稅收與稅源背離問題研究*——以河北省為例

◆朱云飛 ◆李 鵬

從理論上說，一個地區(qū)擁有多大規(guī)模的稅源就應獲得多少稅收。但在現(xiàn)實中，由于稅收制度設計和生產(chǎn)經(jīng)營活動的復雜性等原因，稅收與稅源相背離導致的稅收移出（移入）的現(xiàn)象廣泛存在。分稅制以來，隨著區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系的日益密切，這種現(xiàn)象更加普遍，對河北地區(qū)的影響越來越大，這些地區(qū)雖有稅源，并為之提供了公共產(chǎn)品和服務，卻沒有獲得相應的稅收利益。

一、當前普遍存在的四類稅收轉(zhuǎn)移現(xiàn)象

目前，我國主要存在四類稅收轉(zhuǎn)移現(xiàn)象：流轉(zhuǎn)稅由消費地向生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移，所得稅由稅源所在地（分支機構或納稅人所在地）向注冊地、總機構所在地轉(zhuǎn)移，資源稅由資源輸出地（上游開采環(huán)節(jié)）向資源輸入地（下游銷售環(huán)節(jié)）轉(zhuǎn)移，隱形稅收由初始稅源地向稅收優(yōu)惠及環(huán)境較好的地區(qū)轉(zhuǎn)移。在四類稅收轉(zhuǎn)移過程中，河北都屬于稅收移出省份。

（一）流轉(zhuǎn)稅的稅制設計引發(fā)了地區(qū)間的稅收收入轉(zhuǎn)移

流轉(zhuǎn)稅的基本特點是稅負的間接性和可轉(zhuǎn)嫁性，稅負于生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)嫁，最終由消費者承擔。若商品的生產(chǎn)和消費行為分別發(fā)生在不同地區(qū)，就會發(fā)生稅收從消費地向生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

1.一般增值稅收入外移。河北購進外省的商品價格總額遠高于河北外銷的商品價格，使河北成為發(fā)達省份的銷售市場，大量增值稅收入移出。一省銷往外省的商品越多、價值越高，轉(zhuǎn)移進來的增值稅收入就越多；一省購進外省的商品越多、價值越高，轉(zhuǎn)移出去的增值稅收入就越多。河北是經(jīng)濟大省、人口大省，但產(chǎn)業(yè)結構欠佳、產(chǎn)品效益不高，至今沒有生產(chǎn)出一臺彩電、手機、電冰箱、計算機，這使得河北產(chǎn)品尤其是高附加值產(chǎn)品難以沖出省外，反而成為發(fā)達省份的重要銷售市場。河北居民購買發(fā)達地區(qū)的商品即實際承擔了增值稅稅負，但除了少量的銷售環(huán)節(jié)稅收外，大部分增值稅收入由沿海發(fā)達地區(qū)（商品生產(chǎn)地）政府獲得。2011-2013 年，河北最終消費總額分別占全國的4.0%、4.1%、4.0%，但增值稅收入僅分別占全國的3.8%、3.7%、3.1%，①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站“數(shù)據(jù)庫—地區(qū)數(shù)據(jù)—分省年度數(shù)據(jù)”。說明河北居民消費了大量的外省商品，但由于稅收外移，河北地方政府并沒有獲得相應的增值稅收入。

2.農(nóng)產(chǎn)品增值稅收入外移。河北農(nóng)業(yè)資源豐富，但農(nóng)產(chǎn)品加工率較低，在農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品免稅、加工銷售后再予以征稅的政策下，農(nóng)產(chǎn)品增值稅收入出現(xiàn)外移。河北是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值一直居全國前列，但農(nóng)產(chǎn)品加工深度和加工轉(zhuǎn)化率較低。有資料顯示，與一些發(fā)達國家或省份農(nóng)產(chǎn)品加工程度已達90%以上相比，河北農(nóng)產(chǎn)品加工率總體僅在25%左右。作為重要農(nóng)業(yè)產(chǎn)地的張承地區(qū)，其蔬菜加工率僅為5%、果品加工率僅為18%。受此影響，河北大量初級農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到山東、河南、北京等周邊省份進行深加工和再銷售，導致相關增值稅收入的隱形流失。

3.消費稅收入外移。河北大宗消費品產(chǎn)量不高，在以生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主的消費稅稅制設計下，造成消費稅收入移出。目前，我國消費稅的征稅環(huán)節(jié)大多設置在生產(chǎn)及進口環(huán)節(jié)，②僅金銀首飾消費稅的征稅環(huán)節(jié)為零售環(huán)節(jié)。而河北在煙草、白酒、汽油、汽車這四類消費稅主要產(chǎn)品的產(chǎn)量上均不占優(yōu)勢，且低于周邊的山東、河南、北京等省市。這些消費品由周邊省份銷售給河北居民的同時，大量消費稅收入?yún)s由河北（消費地）轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)（生產(chǎn)地）。當然，消費稅為中央稅，僅對河北財政收入總量有所影響，對自有財力影響不大。

（二）經(jīng)濟市場化程度的加深進一步放大了所得稅稅收轉(zhuǎn)移

1.分支機構匯總納稅造成的企業(yè)所得稅收入移出。近年來，我國總部經(jīng)濟發(fā)展方興未艾，不少企業(yè)由欠發(fā)達地區(qū)向特大城市“遷都”，還有一批企業(yè)將“生產(chǎn)基地”從中心城市向外地轉(zhuǎn)移，但企業(yè)總部包括銷售、研發(fā)部門依然留在當?shù)?。這有利于企業(yè)實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化和利潤最大化，但在法人所得稅稅制（非法人分支機構所得稅由企業(yè)總部匯總繳納）的規(guī)定下，必然帶來稅收轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。一方面，河北總部經(jīng)濟發(fā)展滯后，難以吸引外地稅源。據(jù)《中國總部經(jīng)濟發(fā)展報告2013-2014》顯示，石家莊在全國35 個主要城市中，僅排在第27 位；另一方面，河北部分企業(yè)陸續(xù)將總部或銷售總部轉(zhuǎn)移到外地，還有一些總部在北京③2014 年北京已有48 家世界500 強企業(yè)總部，位居全球城市第一。的企業(yè)在河北環(huán)京津地區(qū)設立分公司，都造成河北稅收收入的流失。前些年，梅花味精集團每年都有2-3億元的稅收收入，2012年公司總部遷往西藏，生產(chǎn)基地也相繼搬至內(nèi)蒙古、新疆，目前在河北已沒有任何稅收。2011-2014 年，張家口市國稅局曾統(tǒng)計跨省經(jīng)營且總機構不在張家口的分支機構有109 戶，實際繳納企業(yè)所得稅、增值稅17.4 億元，如按屬地征收可實現(xiàn)稅收50.7 億元，相當于稅收流失了33.3 億元。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的深入，這種情況將更加普遍，對河北稅收影響將更加嚴重。

2.企業(yè)集團關聯(lián)交易造成的企業(yè)所得稅收入移出。一些大型企業(yè)集團憑借其市場優(yōu)勢地位，利用關聯(lián)交易和內(nèi)部定價將河北稅收轉(zhuǎn)移到外地。典型如蒙牛、伊利等行業(yè)巨頭，均在河北投資設立子公司或分公司，但企業(yè)總部及銷售公司均在外省，集團間的關聯(lián)交易極大損害了河北的稅收利益。以蒙牛特侖蘇產(chǎn)品為例，2014 年張家口生產(chǎn)基地的出廠價僅為36 元/件，調(diào)撥給內(nèi)蒙古銷售公司后的市場銷售價則為65 元/件，大部分利潤及連帶的所得稅收入都被外省攫取。

（三）國家對資源性初級產(chǎn)品的定價機制導致資源地稅收轉(zhuǎn)移

目前，我國對煤炭、石油、天然氣等大宗資源性初級產(chǎn)品仍實行政府定價，且定價明顯偏低，當產(chǎn)品流轉(zhuǎn)到市場銷售環(huán)節(jié)后，其價格可能上漲幾倍甚至十幾倍。河北是煤炭和石油開采大省，并為資源開發(fā)承擔著公共服務、成本補償和環(huán)境保護等多重職責，理應獲得更多的稅收利益，但在現(xiàn)有定價體制下，隨著大宗資源品的對外轉(zhuǎn)銷，應在河北實現(xiàn)的收入、利潤及附帶的相關稅收都轉(zhuǎn)移到以發(fā)達省份為主的資源使用地。

（四）地區(qū)間稅收政策和環(huán)境的激烈競爭加劇了稅收收入轉(zhuǎn)移

近年來，國內(nèi)許多地方政府優(yōu)化稅收政策與環(huán)境，吸引外地財源和稅收轉(zhuǎn)移。與發(fā)達地區(qū)相比，河北有兩方面不利因素，導致“移入稅源少、移出稅源多”。一是在稅收優(yōu)惠政策上，河北得到的中央支持一向較少。河北既非沿海發(fā)達地區(qū)，國家在此開展的自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)、避稅港等試點很少，同時也不是老少邊窮地區(qū)，享受不到西部大開發(fā)、民族地區(qū)等政策優(yōu)惠，從中央得到的稅收優(yōu)惠政策一直不多。二是在稅收經(jīng)濟環(huán)境上，河北仍有諸多不完善之處。中共十八屆三中全會提出規(guī)范稅收優(yōu)惠政策后，各地更注重稅收環(huán)境建設，但河北的發(fā)展環(huán)境和生態(tài)環(huán)境總體偏差，環(huán)境壓力比鄰近省區(qū)大很多。

二、河北稅收外移的數(shù)額測算

經(jīng)濟是稅收的最終來源，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模越大，稅收收入一般也越多。為測度河北稅收轉(zhuǎn)移的規(guī)模，參照國家稅務總局《稅收與稅源問題研究課題組》的“區(qū)域經(jīng)濟與稅收所占份額比較法”，在假設各地稅收征收率及稅源結構大致相當?shù)臈l件下，①兩點假設的依據(jù)如下：在全國統(tǒng)一的稅收體制下，各地之間的稅收征管水平差距不會很大；各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構不一致, 不同產(chǎn)業(yè)提供的稅收收入也有差別,但全國平均水平差別不大, 分析出來的總體趨勢不會有大誤差。采用某省經(jīng)濟稅基占全國份額減去該省稅收收入占全國份額的差值來衡量各地稅收與稅源的背離程度，并以此算出背離（稅收轉(zhuǎn)移）規(guī)模。②背離率=某省經(jīng)濟稅基/各省經(jīng)濟稅基合計-該省稅收收入/各省稅收收入合計，背離規(guī)模=各省稅收收入合計×背離率=某省經(jīng)濟稅基×各省平均稅負-某省稅收收入。差值為正，說明該省存在稅收外移；數(shù)值越大，移出規(guī)模越大。我們分析2000 年以來地方稅收及主體稅種收入轉(zhuǎn)移情況。

（一）地方稅收收入背離程度

地方稅收收入的稅基是地區(qū)生產(chǎn)總值。計算河北生產(chǎn)總值占全國份額與稅收收入占全國份額的差異，得出：2000 年以來，河北地方稅收收入背離率及移出數(shù)額一直居全國前四名，2013 年背離率為1.3%，移出數(shù)額為692 億元，位居全國第4 位，僅低于湖南、河南和山東（見表1）。

（二）增值稅收入背離程度

增值稅（不含營改增）的稅基是第二產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)零售業(yè)增加值之和。計算河北增值稅稅基占全國份額與增值稅收入占全國份額的差異，得出：2000 年以來，河北增值稅收入背離率及移出數(shù)額一直居全國前五名，2013 年背離率為1.3%，移出數(shù)額為107 億元，位居全國第4 位（見表1）。

（三）企業(yè)所得稅收入背離程度

企業(yè)所得稅的稅基是企業(yè)營業(yè)盈余（利潤）總額。計算河北營業(yè)盈余占全國份額與企業(yè)所得稅收入占全國份額的差異，得出：2000 年以來，河北企業(yè)所得稅收入背離率及移出數(shù)額一直居全國前十名，2013 年背離率為0.9%，移出數(shù)額為75 億元，位居全國第9 位（見表1）。

（四）資源稅收入背離程度

資源稅的稅基是應稅礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的銷售量或銷售額，鑒于數(shù)據(jù)可得性，可用采礦業(yè)（其范圍與資源稅稅目基本一致）的主營業(yè)務收入代替。計算河北采礦業(yè)主營業(yè)務收入占全國份額與資源稅收入占全國份額的差異，得出：2011 年后，河北資源稅背離率及移出數(shù)額一直居全國首十名，2013年背離率為1.8%，移出數(shù)據(jù)為17 億元，位居全國第6 位（見表1）。

表1 2000 年以來部分年份河北稅收收入背離程度

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站“數(shù)據(jù)庫存—地區(qū)數(shù)據(jù)—分省年度數(shù)據(jù)”加工計算而成。

以上背離計算都是理論上的最高數(shù)額，雖不能完整反映河北稅收收入轉(zhuǎn)移的真實情況，卻揭示了以下規(guī)律：河北一直存在稅收與稅源相背離狀態(tài)，且稅收轉(zhuǎn)移數(shù)額有進一步擴大趨勢。

三、解決稅收與稅源背離的政策建議

（一）堅持稅收歸屬與稅收來源相一致原則，在深化財稅體制改革過程中，盡力爭取河北作為“稅收來源地”的稅收利益

“稅收歸屬與稅收來源相一致”是現(xiàn)代稅制的一個基本原則。受計劃經(jīng)濟體制的歷史影響，我國現(xiàn)行稅收的稅制要素一直未包括“收入歸屬”。在未來深化稅制改革、完善稅種立法的過程中，應明確將“稅收收入歸屬”列入稅制要素，并采取屬地（收入來源地）原則為主、屬人（居民）原則為輔的管轄制度。

當前，完善現(xiàn)有稅制要素，維護稅源地稅收利益。一是完善匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理，目前企業(yè)所得稅已按因素法將所得稅收入分配到分支機構所在地政府，但尚不完善，未來應縮小乃至取消總機構所在地份額，并將金融、能源等所有企業(yè)納入適用范圍；二是出臺跨地區(qū)經(jīng)營、匯總納稅企業(yè)增值稅（含營業(yè)稅）征收管理辦法，科學確定分支機構分攤稅款的因素、權重及分配公式，對跨區(qū)域稅收收入在利益相關地區(qū)間進行合理劃分；三是推進消費稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收逐步轉(zhuǎn)向批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收，保證消費地政府的稅收利益；四是擴展資源稅征收范圍，推進從價計征改革，并逐步建立能反映稀缺程度、市場供求關系及環(huán)境損害成本的資源價格形成機制；五是盡快開征環(huán)境保護稅，彌補資源所在地政府的生態(tài)維護和環(huán)境治理成本。

（二）加快調(diào)整河北經(jīng)濟結構和產(chǎn)品結構,提升河北在全國貿(mào)易格局中的地位，扭轉(zhuǎn)增值稅收入外移現(xiàn)象

扭轉(zhuǎn)河北增值稅收入向外省轉(zhuǎn)移局面，必須生產(chǎn)出更多、更具競爭力的深加工、高附加值、高技術含量產(chǎn)品，使河北在全國區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易格局中占據(jù)更有利地位。一是傳統(tǒng)主導產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品要創(chuàng)新。通過技術、管理和商業(yè)模式創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)品的創(chuàng)新提升。推進鋼鐵產(chǎn)品由建材、長材向冷軋鋼、面板鋼升級，紡織產(chǎn)品由原料布、初級皮革制品向高檔面料、品牌服裝升級，醫(yī)藥產(chǎn)品由原料藥向生物制劑升級，裝備制造業(yè)由基礎零部件向整機設備升級。二是高新技術產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品要壯大。以重大技術突破和發(fā)展需求為引領，加快發(fā)展對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有重要帶動作用、河北又具備一定優(yōu)勢的領域，如新能源、新材料、生物醫(yī)藥等，形成更多的高附加值產(chǎn)品。三是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)程度要加深。強化政策、科技、人才和體制支撐，增強河北農(nóng)產(chǎn)品加工能力和層次，構建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售有機結合的高效產(chǎn)業(yè)體系，扭轉(zhuǎn)農(nóng)產(chǎn)品增值稅收入隱性流失的狀況。

（三）利用京津冀協(xié)同發(fā)展等有利時機，出臺河北總部經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及政策支持體系，集聚高端產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)稅源

總部經(jīng)濟占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的高端，具有明顯的資源集聚和稅收貢獻效應。①總部經(jīng)濟不僅是產(chǎn)業(yè)聚集地，更是稅源集中地。據(jù)廣州市越秀區(qū)地稅局統(tǒng)計，2013 年該區(qū)全部287 個專業(yè)市場的稅收規(guī)模比不上一棟總部大廈的納稅額，但專業(yè)市場的經(jīng)營面積卻是總部大廈的24 倍。近年來，福建、海南等省及廣州、寧波、青島、沈陽、成都等多個城市都出臺了推進總部經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃或意見。在外資內(nèi)移、南資北移及京津冀協(xié)同發(fā)展的有利形勢下，河北應盡快出臺引進企業(yè)總部（職能性總部）、發(fā)展總部經(jīng)濟的相關規(guī)劃和政策。各地區(qū)根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特征，發(fā)展有地域行業(yè)特色的總部經(jīng)濟。②河北肅寧利用朔黃鐵路過境優(yōu)勢，吸引朔黃總部及鐵路關聯(lián)項目入駐，幾年間財政收入翻了一番，2014 年僅朔黃鐵路就貢獻了財政收入的56%。如石家莊生物醫(yī)藥、張家口風電行業(yè)、滄州石化產(chǎn)業(yè)、廊坊金融等現(xiàn)代服務業(yè)都可以形成總部經(jīng)濟或研發(fā)、營銷、服務等功能性總部基地。此外，在當前牛奶等食品加工業(yè)存在“營銷分離”，銷售公司所在地對稅收的分離效應日漸突出情況下，有關地區(qū)應與企業(yè)總部加強協(xié)商，爭取銷售總部在河北注冊。

（四）加強對跨省經(jīng)營企業(yè)的稅收管理，規(guī)范企業(yè)內(nèi)部關聯(lián)交易行為，盡量減少和避免河北稅收利益的流失

相關部門應調(diào)查統(tǒng)計目前河北的跨省經(jīng)營（尤其是匯總納稅）企業(yè)戶數(shù)、分支機構個數(shù)以及分布的主要行業(yè)。在此基礎上，一方面，加強與總部企業(yè)或分支機構的協(xié)調(diào)溝通，爭取將跨省市總分機構的二級分支機構變更為獨立法人，實行稅收屬地化管理。如百勝肯德基有限公司在河北已開設餐廳120 余店，其所得稅一直向天津總部繳納，2011 年經(jīng)石家莊市橋東區(qū)溝通，甚至拿出180 萬元的安置補貼為其提供辦公場所，終使其河北總部轉(zhuǎn)為石家莊，年實現(xiàn)稅收3000 萬元以上；另一方面，對無法變更為獨立法人的分支機構，認真核實總部測算分擔稅款的準確性和合理性，嚴格審查關聯(lián)方之間的轉(zhuǎn)移定價行為，避免稅收流失。如固安縣某企業(yè)涉及與其營銷公司進行關聯(lián)交易，2012 年僅實現(xiàn)249 萬元稅收收入，經(jīng)當?shù)囟悇站謱ζ鋵彶檎{(diào)整，2013 年納稅2488 萬元，增長了10 倍。

（五）用好財稅優(yōu)惠政策，優(yōu)化稅收經(jīng)濟環(huán)境，實現(xiàn)本地財源的培植壯大和外地財源的引進吸納

一方面，用好法定優(yōu)惠政策，爭取中央財政支持。在清理、規(guī)范各地稅費減免政策的基礎上，充分利用法定稅收優(yōu)惠政策，對河北具有發(fā)展?jié)摿Φ娘L電、光伏發(fā)電、生物制藥、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)給予重點支持，吸引外來資本、技術和人才參與項目建設。河北應利用財稅體制改革和京津冀協(xié)同發(fā)展的有利契機，主動研究、創(chuàng)造條件爭取中央政策和改革試點，以此來爭項目、爭資金，引財源、引稅收；另一方面，提高公共服務效率，優(yōu)化稅收經(jīng)濟環(huán)境。構建高效的政務環(huán)境，精簡審批事項，提高服務效率；創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，形成尊商重商、安商富商的社會氛圍；創(chuàng)建誠信的市場環(huán)境，實現(xiàn)社會規(guī)范有序，治安形勢穩(wěn)定；營造優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)燕趙大地的天藍水凈、地綠山青。

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