qū)始一直處于虧損狀況，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年7月至2013年6月，景區(qū)共接待游客61萬人次，經(jīng)營總收入658.93萬元，虧損218萬元；由于連續(xù)虧損致使沒能履行合同協(xié)議，拖欠縣旅游開發(fā)公司3年承包款100來萬元；景區(qū)一些硬件設(shè)施破損嚴(yán)重，被紅牌警告。畬鄉(xiāng)之窗景區(qū)的經(jīng)營現(xiàn)狀與創(chuàng)建國家AAAA級(jí)旅游景區(qū)以推動(dòng)景寧縣旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷卻事與愿違，存在一些亟待解決的問題。

二、有意援助與無意偏離

（一）社企沖突

大均畬族之窗旅游項(xiàng)目在開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理上，一開始就沒有理順社區(qū)參與機(jī)制及相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)營企業(yè)與村民的關(guān)系不和諧。通過對(duì)大均畬族之窗社區(qū)居民、企業(yè)經(jīng)營者和管理部門進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談顯示：當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與到旅游業(yè)中的主要形式是自辦農(nóng)家樂、民宿及作為景區(qū)的務(wù)工人員參與到旅游經(jīng)營。在被調(diào)查社區(qū)居民中，66%沒有參與旅游經(jīng)營活動(dòng)。參與的社區(qū)居民有21%開辦了農(nóng)家樂、民宿，8%通過出售農(nóng)副產(chǎn)品得到部分收益，還有少數(shù)正在改造房屋準(zhǔn)備經(jīng)營民宿，及受雇旅游公司當(dāng)漂流排工。門票和演藝收入全部歸承包經(jīng)營企業(yè)收入，為承包經(jīng)營企業(yè)收入的主要來源。景區(qū)所涉的5個(gè)村莊由旅游部門給予一次性共1.5萬元的補(bǔ)貼，但是沒有分到社區(qū)居民手中。

由于景區(qū)和社區(qū)在空間上基本重合，村景合一，企業(yè)要收門票，但是社區(qū)居民的農(nóng)家樂，民宿，小賣部等收入因收取門票而影響客流量，這個(gè)矛盾一到節(jié)假日尤為突出，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)營農(nóng)家樂的社區(qū)居民私下帶客避票到農(nóng)家樂吃飯的問題。而企業(yè)不讓社區(qū)居民私下攬客，認(rèn)為這樣會(huì)減少企業(yè)的門票收入，損害了企業(yè)的利益，勢必沖垮企業(yè)的商業(yè)底線，造成一發(fā)而不可收的局面，導(dǎo)致企業(yè)利益嚴(yán)重受損，因此，經(jīng)營企業(yè)與社區(qū)居民對(duì)立情緒嚴(yán)重，經(jīng)常發(fā)生“景民”沖突，有時(shí)甚至出現(xiàn)微暴力解決問題的情況。企業(yè)認(rèn)為經(jīng)營景區(qū)收取門票是天經(jīng)地義的事，維護(hù)景區(qū)需要投入，而村民們擅自攬客逃票將損害企業(yè)的利益，造成企業(yè)入不敷出，難以為繼。社區(qū)居民則認(rèn)為，這些游客就是來景區(qū)休閑吃飯的，并沒有看景區(qū)的演藝表演，要額外為門票埋單不合理，且承包以前就是如此；如果要顧客額外購買門票，人均消費(fèi)成本就高了，來景區(qū)休閑吃飯的客源就少很多，他們的生意就不好做，收入自然就少。社區(qū)居民期望最好是井水不犯河水，互不干涉。政府主管部門認(rèn)為，由于企業(yè)不盈利且拖欠承包款，還要支付旅游營銷、村委會(huì)補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，不時(shí)也要解決“景民”沖突，并接受人大、媒體問政，這些景區(qū)資源的浪費(fèi)和行政成本及風(fēng)險(xiǎn)的增加，著實(shí)讓他們不堪重負(fù)。

（二）經(jīng)營不善

由于浙江某旅游投資公司資金的不到位帶來三個(gè)方面的主要問題：一是景區(qū)文化內(nèi)涵提升乏力。根據(jù)承包合同，對(duì)演繹投入經(jīng)費(fèi)不足，在承包經(jīng)營期開始一年內(nèi)不能形成一臺(tái)畬族風(fēng)情戲，并做不到旅游旺季，每周固定演出兩場，節(jié)假日每天不少于一場，縣旅游開發(fā)公司有權(quán)終止協(xié)議。截止目前，該公司只投資90萬元，推出畬鄉(xiāng)三月三盤歌會(huì)、畬鄉(xiāng)洗井潑水狂歡節(jié)、畬山火神節(jié)、篝火晚會(huì)等小型體驗(yàn)性演繹項(xiàng)目，一臺(tái)畬族風(fēng)情戲沒有形成?？h旅游開發(fā)公司在營銷時(shí)是將景寧民族旅游作為填補(bǔ)華東地區(qū)民族旅游空白、唯一性去定位的，但由于景區(qū)的主打產(chǎn)品一臺(tái)畬族風(fēng)情戲沒能推出來，加上該景區(qū)內(nèi)涵不深、產(chǎn)品零碎、內(nèi)容單薄，游客來了之后并沒有感受到濃郁的民族風(fēng)情，景區(qū)文化內(nèi)涵與游客的期望值有差距，與“中國畬鄉(xiāng)之窗”所應(yīng)呈現(xiàn)的價(jià)值有差距。二是景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。浙江某旅游投資公司自承包景區(qū)以來，共投資193.7萬元進(jìn)行景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施修建與完善。其中，投資110.6萬元開辦了畬家大菜農(nóng)家樂；投資72.3萬元開設(shè)茶藝館，作為婚嫁表演場所；投資10.8萬元進(jìn)行景區(qū)環(huán)境凈化及景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維修。此外，2011年縣政府將景區(qū)內(nèi)旅游度假山莊用地優(yōu)惠出讓給該公司建設(shè)，并列入2012年縣重點(diǎn)旅游項(xiàng)目，作為景區(qū)提升的配套項(xiàng)目。該項(xiàng)目建筑總面積為2593.53平方米，計(jì)劃投資1000萬元，但終因該公司資金周轉(zhuǎn)困難，至今未開工建設(shè)。三是景區(qū)宣傳促銷力度不大，吸引游客有限。景區(qū)宣傳促銷投入嚴(yán)重不足，宣傳方式單一，忽視景區(qū)與旅行代理商、景區(qū)之間的聯(lián)合促銷，促銷效果不好，經(jīng)營效益不佳，導(dǎo)致該景區(qū)陷入投入與產(chǎn)出惡性循環(huán)的陷阱。

（三）監(jiān)管不力

作為景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓者的地方政府，如何對(duì)轉(zhuǎn)讓后景區(qū)的開發(fā)、保護(hù)實(shí)施監(jiān)督與管理，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的良性循環(huán)，推動(dòng)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是值得理性思考的一個(gè)大問題。對(duì)大均畬鄉(xiāng)之窗AAAA級(jí)旅游景區(qū)，政府管理規(guī)制方式有待進(jìn)一步完善。景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)受限于企業(yè)，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有真正健全職能和配齊人員，導(dǎo)致“以企代政”，政府管理能力弱化，經(jīng)營企業(yè)成為景區(qū)的實(shí)際管理者，政府部門及其管理機(jī)構(gòu)難以對(duì)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行有效監(jiān)督、管理。企業(yè)用“以旅游養(yǎng)旅游”理念經(jīng)營景區(qū)，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，未能按協(xié)議規(guī)定對(duì)資源開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行投入，因此，景區(qū)不但未能形成品牌效應(yīng)，而且成為讓政府頭疼的一個(gè)問題，直接影響到景區(qū)的健康發(fā)展。

三、參與式發(fā)展理念

參與式發(fā)展一直以來都是發(fā)展實(shí)踐領(lǐng)域的核心技術(shù)，它主要通過創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓普通民眾參與發(fā)展實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對(duì)他們的賦權(quán)，最終提高其自我發(fā)展能力。國際發(fā)展領(lǐng)域面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)就是如何確定適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展目標(biāo)和結(jié)果。近些年，改善目標(biāo)群體的生活質(zhì)量成為許多發(fā)展機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)，但是如何最好地界定和實(shí)施這個(gè)目標(biāo)尚沒有共識(shí)。有人通過對(duì)中國一個(gè)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)的研究發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的國家，不同的職業(yè)群體對(duì)生活質(zhì)量的理解完全不同，因此當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛參與對(duì)地方發(fā)展異常重要。雖然在精英主導(dǎo)的政治環(huán)境中普通民眾參與的可行路徑需要研究和探討，但參與式發(fā)展對(duì)于提高地方所有權(quán)起了至關(guān)重要的作用。作為對(duì)參與式發(fā)展的批判性技術(shù)進(jìn)步，參與式鄉(xiāng)村評(píng)估（Participatory Rural Appraisal）創(chuàng)造機(jī)會(huì)將發(fā)展從后殖民國家的政治和政治制度中分離出來，這種后殖民地政治理想的有助于構(gòu)建一個(gè)新秩序。在發(fā)展實(shí)踐中，一些棘手的問題往往通過當(dāng)?shù)貐⑴c會(huì)獲得解決的契機(jī)。例如在加納的庫瑪西周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量外來人口涌入，造成許多耕地轉(zhuǎn)化為宅基地，加上資源的過度開采所帶來的水質(zhì)量下降，都成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的難題。地方政府認(rèn)識(shí)到，只有鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐膮⑴c，才能實(shí)現(xiàn)了地方層面環(huán)境管理的可持續(xù)。因此，對(duì)當(dāng)?shù)氐牧私庥兄诟纳粕鐓^(qū)的發(fā)展面貌，實(shí)現(xiàn)具有廣泛包容性的發(fā)展。有人通過對(duì)美國賓夕法尼亞州的錫林斯格羅夫、森伯里、丹維爾三個(gè)鄉(xiāng)村社區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，公共參與有助于創(chuàng)造地方為基礎(chǔ)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

許多人認(rèn)為人們參與式發(fā)展就一定會(huì)提高對(duì)邊緣化群體的賦權(quán)，其實(shí)它也有很多缺點(diǎn)。對(duì)參與式理論連貫性和它淪為慣?；瘜?shí)踐的批評(píng)很大程度上是因?yàn)閰⑴c式概念內(nèi)在的歧義造成的，主要是目的與手段的歧義造成的。參與必須是手段，因?yàn)槿魏伟l(fā)展項(xiàng)目必須創(chuàng)造一些成果，因此參與被視為實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果的手段。然而，它也必須被當(dāng)做目的，這樣賦權(quán)才能被當(dāng)作一個(gè)必然的成果。僅僅強(qiáng)調(diào)作為手段的參與，當(dāng)然會(huì)犧牲作為目的的參與。因此對(duì)參與對(duì)象的賦權(quán)，讓其具有自我發(fā)展能力才是參與式發(fā)展的關(guān)鍵。

當(dāng)然，參與式發(fā)展也不是包治百病的干預(yù)技術(shù)。如果不注重制度和文化因素的作用，也可能導(dǎo)致發(fā)展干預(yù)的失敗。例如在巴基斯坦的俾路支省，雖然政府積極賦予當(dāng)?shù)貗D女經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展權(quán)利，希望推動(dòng)納西拉巴德地區(qū)的減貧工作，但由于制度和文化的原因，導(dǎo)致受益人在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和收入增長方面處于矛盾的境地。同時(shí)，政府在參與式發(fā)展中的作用不容忽視。在拉丁美洲，地方參與發(fā)展項(xiàng)目已經(jīng)成為許多措施的標(biāo)準(zhǔn)話語，政府主動(dòng)參與地方基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建、資本動(dòng)員和減貧。出人意料的是，國家機(jī)構(gòu)對(duì)參與話語的使用卻沒能激發(fā)地方參與發(fā)展的熱情。有人通過對(duì)墨西哥的瓦圖爾科的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于國家的干預(yù)不當(dāng)，當(dāng)?shù)氐穆糜伟l(fā)展項(xiàng)目并沒有讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)受益很多。其他研究也表明，政府的參與反倒使一些參與式發(fā)展項(xiàng)目受到干擾，無法達(dá)到預(yù)期效果。

在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中有多種模式可以選擇，但注重社區(qū)和居民參與的開發(fā)模式是最佳選擇。引入?yún)⑴c式發(fā)展理念經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游，是民族鄉(xiāng)村社區(qū)及其居民參與旅游開發(fā)的重要形式。它能從根本上增加民族鄉(xiāng)村居民的收入，增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；通過鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設(shè)，能夠加速鄉(xiāng)村非農(nóng)化進(jìn)程，增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展；通過對(duì)社區(qū)和居民的教育、培訓(xùn)和管理，增強(qiáng)居民的旅游服務(wù)意識(shí)，樹立市場營銷理念，提高服務(wù)水平，保證參與式民族鄉(xiāng)村旅游沿著可持續(xù)的道路發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

四、發(fā)展偏離歸因

（一）社區(qū)利益的忽視

從旅游開發(fā)和經(jīng)營的角度來看，地方政府、外來企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在這些利益相關(guān)者中間處于關(guān)鍵地位。這三者在旅游發(fā)展過程中的地位、作用和職能各不相同，但是由于當(dāng)前民族鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營管理機(jī)制并不完善，使這些主體在參與旅游開發(fā)過程中的角色發(fā)生錯(cuò)位，相互之間矛盾重重。只有通過尋找各利益主體間共同的目標(biāo)，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好三者之間的關(guān)系，才能使民族鄉(xiāng)村旅游得到可持續(xù)發(fā)展。中國畬鄉(xiāng)之窗景區(qū)在經(jīng)營管理中存在的一些問題，主要是地方政府、外來企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其居民沒有形成利益共同主體，沒有形成有效的利益共享機(jī)制，致使社區(qū)居民參與不足。實(shí)踐證明，社區(qū)及其居民的參與是必要，社區(qū)及其居民參與的缺失，將導(dǎo)致民族鄉(xiāng)村旅游發(fā)展難以為繼。政府部門、相關(guān)企業(yè)、社區(qū)及其居民、旅游者等都是旅游發(fā)展的利益關(guān)涉方，在發(fā)展民族鄉(xiāng)村旅游過程中，只有處理好利益關(guān)涉方之間的關(guān)系，才能使民族鄉(xiāng)村旅游得到可持續(xù)發(fā)展。

從國際視角看，鄉(xiāng)村旅游的社區(qū)參與經(jīng)歷了缺失到參與，從作為前期規(guī)劃的一個(gè)要素到作為鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)性發(fā)展的一個(gè)重要保障要素的發(fā)展歷程。社區(qū)參與是旅游可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，它要求旅游規(guī)劃、開發(fā)和管理過程中，充分考慮社區(qū)居民的意見和需要，并將其當(dāng)作旅游開發(fā)主體和參與主體。社區(qū)居民即是目的地環(huán)境生態(tài)、文化生態(tài)的維護(hù)者，也是旅游發(fā)展影響的長期承受者，完全有權(quán)利主動(dòng)參與到社區(qū)的旅游發(fā)展事業(yè)中來。當(dāng)?shù)鼐用袷悄康牡厣鐓^(qū)的真正主人，他們比外來人更了解自己的社區(qū)，更熱愛自己的社區(qū)。如果將當(dāng)?shù)鼐用褚暈楹戏ǖ睦嬷黧w，讓他們參與社區(qū)旅游開發(fā)，他們會(huì)以更負(fù)責(zé)的精神、更積極的態(tài)度關(guān)注和支持社區(qū)旅游發(fā)展。如果忽視當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，沒有與社區(qū)及其居民建立起合作伙伴關(guān)系，往往會(huì)造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂或者文化傳統(tǒng)喪失。

（二）居民參與不足

在對(duì)相關(guān)行政部門及企業(yè)的問卷及訪談過程中，相關(guān)人員均認(rèn)為旅游發(fā)展可以給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民帶來一些利益，如經(jīng)濟(jì)上獲利，環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施改善以及傳統(tǒng)文化得到傳承和保護(hù)。具體獲利的途徑，政府部門認(rèn)為開辦農(nóng)家樂、出售旅游商品和農(nóng)副產(chǎn)品是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的主要獲利途徑，受雇參與服務(wù)其次，還有如土地，林地等資源收益也占有一定的比例。而社區(qū)居民的實(shí)際參與和政府的認(rèn)識(shí)存在一定的差距。受訪的社區(qū)居民中，超過一半的農(nóng)戶沒有參與到旅游發(fā)展中來。受訪的相關(guān)行政部門及企業(yè)人員，社區(qū)居民對(duì)旅游資源所有權(quán)歸屬問題都比較模糊，均表示沒有想到過這個(gè)涉及主體參與及利益共享的深層次問題。隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，游客增多，收益增加，社區(qū)居民利益被忽視或者社區(qū)獲益面小，亦或社區(qū)居民內(nèi)部獲益不平衡，加之社區(qū)居民的生活生產(chǎn)又受到旅游經(jīng)營干擾，因此，旅游利益相關(guān)者的矛盾沖突就成為必然，并還會(huì)反過來增加政府部門的行政負(fù)擔(dān)和企業(yè)的經(jīng)營困難。

問卷調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與意愿強(qiáng)烈。在受訪居民中，非常愿意和愿意參與到旅游開發(fā)中來的社區(qū)居民占78%，17%的社區(qū)居民認(rèn)為說不清，不愿意參與到旅游開發(fā)中來的居民僅有4%。雖然當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與意愿強(qiáng)烈，但是，實(shí)際參與不足，66%的受訪居民沒有機(jī)會(huì)參與到旅游開發(fā)中來，即使參與到旅游開發(fā)的居民，其參與形式單一，主要以農(nóng)家樂經(jīng)營為主，比較零散，沒有形成合作社機(jī)構(gòu)等利益保障機(jī)制，旅游開發(fā)直接給社區(qū)居民帶來的經(jīng)濟(jì)效益不是很明顯，社區(qū)居民的利益價(jià)值沒有得到足夠的體現(xiàn)。

（三）發(fā)展初衷的偏離

政府將景區(qū)承包的目的是為了尋求更為有效的投入與產(chǎn)出。將景區(qū)承包給成熟的企業(yè)經(jīng)營，期望借助旅游公司先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)管理好景區(qū)，既增加財(cái)政收入，提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民收入，又能進(jìn)一步促進(jìn)景區(qū)提升，帶動(dòng)地方旅游業(yè)發(fā)展。但是，在承包協(xié)議中，沒能將景區(qū)社區(qū)和居民這一重要主體一方的利益考慮進(jìn)去，也就是忽略社區(qū)與其的互利共生關(guān)系，忽視社區(qū)參與，其實(shí)質(zhì)是將旅游資源的所有權(quán)無償收入政府所有，排斥了景區(qū)社區(qū)及其居民的共有權(quán)，所以，承包協(xié)議一簽定，實(shí)際上就給景區(qū)的經(jīng)營留下了利益沖突的隱患。同時(shí)，浙江某旅游投資公司企業(yè)缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展思維和眼光，追求短期個(gè)體利益最大化，沒能或者沒有實(shí)力彌補(bǔ)這一決策的缺陷，將社區(qū)和居民與企業(yè)這個(gè)利益共同體變成對(duì)立面，加之景區(qū)日常經(jīng)營給社區(qū)居民的生活起居帶來諸多影響和不便，導(dǎo)致景區(qū)經(jīng)營企業(yè)與社區(qū)村民的關(guān)系不和諧。這樣的狀況和結(jié)果與政府部門出讓經(jīng)營權(quán)，吸引投資，實(shí)現(xiàn)從自然資源向旅游資源的轉(zhuǎn)變，使其成為旅游行業(yè)的主體產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，增加社區(qū)居民收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的初衷完全背道而馳，并給政府部門帶來經(jīng)濟(jì)和精神雙重負(fù)擔(dān)。

五、利益共享機(jī)制的建立

旅游景區(qū)的經(jīng)營管理主體與民族鄉(xiāng)村是互惠互利的“互利共生”關(guān)系，其中民族鄉(xiāng)村處于核心地位，旅游經(jīng)營企業(yè)要圍繞民族鄉(xiāng)村社區(qū)展開各種經(jīng)營與管理活動(dòng)。民族村寨社區(qū)旅游發(fā)展要以民族村寨社區(qū)周邊優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源，充分利用各類相關(guān)政策，構(gòu)建完整的、和諧的旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系，以產(chǎn)業(yè)鏈支撐民族村寨社區(qū)的發(fā)展。

（一）居民有效參與

從目前旅游發(fā)展的情況看，社區(qū)居民在一些地方雖然已經(jīng)成為當(dāng)?shù)芈糜蔚膮⑴c主體，但是他們尚未成為受益主體和參與決策主體。首先，要明確社區(qū)居民的主體地位。無論采取何種模式都要調(diào)整旅游目的地的經(jīng)營理念，要明確在經(jīng)營民族鄉(xiāng)村旅游過程中，經(jīng)營者所依托的資源始終屬于社區(qū)居民，他們才是這片土地的主人，是景區(qū)環(huán)境的重要組成部分，也是景區(qū)文化的創(chuàng)造者和承載者，而自己只是暫時(shí)的借用者。在開發(fā)過程中，要注重他們利益的實(shí)現(xiàn)，注重對(duì)當(dāng)?shù)匚拿}的保護(hù)，而不是擠出世居居民，導(dǎo)致“文化空城”。倘若地方文脈無法延續(xù)，旅游地的吸引力也就隨之消失。同時(shí)，業(yè)界要充分認(rèn)識(shí)中國這片土地的歷史性與共存性特征，因地制宜發(fā)展各種業(yè)態(tài)。要更加注重民族鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，積極發(fā)展各類小企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)營點(diǎn)，引導(dǎo)社區(qū)居民經(jīng)營民族文化、特色文化，經(jīng)營特色產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，形成旅游品牌。要在經(jīng)營過程中促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，在雙贏中謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，要切實(shí)保障社區(qū)居民參與。社區(qū)參與旅游發(fā)展是指在旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理、監(jiān)督等旅游發(fā)展過程中，要充分考慮社區(qū)的意見和需要，并將其作為開發(fā)主體和參與主體，以保證旅游可持續(xù)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展。通過餐飲服務(wù)、紀(jì)念品銷售、歌舞表演等簡單的參與形式，民族鄉(xiāng)村旅游解決了他們的生存問題，但是并沒有真正解決他們的發(fā)展問題，村民并沒有得到發(fā)展能力的提升。在我們關(guān)注民生、關(guān)注我們的這塊土地的回饋與發(fā)展的時(shí)代，如果沒有更多的人參與，并從中受益，更多的青年從中看到未來，那么我們的事業(yè)就不能說是成功的，并且也無法經(jīng)受商業(yè)倫理的考驗(yàn)。再次，要構(gòu)建景區(qū)居民利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益機(jī)制分為二個(gè)部分：一是利益保障機(jī)制。在政策保障方面，完善征地、拆遷補(bǔ)償制度，完善景區(qū)居民就業(yè)制度，把居民的就業(yè)問題納入政策規(guī)劃，完善景區(qū)居民的福利制度。在法律保障方面，立法明確景區(qū)居民在旅游發(fā)展中的法律地位，保障景區(qū)居民在旅游業(yè)中的權(quán)力和義務(wù)；二是利益激勵(lì)機(jī)制?！爱屪逯啊本皡^(qū)存在利益保障機(jī)制、利益激勵(lì)機(jī)制缺失。應(yīng)建立利益表達(dá)機(jī)制，豐富利益表達(dá)渠道，建立利益共享監(jiān)控機(jī)制。

（二）政府主導(dǎo)

在目前民族鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的模式中主要有政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、村民聯(lián)合自主、股份制、股份合作制等開發(fā)模式。對(duì)政府而言，要切實(shí)把社區(qū)居民作為民族鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營主體和利益主體，根據(jù)旅游發(fā)展的不同階段選擇不同的參與手段?，F(xiàn)階段政府要主導(dǎo)，以促進(jìn)發(fā)展為主，而不是以監(jiān)管為主。這樣做不是說不需要政府監(jiān)管，而是強(qiáng)調(diào)在政策導(dǎo)向上以促進(jìn)為主。如臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的“志工”行動(dòng)就很注重提升農(nóng)民的發(fā)展能力，那些現(xiàn)場的演出，精致的手工藝術(shù)品的制作，還有休閑農(nóng)莊和旅游就業(yè)者等，背后都有相關(guān)機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)，甚至還有“駐村藝術(shù)家”這樣的工作職位幫助原著民保護(hù)和發(fā)展本土文化，讓居民與游客共同分享。政府部門還需要引導(dǎo)民族鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)融合，延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)展與民族鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的加工制造、文化創(chuàng)意、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)群的形成。要著力發(fā)展以農(nóng)副土特產(chǎn)為原料的紀(jì)念品，并輔以文化創(chuàng)意的元素，使得民族鄉(xiāng)村旅游發(fā)展更有活力和生命力。

完善管理規(guī)制、激勵(lì)約束機(jī)制，建立效力權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)專門設(shè)立由旅游、林業(yè)、環(huán)保、建設(shè)、國土、文物、公安、工商等職能部門組成的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)，制定并組織實(shí)施全縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃；組織全縣旅游整體宣傳促銷；綜合協(xié)調(diào)全縣旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)；對(duì)旅游環(huán)境進(jìn)行綜合治理；協(xié)調(diào)縣域內(nèi)部不同景區(qū)之間以及相鄰縣市的區(qū)域旅游開發(fā)與協(xié)作；進(jìn)行大型旅游主題活動(dòng)的策劃與組織；監(jiān)督檢查全縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法律法規(guī)、目標(biāo)責(zé)任制和重大決策的貫徹落實(shí)；組織旅游、建設(shè)、交通、公安、文化、工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)、稅務(wù)、林業(yè)、國土等行政職能部門，依據(jù)國家和省、市、縣有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)進(jìn)行綜合執(zhí)法，查處違法行為，整頓旅游市場秩序；搞好旅游產(chǎn)業(yè)行政管理和重點(diǎn)旅游企業(yè)、旅游項(xiàng)目的指導(dǎo)服務(wù)；組織實(shí)施旅游人力資源開發(fā)和重點(diǎn)旅游人才的培養(yǎng)；負(fù)責(zé)向一些重要景區(qū)派駐景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)旅游企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營提供必要服務(wù)的同時(shí)，監(jiān)督其開發(fā)行為，保護(hù)景區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境和旅游資源。

要設(shè)置承包經(jīng)營企業(yè)的準(zhǔn)入條件?？紤]到景區(qū)經(jīng)營管理的特殊性、景區(qū)資源的稀缺性以及企業(yè)擁有景區(qū)經(jīng)營權(quán)后存在的上述問題，有必要采取措施，制定相應(yīng)的政策，限制經(jīng)營企業(yè)的主體資格。景區(qū)經(jīng)營是專業(yè)性比較強(qiáng)的經(jīng)營活動(dòng)，涉及到景區(qū)的資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，還兼有科研、啟智、教育等功能。因此，景區(qū)經(jīng)營主體除具備一般市場主體的資格外，還應(yīng)有一些特殊要求。建議主管部門仿照建筑行業(yè)資質(zhì)認(rèn)定的辦法，制定相關(guān)條文，統(tǒng)一認(rèn)定景區(qū)經(jīng)營主體的資質(zhì)，作為企業(yè)經(jīng)營景區(qū)的基本門檻，并向社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)。景區(qū)經(jīng)營主體一旦確定，并不能保證企業(yè)的經(jīng)營主體資格在經(jīng)營過程中始終如一，因此，應(yīng)該建立強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制，隨時(shí)監(jiān)控、定期評(píng)估經(jīng)營行為。主體資格是企業(yè)經(jīng)營景區(qū)的“門檻”，一旦發(fā)現(xiàn)經(jīng)營主體行為與經(jīng)營主體資格不符，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的協(xié)議條款警告景區(qū)經(jīng)營方，甚至撤銷其經(jīng)營資格，終止經(jīng)營合同，以維護(hù)景區(qū)的利益。

（三）自主經(jīng)營與協(xié)同

要進(jìn)一步完善承包經(jīng)營。一方面，要落實(shí)好協(xié)議中相關(guān)主體的權(quán)利，尤其是企業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)。企業(yè)是以盈利為目的的，它的經(jīng)營活動(dòng)都以追求利潤最大化為目標(biāo)，因此，在具體經(jīng)營中，必須嚴(yán)格按照協(xié)議的條文賦予企業(yè)完全的經(jīng)營管理自主權(quán)。另一方面，企業(yè)的經(jīng)營管理的協(xié)同問題也應(yīng)當(dāng)在協(xié)議文本中得到體現(xiàn)和保證。企業(yè)在經(jīng)營管理中，如果沒有政府的政策支持，社區(qū)及其居民的參與和協(xié)同，企業(yè)就失去經(jīng)營環(huán)境，運(yùn)行就難以為繼。

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