中小學生校外托管機構治理的對策思考

余曉艷

(西安市社會科學院，西安 710054)

近年來，校外托管班在西安市發(fā)展迅速，隊伍越來越壯大。托管班，俗稱“小飯桌”，它是校外兒童教育看護的一種新形式、新事物，托管班以幼兒園孩子、小學生、初中生等為服務對象，主要服務內容包括接送孩子上下學、提供孩子午晚飯、輔導作業(yè)、安全監(jiān)護等，部分托管班還可以提供晚間住宿。托管班在配置校外教育資源、照料未成年學生、解決家長后顧之憂等方面發(fā)揮了重要的作用。

一、“校外托管熱”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

目前，托管班發(fā)展速度之快，有其現(xiàn)實的合理性。首先，托管班的出現(xiàn)與當今中小學校教育資源配置不均衡有著密切的關系。教育的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間差距沒有得到根本性的消除，家長們?yōu)榱私o子女尋求更優(yōu)質的教育資源，千方百計地給孩子尋找名師名校。“擇校熱”使大批的孩子涌向了所謂的名校，跨地區(qū)、學區(qū)就讀，學生放學后回家路途遠，這是催生校外托管班的一個因素;其次，父母由于忙于工作，無暇照顧孩子，只好把孩子放在托管班，這種情況在西安市和各區(qū)縣都有，其中不乏公務員和事業(yè)單位人員;第三，中小學生減負后，孩子放學的時間和父母下班的時間不同步，孩子放學后和家長下班前孩子處于“三不管”空檔，即學校無力量管、家長無時間管、社會不重視孩子校外管理、教育。校外托管班所提供的服務暫代了父母的部分教育及管理職能，彌補了學校及家庭教育的不足，同時擔負起了社會照料和教育的職責;第四，有些家長考慮到無力無暇照看孩子，認為孩子在托管班既省事，又放心，所以愿意把孩子放到托管班;第五，隨著城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工流入城市，隨之而來的就是流動兒童的增多，流動兒童的管理是農(nóng)民工很頭痛的事情，托管班所提供作業(yè)輔導和食宿，給農(nóng)民工子女的教育和管理提供了方便;第六，學校出于安全和教師工作量的考慮以及收費問題不愿意開展學生托餐服務。家長在找不到更合適的托餐場所時，校外托管班恰好解決了父母所擔心校外安全和食品安全的問題，在一定程度上也減少了孩子意外傷害事故的發(fā)生，贏得了家長認可;第七，托管班應市場需求而出現(xiàn)，它既滿足了孩子和家長的特定需求，又安排了相當一部分人員的就業(yè)和再就業(yè)(包括自己創(chuàng)業(yè))，解決了民生問題;最后，托管班是校外兒童教育管理的新的活動機構，豐富了校外教育機構的形式和內容，家長自主購買托管所提供的服務，托管班集學習、活動、休息、飲食為一體，得到了家長的普遍認可。

西安市托管班已經(jīng)存在了十年左右，有調查推算西安市托管班有將近2萬家，西安市托管班真實數(shù)據(jù)很難摸清的主要原因是沒有嚴格的登記注冊制度，很多托管班自生自滅，存活周期很短。

二、西安市校外托管班發(fā)展中存在的問題分析

關于西安市中小學生校外托管機構存在的問題可以分兩個層面進行分析和探討。

(一)政府管理層面的問題

政府對舉辦托管班的準入門檻沒有設定嚴格的標準，對托管班的性質沒有明確的規(guī)定，而西安市政府在規(guī)范與管理托管班方面出臺的政策文件已不適應托管班發(fā)展的形勢。職能部門在監(jiān)管托管班過程當中由于機構的職能改變，令托管機構登記困難，目前托管班現(xiàn)有的監(jiān)督管理部門人手有限，任務繁重，壓力很大，很難專門抽出時間來對轄區(qū)內所有的托管班進行監(jiān)管。各區(qū)縣校外托管機構對其有管理關系的職能部門盡責程度不一，管理力度不夠大。托管班是家長的唯一選擇，但是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和名校附近的托管班費用很高，加重了部分家長的經(jīng)濟負擔。

(二)托管班在發(fā)展過程中存在的問題

西安市托管班的收費標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，隨意定價。絕大部分托管班是無照經(jīng)營，托管班在做宣傳的過程中夸大宣傳、虛假宣傳現(xiàn)象普遍存在。從業(yè)人員缺乏專業(yè)的培訓，托管質量參差不齊。不少托管班從業(yè)人員沒有辦理健康證，食品安全管理以及消防設施不到位。一些家庭托管班空間狹小，不利于孩子的活動，且打擾附近居民的正常生活。另外專業(yè)人員不足、人員流動速度快也是托管班發(fā)展中凸顯的問題。一些經(jīng)營者為了謀取利潤，對舉辦托管班的安全風險和投資風險的認識還不到位。例如西安市一托管班內9歲男童被老師暴打的事件，反映托管班亟需管理和規(guī)范。

三、創(chuàng)新西安市校外托管機構治理的對策建議

(一)政府和社會應對托管班采取寬容理性的態(tài)度，要積極扶植并引導其發(fā)展

校外托管班的積極作用大于它的消極作用，它滿足了家長和孩子的特殊需求，也給政府分憂解難，解決了一項民生問題，承擔了社會職責。對于托管班，政府不應一味地限制或者打壓。假如沒有托管班，我市中小學生的校外管理將會產(chǎn)生更大的麻煩。目前，當務之急是從實際出發(fā)，對托管班進行扶植、規(guī)范，建章立制，促進其健康有序的發(fā)展。

(二)完善修訂現(xiàn)行的《西安市學生校外托管就餐休息場所食品安全和住宿衛(wèi)生管理辦法(暫行)》

1.界定托管班的性質，給托管班管理確定牽頭單位，形成管理合力

校外托管機構是為未成年人提供綜合服務的帶有公益性和適度盈利性的組織，由于托管班性質的復雜性，任何一個單一的主管機關無法在職權范圍內對托管班實行全面的監(jiān)管，這容易造成政府對托管機構管理的缺位。為此，建議政府可以從托管班提供的主要服務著手，依據(jù)主要服務的性質來確定主管單位，主管單位承擔審批并頒發(fā)許可證，制定行業(yè)準入標準，對于符合行業(yè)準入要求的托管機構頒發(fā)許可證，進行備案登記，鑒于其公益性和微利性，可以考慮免除其稅收;同時還要明確其他職能部門的具體責任，實現(xiàn)對托管班的綜合監(jiān)管，當然其他職能部門也要根據(jù)職責范圍的要求辦理相應的證件，盡快讓西安市托管班身份合法化、經(jīng)營規(guī)范化、監(jiān)管正規(guī)化。

2.對全西安市所有托管班進行分級分類規(guī)范管理

對托管班實行分級分類管理，不同類別的托管班可以分為三個等級，確定等級之間的收費標準，每年進行檢查并重新評定等級，并在社區(qū)和學校進行公示。常規(guī)檢查可以分為一年兩次或者三次，確保各部門的工作人員能到位并且完成職責范圍所要求的內容，確保檢查的有效性，對于保教、飲食質量符合標準的托管班，政府應該予以資金鼓勵。例如2011年12月，河南省濟源市正式下發(fā)文件，由主管教育的副市長牽頭，建立了由教育、工商、公安、衛(wèi)生等9個部門以及各辦事處負責人參加的校外托管機構管理聯(lián)席會議制度。部門各負其責，鎮(zhèn)(街道)實行屬地管理，建立政府主導、教育牽頭、部門協(xié)調的校外托管機構管理工作機制，解決了“誰來管”的問題。

(三)加強對從業(yè)者的職業(yè)技能培訓

托管班經(jīng)營者的行業(yè)綜合素質決定著托管服務的質量和水平。建議由審批單位組織人力對托管機構經(jīng)營者和保教人員進行崗前培訓和定期的業(yè)務培訓，培訓內容主要為消防、衛(wèi)生、安全管理、教育等方面的專業(yè)知識和技能，可以鼓勵退休的教師和剛畢業(yè)的熱愛教育事業(yè)的大學生經(jīng)營托管班，在調研中也發(fā)現(xiàn)一些退休教師和教育專業(yè)的大學生開辦的托管班，得到了學生家長的好評。

(四)通過政府購買服務的方式，積極鼓勵社會力量開辦托管班

十八屆四中全會提出“要建立健全社會組織參與社會事務，健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。西安市政府相關管理部門要緊緊圍繞這一主旨，具體從以下幾個方面著手:

1.鼓勵社會力量舉辦托管班

在一些條件成熟的社區(qū)，可以利用人群集聚、人與人之間熟悉和信任度高的優(yōu)勢，政府相關部門要聯(lián)合起來組織力量，將社區(qū)內的退休教師以及熱愛教育事業(yè)的人員整合起來，開辦社區(qū)內部規(guī)范化和專業(yè)化的托管班，但是政府在這方面必須要給社區(qū)足夠的運轉經(jīng)費。西安市碑林區(qū)朱北社區(qū)就專門針對社區(qū)內的特殊家庭開辦了托管班，為這些家庭排憂解難，但是在談到提供飲食服務時，社區(qū)工作人員就談到以前考慮過提供飲食，但是由于資金和人力有限，只能在有限的條件內提供有限的服務。

2.建議政府把托管事業(yè)作為兒童的一項福利納入基本的公共服務領域

托管機構在一定程度上承擔了政府、學校和家長應當承擔的責任，尤其是承擔了政府應盡的校外社會教育管理的職責。從國外的情況來看，美國對于課后托管班有明確的法律界定，把它界定為兒童的一項福利，因此政府有責任向青少年提供托管班服務，美國政府已經(jīng)將兒童托管納入國家公共服務體系，政府、社會和機構均為服務的提供者，共同承擔托管的責任，因此政府可以從上到下在經(jīng)費上對托管班進行一定的投入。我們也可以借鑒美國以政府主導、社會參與的模式，例如政府和社會作為公共服務的投入者，這些費用可用于托管班的設施建設或者是學生的托管費上面，一方面可以減輕家長的負擔，另一方面還可以促進托管班條件的改善。

3.不斷拓展托管教育的內容，滿足學生多元化的發(fā)展

目前西安市托管班由于考慮到成本和空間的限制，對學生提供的服務非常有限，基本上都是學校教育的延伸，課外社會道德實踐等教育活動內容很少或者沒有。有的托管班負責人在談及開展課外教育活動時，都表示沒法做或者不想做，但也有托管班負責人提到豐富課外內容需要家長掏費用，會加重一般家庭的負擔。西安市主要以家庭托管班為主，建議政府出資將這些規(guī)模小、分布分散的托管班進行有效地整合，成立大型的學生校外活動中心，提升校外教育活動質量，促進兒童全面發(fā)展。例如法國的課外活動中心誕生于20世紀60年代，每年有450萬未成年人受惠于集體接待形式的托管，全法國課外活動中心共計33000個，這些已經(jīng)成為法國兒童生活中除去家庭和學校的第三個中心，中心的活動安排豐富，包括體育活動、科技活動、環(huán)境教育、衛(wèi)生教育、建筑、邊框設計等等，這些活動不但促進了兒童的創(chuàng)造力和想象力，而且鍛煉了他們的自主能力，有利于兒童的社會化，法國的做法值得我們借鑒。

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