Coso框架下加強(qiáng)高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的探討

西安電子科技大學(xué)國(guó)資處 樊鵬 楊生海 單肅

Coso框架下加強(qiáng)高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的探討

西安電子科技大學(xué)國(guó)資處 樊鵬 楊生海 單肅

摘 要：近年來(lái)，固定資產(chǎn)已成為高校開(kāi)展教科研活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本保障，然而高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制思想淡薄、制度和手段落后，管理問(wèn)題層出不窮。本文深刻剖析《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制(試行)制度》、闡述高校內(nèi)部控制內(nèi)涵，針對(duì)性地提出采用固定資產(chǎn)內(nèi)部控制coso框架模型，在分析高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因基礎(chǔ)上，從五個(gè)角度提出加強(qiáng)高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制 coso模型對(duì)策建議

近年來(lái)，隨著高等學(xué)校跨越式發(fā)展，高校固定資產(chǎn)作為高校發(fā)展建設(shè)的先決條件，已成為高校教科研活動(dòng)的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，占有極大的資產(chǎn)總額比重，同時(shí)也是衡量高校整體的重要指標(biāo)之一。但高校固定資產(chǎn)所有權(quán)歸于國(guó)家，高校對(duì)其固定資產(chǎn)無(wú)實(shí)質(zhì)的控制權(quán)，只是具備資產(chǎn)使用、管理權(quán)，而且所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分離，使用權(quán)和管理權(quán)相對(duì)分散，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制范圍廣、流程多、把控難度大，較難管理；由于高校固定資產(chǎn)具有非生產(chǎn)性、社會(huì)公益性、無(wú)償占用性的多面表現(xiàn)形式等系列特征，在實(shí)際管理中可能出現(xiàn)重復(fù)資產(chǎn)購(gòu)置、資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)無(wú)形流失等現(xiàn)象。所以建設(shè)高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系，并促進(jìn)其有效實(shí)施是近年來(lái)亟需著力解決的問(wèn)題。

1 coso框架下高校內(nèi)部控制內(nèi)涵

1992年9月，美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等5家美國(guó)國(guó)家部門聯(lián)合組成的COSO委員會(huì)，頒布了《內(nèi)部控制整體框架》，主要目的是建立有助于企業(yè)提高工作效率、降低營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)務(wù)報(bào)表可信度的內(nèi)部控制制度[1]。內(nèi)部控制系統(tǒng)可以視為由以下五要素構(gòu)成：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督。

2012年財(cái)政部文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第三條規(guī)定：“內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！钡谒臈l規(guī)定單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：“合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，以及提高公共服務(wù)的效率和效果?！庇缮鲜鲆?guī)定結(jié)合高校自身實(shí)際情況，可認(rèn)為高校內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)，確保學(xué)校管理經(jīng)營(yíng)正常、有秩序地運(yùn)行。另一方面有效減少學(xué)校管理經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)準(zhǔn)確性，維護(hù)學(xué)校各類資產(chǎn)的安全完整，而在學(xué)校內(nèi)部管理中建立控制管理體系。

2 高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的各構(gòu)成部分作用分析與管理現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)部控制環(huán)境尚很單薄

內(nèi)部控制的首要因素是控制環(huán)境，是高校內(nèi)部控制體系建立的基礎(chǔ)和實(shí)施的保障[2]。目前各高校普遍采用以賬務(wù)分管為原則的分類歸口管理模式，各管理機(jī)構(gòu)缺乏明確的職責(zé)分工。財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的價(jià)值核算，國(guó)資部門管理土地和住房及周邊校產(chǎn)等，設(shè)備處管理實(shí)驗(yàn)室與實(shí)驗(yàn)設(shè)備、圖書(shū)館管理圖書(shū)和雜志等。而各類固定資產(chǎn)的使用主要集中各教學(xué)系部和學(xué)院實(shí)驗(yàn)室，使得固定資產(chǎn)管理使用脫節(jié)，缺乏統(tǒng)一管理。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)仍很淡薄

在瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境中，高校發(fā)展不可避免地面臨著來(lái)自內(nèi)外部不同的風(fēng)險(xiǎn)。但是目前大部分管理人員缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和技能。學(xué)校現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能也僅表現(xiàn)在擬制的固定資產(chǎn)管理制度中，但是從未針對(duì)固定資產(chǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的綜合分析，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估大多是風(fēng)險(xiǎn)事后控制，事前缺乏評(píng)估識(shí)別，更沒(méi)有建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

2.3 內(nèi)部控制活動(dòng)流于形式

高校固定資產(chǎn)的控制活動(dòng)貫穿了固定資產(chǎn)申購(gòu)使用、流轉(zhuǎn)、處置的全過(guò)程。全國(guó)高校目前都分別設(shè)置各歸口部門分類管理固定資產(chǎn)，也都分派校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理審批權(quán)限，但由于部門管理意識(shí)不強(qiáng)，再加上實(shí)際操作中固資產(chǎn)種類多，導(dǎo)致許多的招標(biāo)、議標(biāo)、審批流程不能起到真正監(jiān)管的作用，往往只限于形式。

2.4 信息與溝通渠道仍不順暢

廣泛獲取信息并及時(shí)溝通和傳遞是內(nèi)部控制有效實(shí)施的手段[3]。各個(gè)部門信息溝通渠道不暢，數(shù)據(jù)信息不能有效對(duì)接融合，形成“信息孤島”，固定資產(chǎn)信息化工作目前仍需推進(jìn)。另一方面，固定資產(chǎn)管理信息無(wú)法做到公開(kāi)透明，各高校教職工對(duì)本校資產(chǎn)信息都異常關(guān)注，而歸口管理部門管理還限于手工狀態(tài)，這種管理手段和現(xiàn)狀顯然不適合于內(nèi)部控制，更不利于固定資產(chǎn)監(jiān)督。

2.5 缺乏固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制體系中不可缺失的一部分，是內(nèi)部控制得到有效實(shí)施的重要保障。通過(guò)監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，改善內(nèi)部控制體系，促進(jìn)內(nèi)部控制的健全性、合適性，提高單位內(nèi)部控制實(shí)行的有效性，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制出現(xiàn)一系列問(wèn)題的主因之一就是固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督不力，在審計(jì)監(jiān)督中日常審計(jì)較為關(guān)注貨幣資金審計(jì)，忽視固定資產(chǎn)審計(jì)。

3 運(yùn)用COSO框架加強(qiáng)高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制

高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制不僅要滿足高校資產(chǎn)管理實(shí)際中的工作要求，還應(yīng)結(jié)合廣大大專院校的自身情況，用來(lái)滿足高校教學(xué)行政管理的需要并最終為教學(xué)科研服務(wù)。運(yùn)用COSO框架，建立一套適用于高校固定資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制體系，并貫穿于學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，對(duì)高校在新形勢(shì)下的健康發(fā)展具有重要意義。高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制框架模型如圖1所示：

圖1 coso框架下高校固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制示意圖

3.1 設(shè)立內(nèi)部控制專項(xiàng)管理，完善校內(nèi)各部門內(nèi)部控制環(huán)境

周全完備的組織機(jī)構(gòu)是高校內(nèi)部控制的基本要求，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。目前不少高校組織機(jī)構(gòu)并沒(méi)有設(shè)立內(nèi)部控制專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)內(nèi)部控制存在權(quán)責(zé)界定不清，大部分高校管理人員對(duì)內(nèi)部控制不懂也從未接觸過(guò)。因此，各高校應(yīng)該從自身的實(shí)際和學(xué)校優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)決策，針對(duì)性地完善內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)和其他部門與內(nèi)部控制部門的對(duì)接，加大內(nèi)部控制管理的宣傳，提高執(zhí)行效率，從多角度、多層面考慮行政建制，并結(jié)合國(guó)家最新方針政策對(duì)固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制有終點(diǎn)地解讀與執(zhí)行政策。例如：高校應(yīng)設(shè)立內(nèi)部控制辦公室并在固定資產(chǎn)管理部門加強(qiáng)工作職能環(huán)節(jié)銜接、建立協(xié)同管理機(jī)制，加強(qiáng)不相容崗位分離控制。

3.2 降低風(fēng)險(xiǎn)，建立固定資產(chǎn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

為保證國(guó)有資產(chǎn)管理效率，針對(duì)學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管薄弱，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全的情況，應(yīng)降低風(fēng)險(xiǎn)，建立固定資產(chǎn)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，這也是固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。所以要從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面做好風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制管理并注重兩者的有機(jī)結(jié)合。具體操作上，可以建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判以達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。在建立這些機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分全面地借鑒科學(xué)分析計(jì)量方法和信息化管理手段，廣泛搜集高校日常運(yùn)行過(guò)程中的各類數(shù)據(jù)信息。另外，應(yīng)該充分重視高校審計(jì)監(jiān)督職能，對(duì)固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，降低內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，為學(xué)校固定資產(chǎn)管理建設(shè)提出良好的建議。

3.3 設(shè)置固定資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，完善內(nèi)部控制活動(dòng)制度規(guī)范

在新的時(shí)期高校資產(chǎn)規(guī)章制度有一些并不能適應(yīng)固定資產(chǎn)配置與管理的需要，因此重新梳理和規(guī)范各項(xiàng)管理制度對(duì)于固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理的發(fā)展建設(shè)刻不容緩。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)當(dāng)采取多種手段、多種方式建立健全內(nèi)部控制活動(dòng)的制度和機(jī)制。固定資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制可以明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，對(duì)固定資產(chǎn)管理流程包括采購(gòu)超標(biāo)、入賬、清查、處置等。實(shí)際中在固定資產(chǎn)采購(gòu)前，除了對(duì)采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格審查、充分論證和統(tǒng)籌安排外，還要建立采購(gòu)監(jiān)督和招標(biāo)采購(gòu)等進(jìn)行監(jiān)督和流程管理。在招標(biāo)程序包括招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、平標(biāo)和合同執(zhí)行的過(guò)程中，把握每個(gè)流程管理并注重其中的薄弱環(huán)節(jié)，使高校資產(chǎn)采購(gòu)決策更加透明化、規(guī)范化，財(cái)務(wù)監(jiān)督徹底化，真正起到減低采購(gòu)成本、防止舞弊，提高資金使用效益的作用；高校內(nèi)部控制流程尤其是固定資產(chǎn)內(nèi)控流程會(huì)隨著時(shí)間的磨練日益成熟，但仍需廣大高校管理者加大力度完善流程，豐富體系框架內(nèi)容。

3.4 建立和完善科學(xué)合理的信息溝通機(jī)制

信息決定效率，信息傳輸溝通在目前高校內(nèi)部控制體系中所占的作用日益重要，在高校內(nèi)資產(chǎn)管理的信息溝通機(jī)制可以從兩個(gè)方面建立，一是建立科學(xué)的信息溝通方式，將內(nèi)部控制的信息在學(xué)校內(nèi)部分為上下級(jí)、平級(jí)傳輸，對(duì)于資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事、基建等部門及時(shí)反饋信息，出現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)該由內(nèi)部控制管理部門建立溝通平臺(tái)，召集不同分管校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決，做到透明化處理。二是借助信息化、網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)科學(xué)有效管理。對(duì)于各資產(chǎn)管理歸口部門數(shù)據(jù)信息進(jìn)行對(duì)接與數(shù)據(jù)融合，利用校園網(wǎng)對(duì)資產(chǎn)信息同步更新，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，同時(shí)對(duì)各個(gè)歸口部門和個(gè)人流程辦理實(shí)施全程網(wǎng)上監(jiān)督。具體的操作中，各單位應(yīng)該結(jié)合各校信息化“十三五規(guī)劃”有效地推進(jìn)教育信息化建設(shè)，確保網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)部控制溝通的有效性和長(zhǎng)期性要求。

3.5 加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的再監(jiān)督和內(nèi)外部監(jiān)督

加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督對(duì)于固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系的作用尤為重要。內(nèi)部控制的監(jiān)督包括：內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、建立缺陷報(bào)告機(jī)制等。內(nèi)部監(jiān)督具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)該成立高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配置專業(yè)的專職內(nèi)審人員；外部監(jiān)督是指應(yīng)該對(duì)監(jiān)督手段和監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新，另外學(xué)校應(yīng)該邀請(qǐng)相關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期審計(jì)，提出問(wèn)題并商議解決對(duì)策。最后應(yīng)將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合。專項(xiàng)監(jiān)督是指在高校內(nèi)部控制不斷發(fā)展的情況下進(jìn)行針對(duì)性的專項(xiàng)監(jiān)督，制定明細(xì)的審查計(jì)劃。最后應(yīng)該建立缺陷報(bào)告機(jī)制，在內(nèi)外部監(jiān)督及專項(xiàng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，應(yīng)該設(shè)立缺陷報(bào)告機(jī)制，將運(yùn)行情況及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)，并開(kāi)展必要的調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募m正措施來(lái)有效地解決問(wèn)題。

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中圖分類號(hào)：F715

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)05(c)-164-03