大學章程制定與依法治校探究*

楊　寧覃　馮

（1.廣西廣播電視大學黨委辦公室　廣西南寧　530023；2.廣西民族大學設備實驗管理處　廣西南寧　530006）

大學章程制定與依法治校探究*

楊寧1覃馮2

（1.廣西廣播電視大學黨委辦公室廣西南寧530023；2.廣西民族大學設備實驗管理處廣西南寧530006）

大學章程是高校依法治校的基石，高等學校要全面實行依法治校，就必須制定、完善并切實遵循大學章程。依照大學章程管理學校，是大學管理走向科學化、規(guī)范化、民主化的必由之路。文章梳理我國大學依法治校歷史進程，分析大學依法治校管理現(xiàn)狀，并從法治理念、體系預設及制度執(zhí)行三個視角來探究依法治校之道。

大學；章程；依法治校

十八屆四中全會提出在加強法治建設中推進國家治理現(xiàn)代化的重大命題，對高等學校推進依法治校、提升現(xiàn)代治理水平提出了新的要求。大學章程是高校依法治校的基石，各高等學校要全面實行依法治校，就必須制定、完善并切實遵循大學章程。教育部2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》 （以下簡稱《實施綱要》）中規(guī)定，“到2015年，要全面形成‘一校一章程’的基本格局。經(jīng)過核準的章程，應當成為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)”。從規(guī)范大學各種行為的角度而言，以法的形式明確大學管理運行過程中各個權(quán)力主體的權(quán)責邊界、組織機構(gòu)分工、利益調(diào)整導向等，充分保證了高校依法治校和內(nèi)部民主管理，對于全面貫徹落實十八屆四中全會精神，加快建設現(xiàn)代大學制度，提升高等學校法治能力具有十分重要的意義。

1　大學依法治校的內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》），《決定》明確提出全面推進依法治國，首先就是要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，其核心就是全面實施憲法，在全社會樹立憲法權(quán)威。

從國家治理到高校治理，從“依法治國”的理念延伸為“依法治?！钡膶嵺`探索，這是教育法治化和民主化在新時期條件下的新要求，也是全面貫徹落實黨的十八屆四中全會精神在教育領域的具體體現(xiàn)。這里的“依法治校”中的“法”就是“大學章程”，它是依據(jù)國家法律、行政法規(guī)，參照相應程序，以條文形式對大學的自主辦學、組織機構(gòu)分工、利益調(diào)整導向、內(nèi)外部關系治理等重大事項及大學成員的行為準則做出基本規(guī)定，并由此形成具有基礎性的規(guī)范性文件，這是建立現(xiàn)代大學制度的基石，也是依法治校的制度保障。國家教育部于2012年1月1日頒布并施行了《高等學校章程制定暫行辦法》 （以下簡稱《辦法》），要求自頒布之日起，所有高校都要啟動章程的制定或修改工作?！掇k法》中還明確指出：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作。2013年，教育部還特別發(fā)布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃 (2013-2015年)》 （以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》對大學章程制定的目標任務和時間節(jié)點提出了明確的要求，所有高校要在2015年底前完成章程起草工作[1]。由此可見，高校加快大學章程的制定，對于全面貫徹落實十八屆四中全會精神，推進依憲治國、依法治校，提升大學治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

理查德·斯格特曾提出：“現(xiàn)代組織要生存和運作，就必須有制度化安排，是制度化的安排使各種行為變得規(guī)范和穩(wěn)定”[2]。依法治校須以制度建設先行，即做好大學章程這一“立校之本”的治理。從大學章程在法律體系層級所處的地位來看，它是統(tǒng)領學校工作全局的綱領性文件。

2　我國大學依法治校進程及管理現(xiàn)狀分析

2.1我國大學依法治校的歷史進程

“運用法律手段來規(guī)范教育改革”的觀點在1999年由全國首次教育法制工作會議提出；同年，《教育部關于加強教育法制建設的意見》提出，“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學?！?003年，在《關于加強依法治校工作的若干意見》中，教育部又提出了依法治校的保障措施和工作目標；2012年，《全面推進依法治校實施綱要》進一步提出了全面推進依法治校的總體要求和具體做法。

大學章程是依法治校的基本依據(jù)?！督逃ā纷?995年頒布起就認定設立學校必備的基本條件之一是章程；《高等教育法》則在1998年頒布時就規(guī)定申請設立高校要提交章程；2003年，在《關于加強依法治校工作的若干意見》中，教育部更是提出“學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據(jù)?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學?！保?011年《高等學校章程制定暫行辦法》則規(guī)范了高校制定章程的指導原則和主要程序；《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃(2013-2015年)》于2013年對全面推進高校章程建設做出重要部署，要求所有中央部委所屬高校在2015年底前完成章程起草工作；全國高校章程建設基本上是一個“政策-指導-試點-核準-推廣”的進程，目前看來，我國大學章程制定取得了實質(zhì)性的進展，也為我國大學依法治校提供了制度保障和法治依據(jù)。

2.2我國大學管理現(xiàn)狀分析

2.2.1依法治校理念的缺位

大學依法治校的最高法律文本應該是大學章程。《高等教育法》規(guī)定：“學校的章程是高等學校依法設立的必要條件,不管是成立之初的審批，還是成立后的核準，都是強制性規(guī)范。”從大學章程建設的進程看，雖然已有實質(zhì)性進展，但是當前制定有章程的大學數(shù)量占全國大學總數(shù)的比例仍然極低，大學章程建設速度仍然很緩慢，已成為高校依法治校的重大障礙，這與政府、社會、高校管理層、教師、大學生對依法治校的認識無不關系緊密。實踐中，政府仍然有違背教育立法的“依法行政”行為，如通過“規(guī)范”、“評價”手段干涉限制高校辦學自主權(quán)，更有甚者，濫用職權(quán)、權(quán)力尋租也屢有發(fā)生；社會發(fā)展的不利影響和不良風氣使得社會在對高校行為進行最終評判和決定高校生存、發(fā)展關鍵問題時有失公平；高校紀檢監(jiān)督機構(gòu)沒有獨立地位，同時隸屬于黨、政兩線，依法監(jiān)督始終無法落實；教師資格、職務、聘任等職業(yè)管理行為都在高校行政職權(quán)履行的范圍，同樣受限于高校管理層對依法治校理念的認識深度；大學生自主學習和學分相認的壁壘和阻力也正在考驗著高校能否處理好與大學生之間的行政法律關系民事化的趨勢?！耙婪ā笔菍崿F(xiàn)權(quán)利、義務、民主、監(jiān)督的載體,大學的一切實踐都應處在法律思考視野之下,普遍樹立“依法”理念是科學“治?！钡膹姶篁?qū)動力。

2.2.2依法治校制度預設的缺位

大學章程從設立向科學、規(guī)范發(fā)展，是一個長期的過程，從設定辦學宗旨、辦學性質(zhì)、辦學目標，到全面規(guī)范機構(gòu)設置、權(quán)限劃分、民主監(jiān)督等，既是一個由歸納到演繹，再由演繹到歸納的反復過程，又是一個由一般到特殊，再由特殊到一般的過程。在這里，章程是歸納和一般，各類規(guī)章制度是演繹和特殊。大學依法治校的前提是有法可依，這里的法首先指大學章程，其次，也包含圍繞章程出臺的一系列的規(guī)章制度。學校的“法”是一個制度體系，以章程為核心，以各類制度為組成部分，應形成“大學章程——學?；局贫取块T規(guī)章制度——單位內(nèi)部管理制度”四個層面的較為完備的制度體系[3]。學?；局贫劝ㄈ瞬排囵B(yǎng)、科學研究、文化傳承、社會服務等四大方面的規(guī)范，但往往在文化傳承和社會服務方面存在制度盲區(qū)，要么按上級文件要求管理，要么是形式主義的空口號；部門規(guī)章制度也容易處于“無政府”狀態(tài)，形同虛設、若有若無，即使有也是草率設立、朝令夕改，易造成部門工作不規(guī)范，部門領導說了算的局面，“解釋權(quán)歸部門所有”成了部門規(guī)章制度隨意變的借口；更嚴重的是，單位內(nèi)部的管理制度完全照搬部門規(guī)章制度，甚至只是口頭約定，無法達到管理的目的和治校目標，可見，頂層設計是必然，逐級落實更是必須。

2.2.3依法治校執(zhí)行力的缺位

當今大學現(xiàn)實環(huán)境不利于依法治校的執(zhí)行或易導致依法治校執(zhí)行力的缺位。首先，大學里的學術機構(gòu)和行政機構(gòu)沒有真正分離。雖然大學里同時設置有行政機構(gòu)、管理機構(gòu)和學術機構(gòu)，且學術機構(gòu)平行于行政機構(gòu)，但學術機構(gòu)要對學校領導層負責，沒有獨立決策的權(quán)力，因此，無法獨立執(zhí)行管理和監(jiān)督職能，大學里的行政職能部門代表學校行使校一級的權(quán)力，雖然在組織結(jié)構(gòu)中和學院級別平等，但是實際權(quán)力往往高于學院，學院總是要受到他們的管理，可見，學院獨立自主的權(quán)力非常有限，執(zhí)行力也勢必受到很大影響；其次，學術權(quán)力與行政權(quán)力關系失衡。大學之所以為大學，在于其學術性本質(zhì)[4]。因此，學術權(quán)力在大學里應處于主導地位，但現(xiàn)實是學術權(quán)力被邊緣化，大學學術委員會只有審議和咨詢權(quán)，最終決策還是由學校行政職能部門掌握，學術委員會的執(zhí)行力被大大削弱。

3　大學依法治校策略探究

3.1培育依法治校理念，明晰利益主體權(quán)力邊界

依法治校理念是指人們對于依法治校這種社會活動的信任和信仰[5]。依法治校要獲得普遍的信任，要求“法”即大學章程和各類規(guī)章制度的制定和執(zhí)行都是良好的，公眾通過大學章程和各類規(guī)章制度能夠?qū)崿F(xiàn)科學、公平、正義地治校。想要公眾對大學治校有法必依，前提是此“法”應為“良善之法、管用之法，即大學章程和各類規(guī)章制度獲得普遍尊重。伯爾曼認為：“除非人們覺得,那是他們的法律，否則，他們就不會尊重法律?！币婪ㄖ涡＠砟钜@得普遍信仰，治校規(guī)則必須能喚起公眾對大學章程和各類規(guī)章制度內(nèi)在價值的依賴。當依法治校內(nèi)化為公眾內(nèi)心的信仰，無需外力強制也能講大學章程和各類規(guī)章制度視為行事準則去遵守。大學章程和各類規(guī)章制度的執(zhí)行同樣影響著公眾對依法治校的信仰，大學決策層、行政職能部門對于大學章程和各類規(guī)章制度的執(zhí)行能否體現(xiàn)出科學、公正、正義也成為依法治校的實踐基礎和培育公眾依法治校理念的重要途徑[6]。執(zhí)法必嚴是指大學一切權(quán)力的行使都必須遵守大學章程和各類規(guī)章制度，在大學章程和各類規(guī)章制度的規(guī)范之下毫無例外的體現(xiàn)相同的公平和正義，努力杜絕任何權(quán)力凌駕于大學章程和各類規(guī)章制度之上或特權(quán)的出現(xiàn)，大學執(zhí)法既合法、又符合程序。違法必究指大學的所有權(quán)力行使的越界的行為都受到公正的監(jiān)督和懲戒，只依法依規(guī)，不看人講情。

依法治校要求大學首先是一個自主辦學的法人實體，大學的自主辦學權(quán)力是《高等教育法》賦予的，在依法治校進程中，政府應行使宏觀調(diào)控和指導、服務和協(xié)調(diào)的權(quán)力[7]；直接管理大學的主體應是大學自身的各類組織機構(gòu)，如教代會、黨代會、團代會、學代會行使民主管理與監(jiān)督權(quán)力以及審議和決策權(quán)力；所有的學術活動的評價、評定、申報、審議、決策權(quán)力歸還給大學的學術組織；同時，在獎懲考核、職務評聘及職業(yè)發(fā)展等各項活動中保障教師能夠行使監(jiān)督、申訴和復議的權(quán)力；大學師生對大學管理各項活動享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？傊?，憲治視域下大學依法治校要明細相關主體權(quán)力邊界，努力構(gòu)建權(quán)力平衡的治校結(jié)構(gòu)[8]。

3.2依法制定高校章程，優(yōu)化相關制度體系預設

依法制定大學章程，是大學發(fā)展的必由之路。首先，為了確保大學章程的合法性及對政府的約束力，政府必須成為大學章程制定的成員。政府要轉(zhuǎn)變對高校辦學自主權(quán)的認識，努力維護大學的辦學自主權(quán)，為大學章程的順利實施掃除外部環(huán)境障礙，減少外部過多的行政干預行為。其次，教育部應對大學章程建設做出規(guī)范性指導。教育部應強制將章程作為大學設立準入門檻，并賦予大學章程法律性的地位和作用，確保章程的權(quán)威性，所以，必須抓好大學章程的審定和核準工作。同時，大學章程的規(guī)范性也應由教育部負責評估，包括章程內(nèi)容、制定程序、執(zhí)行實施等，評估的目的是確保大學章程的科學性、合理性和有效性。再者，大學應結(jié)合實際創(chuàng)設性地制定章程。廣泛的調(diào)查研究必不可少，創(chuàng)設性即特殊性，通過研究相關法律、法規(guī)，明確相關主體權(quán)力界限和大學自主權(quán)空間；除了《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定的九項內(nèi)容，大學在制定章程時還應根據(jù)自身實際完成自選動作。為推動大學章程的科學發(fā)展，大學要加強對相關問題的研究，如既要通過對學校歷史和傳統(tǒng)的研究，又要通過對教育市場發(fā)展趨勢的分析，還要深入師生群眾中走訪，了解各類利益訴求，不斷總結(jié)自身及他人的成果經(jīng)驗和教訓，拓展大學章程研究更多的領域。

優(yōu)化制度體系預設可以從合法性和有效性兩個方面來實施。首先，合法性是指大學章程制定的各類規(guī)章制度必須建立在國家法律、社會觀念和文化理念基礎上，并被認同為一種被廣泛接受和遵守的觀念。包括制定主體的合法、制定程序的合法、章程內(nèi)容的合法。大學章程的制定主體是大學自身，是通過教育主管部門對章程的審核和核準來體現(xiàn)的，其權(quán)限也是依法授權(quán)獲得的。大學章程制定必須嚴格遵照法定程序進行，在醞釀、起草、表決、審核、公布的全程都不可遺漏環(huán)節(jié)或強加個人意志。大學章程的內(nèi)容必須清晰、明確，不得與上位法相抵觸。同時，從行政法學角度分析，它必須遵照法律優(yōu)先原則、法律保留原則、合理性原則及正當程序原則[9]；其次，有效性是指大學章程和各類規(guī)章制度順利運行后達到了預期的效果的狀態(tài)。如果說大學章程明確的是大學與其對外的權(quán)責，包括政府既教育部等，那按照大學章程制定的各類規(guī)章制度明確的就是大學與其對內(nèi)的權(quán)責，包括大學內(nèi)部教學科研、公平激勵、行政權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力、學術權(quán)力等各項管理權(quán)力的結(jié)合。要將綱領性、宏觀性的章程落到實處，學校必須圍繞章程來加強制度體系建設，制定出細化、操作性強的各類規(guī)章制度，形成規(guī)章制度與章程相互協(xié)調(diào)、配套的大學制度體系，確保大學制度體系成為有機統(tǒng)一的整體，使大學各項工作有證有據(jù)。依法治校，就是要改變?nèi)酥紊鐣Υ髮W管理的影響，依法管理、按章辦事，通過加強大學制度體系建設，可以促進大學管理規(guī)范化、制度化，強化大學制度的穩(wěn)定性，能最大限度地克服管理工作的隨意性，使依法治校更公平和民主。

3.3吸納社會參與治理，建立健全評估和監(jiān)督機制

制度的生命力在于適用與遵守，如果“有章不循、執(zhí)紀不嚴、違紀不究”，那么制度就會淪為“破窗之人”說笑的談資，大學章程作為依法治校首要環(huán)節(jié)，是最根本的規(guī)范性文件，增強大學章程的執(zhí)行力，這就要求吸納社會力量參與大學內(nèi)部治理，建立健全評估和監(jiān)督機制：

首先，依據(jù)大學章程推進依法治校必將經(jīng)歷“工作實施—成效考核—對照指標改進—工作再實施”的螺旋式上升過程，為保證依法治校工作取得實效，根據(jù)《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》）要求，必須“健全依法治校考核評價機制。教育行政部門要把依法治校情況，作為對學校進行綜合評估重要方面，在對學校辦學和管理評估考核中，更加突出依法治校綜合考核的作用，減少對學校具體辦學與管理活動的干擾。要完善校長選任和考核制度，把依法治校的情況，作為考核學校領導班子的重要指標，創(chuàng)新考核評價機制，采取多種途徑聽取師生和社會公眾的意見”[10]。

其次，必須打破過去政府對大學集“管、辦、評”于一身的做法，引入第三方評估組織，將教育行政主管部門評估、大學自身的評估和第三方專業(yè)評估有機結(jié)合，有效解決依法治?！白詈笠还铩钡碾y題?！吧鐣α俊敝饕侵浮罢矙?quán)力領域和市場領域之外的一切社會成分”[11]，這類組織機構(gòu)是在政府將對高等教育評估權(quán)力下放背景下，不通過政府授權(quán)，但接受評估立法保護的、與大學具有平等法人地位、具有專業(yè)資質(zhì)、能獨立進行無功利關系評估的非官方社會中介機構(gòu)，能為高等教育消費者的教育消費行為（高校教學質(zhì)量、專業(yè)設置、教學課程開設情況等方面）提供相對權(quán)威、客觀、科學的質(zhì)量評估數(shù)據(jù)，能夠真實反映一所大學的辦學實力與治理水平。例如，英國政府通過“英格蘭高等教育基金委員會”、“國家研究基金委員會”、“質(zhì)量保證署”、“科研評估”等非政府機構(gòu)，對高校進行一般為六年一次的教學評價和科研評價[12]。不僅于此，作為大學依法治校成效的考核指標的一部分，大學還將在第三方中介評估組織的監(jiān)督下，進一步的建立健全大學質(zhì)量年度報告發(fā)布制度，將評估信息充分公開，為給政府宏觀管理、高校自身改進教學質(zhì)量和高等教育消費者消費行為選擇提供準確的參考依據(jù)。

再次，作為構(gòu)建符合新形勢要求的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重要環(huán)節(jié)，高校在推進依法治校進程中，必須構(gòu)建強有力的民主管理和多元監(jiān)督、全程監(jiān)督的機制，使其切實發(fā)揮應有效力。學校一定要高度重視教職工代表大會、學生代表大會參與民主管理與監(jiān)督的作用，依法明確高等學校黨委會、校長辦公會的職權(quán)范圍和決策規(guī)則，發(fā)揮學術委員會、學校理事會（董事會）等組織在決策中的作用，充分保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，凡事關學校發(fā)展規(guī)劃、基本建設、重大合作項目、重要資產(chǎn)處置以及重大教育教學改革等決策事項，應當按照有關規(guī)定，進行合法性論證，開展合理性、可行性和可控性評估，建立完善職能部門論證、邀請專家咨詢、聽取教師意見、專業(yè)機構(gòu)或者主管部門測評相結(jié)合的風險評估機制[13]。另一方面，還要在大學章程中體現(xiàn)依法治校過程中多元主體實施民主管理與監(jiān)督的執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督途徑和工作機制等具體內(nèi)容，不斷擴大有序參與，加強議事協(xié)商，完善基層民主制度，切實通過教職工代表大會、學生會等組織，全面加強學校各類信息公開和辦公流程的公開，搭建便捷有效的信息溝通機制、利益訴求表達機制、權(quán)利救濟機制、糾紛預警機制等。

［1］中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃(2013-2015年)［EB/OB］.中華人民共和國教育部門戶網(wǎng)站.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/s7742/201311/160160.html.（2015-05-10）

［2］W·理查德·斯格特.組織理論：理性、自然和開放系統(tǒng)［M］.北京：華夏出版社，2002.

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［7］王恒，張捷音，劉育猛.我國現(xiàn)代大學制度的構(gòu)建與大學精神的重建［J］.理工高教研究，2008（3）.

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［12］王珊.大學管理——去行政化研究［D］．湖南：湘潭大學，2014.

［13］全面推進依法治校實施綱要［EB/ OB］.人民網(wǎng).http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.（2015-02-05）

［責任編輯時錦雯］

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1008-7656（2015）04-0044-05

廣西高等學校人文社科研究項目課題（編號：SK13YB135）；廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014反腐倡廉建設理論研究課題（編號：2014ZJ101）；廣西職業(yè)教育教學改革項目“隱性德育資源開發(fā)與大學生人文素質(zhì)提升研究”

2015-08-31

楊寧，女，廣西廣播電視大學講師，碩士，研究方向：應用倫理學研究；覃馮，廣西民族大學工程師，碩士，研究方向：德育理論與實踐。