社會體制改革與社會治理創(chuàng)新的觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

2014年12月13日，中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會在北京組織召開了社會體制改革系列座談會第一次專題座談會。座談會的主題是“社會體制改革的基本框架”。第十一屆全國人大常委會副委員長、研究會名譽(yù)會長華建敏出席座談會并作重要講話，研究會特約研究員李鐵林和研究會副會長、中央編辦副主任王峰出席了座談會，來自社會學(xué)、社會管理領(lǐng)域的國內(nèi)知名專家學(xué)者參加了座談會。與會者圍繞社會體制改革和社會治理創(chuàng)新發(fā)表了各自的觀點(diǎn)和看法。

陳光金（中國社會科學(xué)院研究員）認(rèn)為，準(zhǔn)確地理解社會體制要在社會治理的概念下進(jìn)行，因?yàn)樯鐣w制不僅僅與體制有關(guān)，也包含著大量的治理行為以及治理主體之間的關(guān)系。從邏輯上講，社會治理是宏觀層面的概念，其內(nèi)涵、范疇都要大一些。社會治理的重點(diǎn)，也不僅僅是國家如何治理社會，而是要關(guān)注社會如何面對政府，社會各方面力量如何能更好地參與治理，社會組織自身如何實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

治理理論起源于西方。從西方國家治理理論的發(fā)展演變過程可以看出，社會治理理論包括幾個(gè)主要節(jié)點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，主張建立多中心治理模式；二是強(qiáng)調(diào)改進(jìn)社會責(zé)任的承擔(dān)方式，推行國家與社會合作方式。治理應(yīng)是一種合作，是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作；三是強(qiáng)調(diào)管理對象的全面參與，主張實(shí)現(xiàn)管理過程的上下互動。治理是一個(gè)上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式，實(shí)施對公共事務(wù)的管理；四是強(qiáng)調(diào)多樣化管理方法和技術(shù)，主張改進(jìn)政府的控制和引導(dǎo)方式。放松規(guī)制，釋放空間，保障公民權(quán)利；將一些政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或委托代理等方式轉(zhuǎn)移出政府，引入市場機(jī)制更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；建立政府、市場和社會多元框架下公共領(lǐng)域的多中心治理模式，允許第三部門和私人主體從事某些公共部門活動；擴(kuò)大公民直接參與公共事務(wù)管理的渠道，并實(shí)行一定程度的公民自治，以提高公共政策效率；實(shí)行政府組織變革，建設(shè)簡單、高度分化、扁平化結(jié)構(gòu)的彈性化組織，使決策權(quán)與控制權(quán)充分下放。

當(dāng)前，中國的社會組織方式已發(fā)生重大變化，社會結(jié)構(gòu)快速急劇轉(zhuǎn)型，社會組織迅速發(fā)展，社會沖突和新型社會風(fēng)險(xiǎn)不斷增長，這些環(huán)境要素的深刻變化，提出了對社會治理創(chuàng)新的要求。分析中國社會治理現(xiàn)代化，可從三個(gè)邏輯層次進(jìn)行。第一個(gè)層次是宏觀社會體制，即社會治理體系在制度和規(guī)范層面的頂層設(shè)計(jì)。中國的社會治理主體有四類，分別是國家（黨和政府）、社會利益群體、社會組織以及公民個(gè)人。社會體制改革的內(nèi)核是關(guān)于這些行動主體在社會治理中的角色、責(zé)任和行動方式的制度安排。第二個(gè)層次是社會治理各重大領(lǐng)域的治理制度、規(guī)則和準(zhǔn)則。包括政府公共服務(wù)治理的制度安排，社會公益服務(wù)治理的制度安排，社會關(guān)系治理的制度安排，它們規(guī)范著這些領(lǐng)域治理的主體行動權(quán)力（或權(quán)利）、行動邊界、行動目標(biāo)、行動方式和行動效率要求。第三個(gè)層次是社會治理的社會性規(guī)范體系，亦即不是由國家利用公共權(quán)力的強(qiáng)制權(quán)威建構(gòu)、而是由社會自身在社會互動過程中建構(gòu)起來的行為規(guī)范。在某種意義上，這些規(guī)范主要在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、促進(jìn)社會公益等方面發(fā)揮著不同程度的作用，體現(xiàn)“德治”精神。所有的改革政策措施，都將涉及這三個(gè)層次的調(diào)整。

李強(qiáng)（清華大學(xué)教授）認(rèn)為，社會體制是與市場、政府相對應(yīng)的，由全體社會成員參與的、社會關(guān)系、社會組織、社會規(guī)范的穩(wěn)定模式。黨的十八屆三中全會決定中將社會體制改革放在整體改革布局中考慮，明確要求促進(jìn)社會公平正義、深化社會體制改革，這是對社會體制改革目標(biāo)的準(zhǔn)確理解。

相比經(jīng)濟(jì)體制改革，社會體制改革更為復(fù)雜、艱難。經(jīng)濟(jì)體制改革中，在如何處理政府與市場關(guān)系上，“參照系”是基本清晰的，按照國際的一般規(guī)律來發(fā)展市場。但是社會體制改革尚沒有明確的參照系，缺少總綱，因此，在改革實(shí)踐中，容易受限于具體社會事業(yè)的改革。

社會體制改革的核心議題是如何處理好政府與社會、市場與社會這兩大基本關(guān)系，也即如何既能激發(fā)社會活力又保持社會穩(wěn)定。一個(gè)優(yōu)秀的社會體制，就是能給每一個(gè)社會成員提供充分發(fā)展的空間，這也是中國社會體制改革的基本目標(biāo)。在政府與社會關(guān)系上，要明確界定政府與社會的邊界，厘清政府的基本責(zé)任范圍，大力改革束縛社會發(fā)展的體制機(jī)制，讓社會多元主體，包括各種新生社會力量、社會組織、各種具有活動力量的社會人群、各種民間力量、工會共青團(tuán)婦聯(lián)、居民、社區(qū)精英、網(wǎng)絡(luò)、微信等積極參與到社會治理中。同時(shí)，如何處理好市場和社會的關(guān)系也是社會體制改革的核心任務(wù)之一。因?yàn)橥晟频纳鐣C(jī)制是市場機(jī)制存在的基礎(chǔ)。市場存在的基礎(chǔ)是社會信任，而社會信任是社會機(jī)制的核心。我們現(xiàn)在存在一個(gè)重大的缺陷就是社會發(fā)育嚴(yán)重欠缺，這樣市場也就難以完善，市場的發(fā)育將受到社會的拖累，必須盡快建立起一個(gè)與市場機(jī)制相匹配的社會機(jī)制。

王思斌（北京大學(xué)教授）認(rèn)為，社會是相對獨(dú)立的，其與政府和市場都有交叉；社會體制，既有結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容，也有運(yùn)行方面的內(nèi)容。社會體制的提出，是從國家與社會關(guān)系的視角著眼的，也涉及到經(jīng)濟(jì)與社會的關(guān)系。按照黨的十八屆三中全會建立現(xiàn)代國家治理體系的思路，應(yīng)是政府（國家）—市場（企業(yè)）—社會組織（民間）的三角形結(jié)構(gòu)，社會體制改革的核心就是正確處理好這三者之間的關(guān)系。

社會體制是社會領(lǐng)域的組織體系及運(yùn)作系統(tǒng)。社會體制既有內(nèi)部關(guān)系也有外部關(guān)系。其內(nèi)部關(guān)系是各種社會組織之間的關(guān)系，社會體制是社會組織、組織體系和系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制的綜合。同時(shí)，也有外部關(guān)系，即社會與政府和經(jīng)濟(jì)（市場）的關(guān)系。

社會體制的基本邏輯是社會團(tuán)結(jié)，是它在外部關(guān)系制約下的社會組織系統(tǒng)的活動模式，包括了組織間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和互動關(guān)系。結(jié)構(gòu)關(guān)系是體系，互動關(guān)系是機(jī)制（運(yùn)行邏輯），結(jié)構(gòu)與互動（行動）是不可分離的。社會組織（體系、體制）是自主的，即它有自己相對獨(dú)立的運(yùn)行邏輯，但是它的運(yùn)行又受到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的影響。

中國社會體制改革應(yīng)涉及五個(gè)主要問題：一是厘清國家（政府）與社會的關(guān)系，要進(jìn)一步明確給予社會組織合法地位。二是使社會組織具有相對獨(dú)立性。我國的社會組織依附于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，雖然已基本解決了社企不分的問題，但是市場經(jīng)濟(jì)、全社會的趨利導(dǎo)向在某種意義上吞噬著社會組織，社會組織必須相對獨(dú)立。只有在此條件下，才能談社會體制改革和創(chuàng)新。三是社會體制要健全三個(gè)系統(tǒng)，即與政府相關(guān)的組織系統(tǒng)（承擔(dān)社會管理職能的組織體系）、與經(jīng)濟(jì)（市場）相關(guān)的社會組織體系、“純社會”的組織體系（公共服務(wù)、社會服務(wù)、社會福利服務(wù)體系）?，F(xiàn)在的事業(yè)單位從大的范圍上來講也屬于社會組織，但要進(jìn)一步分化。四是從民間、公共服務(wù)、社會服務(wù)的角度建構(gòu)社會組織體系，認(rèn)定社會領(lǐng)域；可從民間治理（自治）和公共、社會服務(wù)兩個(gè)角度來建構(gòu)社會領(lǐng)域，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)新的社會體制。五是社會體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇是加強(qiáng)社會服務(wù)體系（制度、機(jī)制）的建設(shè)，完善社會保障（社會福利）制度建設(shè)，政府購買社會組織的公共服務(wù)和社會服務(wù)。建立現(xiàn)代社會福利和社會服務(wù)制度，通過保障和服務(wù)來促進(jìn)社會組織體系和制度的發(fā)展。

藍(lán)志勇（中國人民大學(xué)教授）認(rèn)為，治理理論從西方興起，后逐步引入中國，學(xué)術(shù)界用其來研究、解釋中國的問題。但目前很多研究存在自說自話的問題，比較混亂，究其原因是話語體系不對接。話語體系深層次是“思維體系”，不同的語言反映不同的民族文化，有著不同的民族傳承、歷史和文化特征，蘊(yùn)涵著不同民族對人生的看法、生活方式和思維方式。在一個(gè)特定的話語體系中，有特定的詞，特定的意義，特定的場景和對詞語的特定理解。要準(zhǔn)確了解這一切，就需要對這一話語體系進(jìn)行完整了解，了解這一話語體系所反映的思維體系。在跨文化和跨語言系統(tǒng)交流的過程中，如何剔除誤解，保留深層次的準(zhǔn)確溝通，是翻譯工作的重中之重。

在中國，公共管理是一個(gè)相對新興的學(xué)科。改革開放以后開始恢復(fù)和發(fā)展，大量引入了現(xiàn)代西方公共管理的思想、理論、方法、詞語和話語體系，形成對中國過去的行政管理思想的沖擊。三個(gè)代表、科學(xué)發(fā)展觀和現(xiàn)代治理體系的提法，正是在這樣的背景下將中國過去的經(jīng)驗(yàn)、話語體系和社會主義建設(shè)的實(shí)踐與最新引進(jìn)的西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代公共管理思想相結(jié)合的產(chǎn)物。作為一套主流的政治價(jià)值理念和話語體系，在中國的社會發(fā)展和改革事業(yè)中扮演著自己應(yīng)有的角色。中國目前存在三套不同的話語體系：一是以中國傳統(tǒng)的封建道統(tǒng)思想為主線的帝王思想體系和話語體系；二是現(xiàn)代西方自由資本的民主政治條件下的官僚行政管理系統(tǒng)和話語體系；三是以馬列為原本，進(jìn)行了中國化改造的中國新民主主義革命理論思想系統(tǒng)和話語體系。這三大體系如何有效對接，形成一個(gè)可以對話的思維體系和話語體系，是中國公共管理學(xué)者和實(shí)踐者面臨的最重要挑戰(zhàn)。這其中就包括了對現(xiàn)代治理體系與西方現(xiàn)代行政官僚和世界銀行的民主善治理論之間關(guān)系的理解。

葛延風(fēng)（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）認(rèn)為，社會建設(shè)主要包括兩個(gè)部分：一是以社會保障和公共服務(wù)為核心的社會事業(yè)，或可稱之為“社會政策”。其核心是防范公民的經(jīng)濟(jì)與社會風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)收入再分配、提升國民生活質(zhì)量及社會認(rèn)同；二是社會治理，其核心是以綜合方式促進(jìn)社會關(guān)系和諧，實(shí)現(xiàn)社會有序運(yùn)行。

我國的社會政策建設(shè)（或者說社會事業(yè)發(fā)展）近些年進(jìn)展很大，但面臨的挑戰(zhàn)仍然很多。主要是社會保障體系保障功能不足，再分配功能也不足。各種公共服務(wù)的公平性低，且與戶籍緊密掛鉤，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未打破的同時(shí)又形成了新的城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。社會政策尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。社會政策要解決的問題主要是市場失靈或市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域。在社會領(lǐng)域，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，突出公平性，不能簡單套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及企業(yè)改革的做法。

在社會治理方面，最突出的挑戰(zhàn)之一是全面的“去組織化”問題導(dǎo)致利益關(guān)系難以規(guī)范協(xié)調(diào)和表達(dá)，政府壓力過大。解決這個(gè)問題，需要多元化手段和途徑，包括強(qiáng)化民主與法治建設(shè)、完善公共決策體制、促進(jìn)治理與服務(wù)的結(jié)合等。其重點(diǎn)是大力發(fā)展社會組織，支持和約束并舉。

董克用（中國人民大學(xué)教授）認(rèn)為，如果從廣義上定義社會，社會體制概念沒有立足之地，因?yàn)樯鐣w制改革就等同于社會變革；如果從狹義上定義社會，也涵蓋不了今天中國面臨的社會問題，因此，建議拋開傳統(tǒng)的廣義和狹義的區(qū)分法，從新的角度去理解社會。

從國家發(fā)展的角度去審視社會，可能是理解社會體制改革的一個(gè)新視角。因?yàn)槿魏我粋€(gè)國家的發(fā)展都需要有五大支撐系統(tǒng)，包括政治系統(tǒng)，解決權(quán)力問題；經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，解決資源配置問題；文化系統(tǒng)，解決價(jià)值觀；生態(tài)系統(tǒng)，解決可持續(xù)發(fā)展問題。從系統(tǒng)角度看，社會系統(tǒng)是國家系統(tǒng)的重要組成部分之一。社會系統(tǒng)區(qū)別于其他系統(tǒng)的特征就是，社會系統(tǒng)能為公眾提供某些特殊的服務(wù)或產(chǎn)品，這些產(chǎn)品無法或者不宜通過經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)（市場）或者政治系統(tǒng)（政府）提供。社會系統(tǒng)的主體，包括四大主體和兩個(gè)支撐體：四大主體分別是事業(yè)單位、社會團(tuán)體、慈善組織和社區(qū)組織；兩個(gè)支撐體分別是政府和企業(yè)。

上述運(yùn)行主體各自的職能界定和制度安排以及不同主體之間的相互關(guān)系的制度安排就構(gòu)成了社會體制。社會體制運(yùn)行的核心要素是非營利原則，這也是社會系統(tǒng)區(qū)別于市場系統(tǒng)的關(guān)鍵。非營利原則與所有制性質(zhì)無關(guān)，無論是公立還是私立，都可以在非營利原則下運(yùn)行，政府對按照非營利原則運(yùn)行的組織給予稅收優(yōu)惠。社會體制改革的突破口是四大運(yùn)行主體的建設(shè)，包括事業(yè)單位改革、社會團(tuán)體的建立與完善、慈善組織的規(guī)范、社區(qū)組織的重構(gòu)等，其關(guān)鍵是在社會系統(tǒng)中切實(shí)貫徹和落實(shí)非營利運(yùn)行原則。同時(shí)，社會體制改革需要法治先行，需要由法律和公共政策來界定四大主體的行為規(guī)則和運(yùn)行邊界。

劉亞（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授）從銀行治理的角度切入，提出了對宏觀層面社會治理的認(rèn)識。他認(rèn)為，銀行治理是微觀層面的治理，其核心是通過一整套體制機(jī)制來有效解決內(nèi)部人控制問題。它對于社會治理具有可借鑒性。一是必須明確社會治理中的利益相關(guān)者，包括政府、社會組織和普通公民等。二是明確界定這些利益相關(guān)者的權(quán)力邊界和權(quán)力大小。權(quán)力不是謀求個(gè)人利益最大化的手段而是履行職責(zé)的保障。一個(gè)好的治理體系，要有清晰的權(quán)力、責(zé)任界定以及執(zhí)行機(jī)制。三是在有了一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)安排之后，如何通過制度設(shè)計(jì)確保運(yùn)行機(jī)制順暢。四是加強(qiáng)公民教育，即通過教育促使公民成為一個(gè)合格的公民。治理體系運(yùn)行的效率和水平，很大程度上與公民的文明程度、公民的素質(zhì)和能力高度相關(guān)。一方面要確保公民的權(quán)利得到尊重，另一方面公民也不能濫權(quán)。

王名（清華大學(xué)教授）認(rèn)為，社會治理可以從兩個(gè)視角來理解。一個(gè)是體系化、結(jié)構(gòu)化的視角，可用四維分析來框架解釋。第一個(gè)維度：法治社會，包括法律對公民權(quán)利的保障、公民對法律的義務(wù)、對公權(quán)力必要的約束；第二個(gè)維度：社會自運(yùn)行、自組織系統(tǒng)，即社會基本層面的基層自治系統(tǒng)，這并不限于空間概念，包括各個(gè)層面的自治；第三個(gè)維度：社會共治；第四個(gè)維度：德治，其與公民教育有關(guān)系，包括公民的基本素質(zhì)和內(nèi)在約束。二是內(nèi)和外的視角。向外的視角，即規(guī)制社會，即如何讓社會和諧有序；向內(nèi)的視角，即公民的主體性建構(gòu)，《中庸》稱之為“修治”。

社會共治是一個(gè)全新的概念。中國地方在社會治理實(shí)踐中已探索出不少富有創(chuàng)新意義、鮮活的經(jīng)驗(yàn)。這些共治的探索體現(xiàn)了不同文化的特點(diǎn)。比如杭州的“增量共治”，強(qiáng)調(diào)改革要在增量上做文章；溫州的“推位讓治”，政府盡可能為社會騰出空間，但并不是不作為；中關(guān)村“士紳熵治”，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、企業(yè)家的作用；成都錦江“借力協(xié)治”，強(qiáng)調(diào)基層治理中借助中央、草根、市場的力量。地方政府在改革實(shí)踐中已經(jīng)摸索出了一種政府、社會、企業(yè)之間合力深度合作的途徑。合作到一定程度，將會出現(xiàn)“社會復(fù)合主體”，這為具體解決社會問題提供了新的機(jī)制和手段。

▲ 社會體制改革系列座談會第一次專題座談會現(xiàn)場