《政府采購法實(shí)施條例》的八大特點(diǎn)

●裴 育

《政府采購法實(shí)施條例》的八大特點(diǎn)

●裴 育

《政府采購法》頒布已經(jīng)12年多了，終于在今年1月30日頒布了《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱 《實(shí)施條例》），這是政府采購人的期盼，更是依法治國、提高國家治理水平的具體體現(xiàn)。本文結(jié)合《政府采購法》（2002）出臺的背景和實(shí)施情況，重點(diǎn)分析本次《實(shí)施條例》的八大特點(diǎn)。

回顧《政府采購法》出臺的背景，推行政府集中采購制度是1994年分稅制改革后基于加強(qiáng)支出管理、提高財(cái)政資金使用效率而提出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的改革舉措。經(jīng)過1996-2002年各地的試點(diǎn)，2003年1月1日 《政府采購法》正式實(shí)施，我國政府采購規(guī)模從2003年度的1009億元上升到2013年底的16381億元，增長了16倍之巨；資金節(jié)約率普遍在8%-12%之間，從支出角度為各級政府節(jié)約了大量財(cái)政資金，相應(yīng)為各地民生工程項(xiàng)目 （如教育、社會保障等）提供了較大的資金支持；同時，也起到了應(yīng)有的政策導(dǎo)向（如環(huán)境保護(hù)、民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)、中小企業(yè)扶持等）和防腐倡廉作用。因此，可以說我們在政府采購領(lǐng)域取得了驕人的成績。

然而，《政府采購法》的出臺和實(shí)施一直充斥著人們的質(zhì)疑，反對之聲不絕于耳；政府采購實(shí)踐所反映出的各類問題更是對政府采購提出了種種非議，如政府采購物品、服務(wù)和工程質(zhì)次價高問題，招投標(biāo)過程中的惡意串謀問題，采購效率問題等。針對這些問題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化情況，的確需要對《政府采購法》進(jìn)行修訂完善，而《實(shí)施條例》的出臺正是回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)需求。事實(shí)上，一項(xiàng)法律制度從出臺到完善需要一個過程，少則幾年，多則幾十年，因?yàn)樵S多具體條款的內(nèi)容（范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時間等）界定不是一開始就很清楚的，需要通過反復(fù)實(shí)踐才能找到大家共識的東西，這是一個規(guī)律性認(rèn)識。因此，《實(shí)施條例》在當(dāng)下出臺也在情理之中。

《實(shí)施條例》起草的原則主要有三：一是按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，發(fā)揮政府采購的調(diào)控作用，保障政府目的的實(shí)現(xiàn)；二是創(chuàng)新政府采購管理理念和方式，在嚴(yán)格采購程序管理的同時，強(qiáng)化采購需求和結(jié)果管理；三是提高政府采購的透明度，加強(qiáng)社會監(jiān)督?；谶@些原則，《實(shí)施條例》最大的特點(diǎn)是從采購人和供應(yīng)商利益保護(hù)角度進(jìn)行具體界定，最后才從監(jiān)管者角度具體明確政府采購程序、采購方式、質(zhì)疑與投訴等內(nèi)容，可以說是政府進(jìn)一步簡政放權(quán)、提高行政效率的具體體現(xiàn)，順應(yīng)了我國政府采購法治化、市場化的發(fā)展趨勢，對填補(bǔ)制度空白、推進(jìn)改革實(shí)踐具有重大意義。

具體來說，《實(shí)施條例》具有以下幾個方面的特點(diǎn)：

一是政府采購內(nèi)涵與外延更加清晰。第二條明確政府采購資金的適用范圍，正好與新預(yù)算法的規(guī)定相吻合，將全部政府可支配收入納入管理范圍，可以有效監(jiān)管政府采購行為；同時，進(jìn)一步明確服務(wù)的內(nèi)容包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。第三條明確集中采購目錄包括集中采購機(jī)構(gòu)采購目錄和部門集中采購目錄，賦予部門一定的自主權(quán)，當(dāng)然部門的這種自主權(quán)主要限于本部門、本系統(tǒng)的特殊要求。

二是政府采購政策目標(biāo)更加明確。第六條明確政府采購政策主要通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)，充分體現(xiàn)了中央或地方政府可以因地制宜，通過政府采購活動發(fā)揮一定的政策導(dǎo)向的作用。

三是《政府采購法》適用范圍更加清楚。第七條規(guī)定：政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及本條例。解決了《政府采購法》實(shí)施以來，一直存在的與《招標(biāo)投標(biāo)法》交叉或沖突的問題。隨著《實(shí)施條例》的進(jìn)一步實(shí)施與完善，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也會進(jìn)一步明確其與《政府采購法》的關(guān)系。

四是政府采購利益相關(guān)者界定更加清晰明了。第九條詳細(xì)規(guī)定了采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的利害關(guān)系，但凡具有其中之一的就應(yīng)當(dāng)回避，這樣便于具體操作。第十二條至第十五條具體規(guī)定了政府采購代理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定方法、具體代理事項(xiàng)范圍、代理權(quán)限、紀(jì)律要求等，有利于采購代理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，也有利于對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。第十七條至第十九條具體規(guī)定了供應(yīng)商的資格條件、應(yīng)提交的各種材料、不得參加政府采購活動的情形、重大違法記錄界定與重新參加政府采購活動的時間規(guī)定等。第二十條界定了采購人或采購代理機(jī)構(gòu)對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇的八種具體情形，讓政府采購監(jiān)管部門具體監(jiān)管時有據(jù)可查。強(qiáng)調(diào)國家和社會公共利益為先，不得以不正當(dāng)手段操縱采購業(yè)務(wù)。同時，第三十九條至第四十二條和第七十五條具體規(guī)定了政府采購評審專家的具體內(nèi)容、相關(guān)要求及違規(guī)處理辦法，進(jìn)一步明確了評審專家的職責(zé)范圍、紀(jì)律要求，采購人及采購代理機(jī)構(gòu)不得干涉或誘導(dǎo)評審專家，以保持評審專家的獨(dú)立性和公正性。

五是政府采購方式更加注意原則性與靈活性結(jié)合。第二十三條至第二十八條明確了政府采購方式的具體適用范圍和例外情況，補(bǔ)充說明《政府采購法》中規(guī)定的各類情形，針對批量集中采購、不可預(yù)見采購情形、特定供應(yīng)商、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)等情況作了詳細(xì)規(guī)定。這樣，讓政府采購方式既體現(xiàn)了原則性，又體現(xiàn)了靈活性。

六是政府采購程序更加簡潔清晰。第二十九條至第三十八條明確了政府采購的具體程序：采購計(jì)劃備案、公開預(yù)算金額、編制招標(biāo)文件、提交投標(biāo)保證金（不超過預(yù)算金額的2%）、政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法 （最低評標(biāo)價法和綜合評分法）、供應(yīng)商提交最終設(shè)計(jì)方案、詢價通知書、唯一供應(yīng)商需公示（不少于5個工作日）、隨機(jī)抽取評審專家、評審報(bào)告送交采購人（低于2個工作日）、確定中標(biāo)（5個工作日內(nèi)）、驗(yàn)收并出具驗(yàn)收書和采購文件電子存檔等。其中，第三十二條規(guī)范了招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括采購項(xiàng)目的商務(wù)條件、采購需求、投標(biāo)人的資格條件、投標(biāo)報(bào)價要求、評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂合同的合同文本等內(nèi)容，便于各采購單位參照執(zhí)行。值得一提的是：凡是涉及到時間要求的，均比《政府采購法》規(guī)定的時間有所壓縮，這是對采購人關(guān)于縮短采購周期的明確回應(yīng)，可以大大提高政府采購效率，相信隨著電子采購平臺的廣泛應(yīng)用，采購周期會進(jìn)一步縮短，為采購人帶來更多的便利。

七是政府采購救助機(jī)制更加具體清晰。第五十二條至第五十八條具體規(guī)定了質(zhì)疑和投訴的時間要求、具體范圍、相關(guān)主體的責(zé)任、取證的方式等。對于供應(yīng)商來說，應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，有明確的請求和證明材料，捏造事實(shí)予以駁回；對于采購人來說，在3個工作日內(nèi)對供應(yīng)商依法提出的詢問應(yīng)作出答復(fù)。這樣，一方面維護(hù)了供應(yīng)商的權(quán)益，另一方面也保護(hù)了采購人及采購代理機(jī)構(gòu)的權(quán)益。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是，第五十二條明確要求政府采購評審專家應(yīng)當(dāng)配合采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問和質(zhì)疑，強(qiáng)化了評審專家的責(zé)任意識。

八是政府采購監(jiān)管與被監(jiān)管責(zé)任更加明確。第六十六條至第七十七條詳細(xì)規(guī)定了政府采購相關(guān)利益主體的法律責(zé)任范圍、處罰標(biāo)準(zhǔn)等。具體規(guī)定了財(cái)政部門對集中采購機(jī)構(gòu)的考核事項(xiàng)，財(cái)政部門執(zhí)行的權(quán)力主要有：對評審專家?guī)爝M(jìn)行動態(tài)管理；對采購商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家進(jìn)行監(jiān)督管理，記錄不良行為；對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理等。具體規(guī)定了《政府采購法》中有關(guān)條款的罰款數(shù)額；細(xì)化了采購人、采購機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為；供應(yīng)商捏造事實(shí)的將列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購活動；規(guī)定了惡意串通具體行為細(xì)則；規(guī)定了財(cái)政部門違法違規(guī)行為細(xì)則等。這既可以維護(hù)相關(guān)利益主體的權(quán)益，又可以起到威懾作用，有利于政府采購業(yè)務(wù)的順利開展。

總之，這部期盼已久的實(shí)施條例無疑能解決現(xiàn)行政府采購業(yè)務(wù)操作過程中遇到的大部分問題，而且一定會在具體實(shí)施過程中不斷完善，讓《政府采購法》更深入人心，不斷促進(jìn)各級政府、各預(yù)算部門和單位，依法行政、依法理財(cái)，提升依法治國的實(shí)效。

（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）