楊雪非

(華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510006）

黨的十八大提出從“社會管理”走向“社會治理”的新要求，代表了一種理念的變化與創(chuàng)新，而社會治理機制創(chuàng)新的關(guān)鍵，在于與民共治，即國家與社會協(xié)同治理。通俗地說，就是政府與公民對社會政治事務(wù)進(jìn)行合作管理。只要有效引導(dǎo)，社會組織可以成為政府的左膀右臂。因而官民共治作為一種城市治理機制，在我國走向社會治理模式轉(zhuǎn)變的過程中顯得尤為重要。本文試圖在中國城市治理的大背景下，以廣州近幾年興起的公眾咨詢監(jiān)督委員會（以下簡稱“公咨委”）為例，采用以小見大的方式，分析該社會組織的本質(zhì)與興起條件，并就此探索我國其他城市治理機制創(chuàng)新的可行路徑。

一、廣州公咨委的概況及運行情況

（一）概況

廣州市第一個公咨委是在同德圍地區(qū)興起的。同德圍位于廣州市西北角，常住人口約為30萬，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過15萬的規(guī)劃人口數(shù)量。同德圍地區(qū)的交通現(xiàn)狀是：當(dāng)?shù)厥忻裰豢梢酝ㄟ^西灣路和西槎路出行，而且只有兩車道，所以經(jīng)常造成嚴(yán)重的交通堵塞，給居民的日常出行帶來嚴(yán)重的不便利，因此該地區(qū)也被當(dāng)?shù)鼐用駪蛑o地稱為“痛得威”。如何平衡各方利益，徹底治理同德圍，不讓一向以務(wù)實、親民、重民生著稱的廣州圖以虛名，成為了擺在廣州市政府面前的難題。對此，2012年新任市長陳建華提出，居民代表才是同德圍的主人。長期關(guān)注同德圍地區(qū)發(fā)展的廣州市政協(xié)委員韓志鵬正式設(shè)立公咨委，委員會由37名來自各方面的代表組成，所有方案都必須在這個委員會達(dá)成一致意見后才能最終通過，這是同德圍治理能夠順利開展的關(guān)鍵。同德圍公咨委模式的成功運行使得廣州其他地區(qū)紛紛效仿，一種在全國絕無僅有的態(tài)勢在廣州興起。

廣州市政府在2013年3月召開的常務(wù)會議審議并通過了《廣州市重大民生決策公共意見征詢委員會制度（試行）》（下稱《制度》），更是釋放出了廣州市政府踐行“與民共治”理念的誠意?！吨贫取访鞔_規(guī)定，今后凡關(guān)系市民切身利益且涉及面廣的重大民生決策事項，原則上均應(yīng)成立公眾意見征詢委員會，先征詢民意后作決策，如沒有成立，不得提交領(lǐng)導(dǎo)集體決策。根據(jù)規(guī)定，可概括出公咨委的性質(zhì)是一種充分代表民意，主要針對關(guān)系市民切身利益的重大民生項目與政府進(jìn)行談判，權(quán)衡公共利益和個人權(quán)益，協(xié)調(diào)政府和民間意見分歧的社會型組織。該公咨委將采用“一事一會”的原則，成立于決策事項的擬議階段，終止于決策完成階段。另外，在人員構(gòu)成方面，委員會成員一般不少于15人，由直接利益相關(guān)方代表、市民代表、專業(yè)人士代表、人大代表和政協(xié)委員構(gòu)成。

（二）運行情況

從2012年2月23日成立首個公咨委算起，目前廣州正在運作的公咨委總計有5個，分別是同德圍公咨委、城市廢棄物處理公咨委、東濠涌公咨委、重大城建項目公咨委與金沙洲公咨委。經(jīng)過實踐檢驗，公咨委在市民與政府職能部門之間發(fā)揮了不可替代的潤滑劑和橋梁作用。例如，2013年11月， 廣州市重大城建項目公咨委討論的首個項目——廣州大橋拓寬工程，順利通過了市政府常務(wù)會議的審議，計劃2014年3月動工（已推遲至5月），盡管周邊業(yè)主對此仍持反對意見，但最終還是決定接受這一決策，由于公咨委的積極介入?yún)f(xié)調(diào)，使得原本因反對意見而差點擱置的基礎(chǔ)設(shè)施項目得以起死回生。由于公咨委不斷上交令人滿意的成績單，未來廣州還會在更多的公共事務(wù)中成立公咨委已成為一種趨勢。廣州公咨委正在走向一條制度化的道路，只有制度而不是人才能發(fā)揮長久作用。廣州公咨委作為一種城市治理機制的創(chuàng)新實踐，生動體現(xiàn)了官民共治與社會主義民主的理念。

二、廣州公咨委踐行治理理念的特征

治理理論興起于20世紀(jì)末，其主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）認(rèn)為，治理指的是一種有共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家強制力量來實現(xiàn)。治理涉及到政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動[1]。據(jù)此筆者認(rèn)為，治理是一種有別于傳統(tǒng)政府管理的創(chuàng)新型政府社會管理模式，在這種模式中，公民不再是被動消極的消費者，而是積極主動的政府決策參與者、社會公共事務(wù)的管理者以及公共政策的執(zhí)行者，而第三部門如社會組織就成為了主要的組織載體。這種創(chuàng)新性的城市治理方式，實質(zhì)上體現(xiàn)一種政府與公民共同進(jìn)行社會管理的理念，即“官民共治”?！肮倜窆仓巍钡睦砟钭钤缬捎峥善浇淌谠?012年提出，他認(rèn)為中國需要走向官民共治的社會治理模式，進(jìn)一步放松對社會組織的管制，給予更多的培育和扶持。廣州市公咨委作為我國城市政府治理公共事務(wù)的一種創(chuàng)新機制，是社會組織主動參與公共事務(wù)的一種典型，充分體現(xiàn)了官民共治的治理理念，也體現(xiàn)了廣州城市管理主體已由傳統(tǒng)的一元化向多元化轉(zhuǎn)變。其特征主要有如下。

（一）主體構(gòu)成：多元化

社會管理與社會治理的一個重要區(qū)別在于主體構(gòu)成的不同，社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，包括黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織與公民等，這些都是社會治理的重要行動主體，多元化的社會主體將取代政府成為公共事務(wù)管理的牽頭人。廣州公咨委的身份是一種民間組織，功能是代表市民對公共事務(wù)進(jìn)行發(fā)言并參與決策，其成員主要由市民代表，人大代表，政協(xié)委員、直接利益相關(guān)方與個別專業(yè)人士組成，充分體現(xiàn)了構(gòu)成人員的多元化。同德圍公咨委掛牌成立之時只有20人，隨后又?jǐn)U展了參與的街坊數(shù)量，除了有來自人大、政協(xié)、企業(yè)、媒體的代表之外，其余的成員全部是同德圍街坊，總占比78%。廣州公咨委的構(gòu)成人員在包含多方的利益相關(guān)者的同時，還保證了當(dāng)?shù)鼐用裾伎側(cè)藬?shù)的絕對多數(shù)比例，完全由街坊力量主導(dǎo)，體現(xiàn)了公共事務(wù)相關(guān)主體對于公共事務(wù)的平等參與，不失為對主體多元化理念的一種踐行。

（二）參與姿態(tài)：積極主動

民眾參與公共事務(wù)的姿態(tài)大致分為兩種，被動與主動，在我國，公眾常以“群眾”的身份參與國家公共事務(wù)，在社會管理中承擔(dān)著被管理者的角色，這是一種被“組織”的動員式參與，而真正以獨立的公民主體的身份主動參與國家公共事務(wù)，主動承擔(dān)社會管理責(zé)任才是主動參與。作為廣州公咨委的典型，同德圍公咨委代表當(dāng)?shù)孛癖娭鲃訁⑴c到政府決策中去，為同德圍地區(qū)交通治理提出意見和建議，并履行義務(wù)至交通治理結(jié)束為止，其在維護(hù)當(dāng)?shù)孛癖娎娴耐瑫r也化解了社會矛盾。

（三）參與方式：協(xié)商與溝通

黨的十八大報告提出了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的要求?？梢?，協(xié)商在公共事務(wù)參與主體之間發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。城市治理是城市中各類主體圍繞城市的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商互動的過程。同時，民間組織通過一種與政府相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)商與溝通的方式參與公共事務(wù)的管理中去，是實現(xiàn)城市治理必不可少的一種溝通渠道，有利于改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)包括行業(yè)組織、社會團體、非營利組織、中介機構(gòu)等在內(nèi)的各種社會組織的活力，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，改進(jìn)社會參與機制，真正實現(xiàn)社會主義民主。廣州公咨委這種純草根的民間組織，在管理公共事務(wù)的過程中搜集民意后與政府進(jìn)行協(xié)商對話，同時，政府也擺低身段，在關(guān)系到居民切身利益的工程或者項目上聽取并采納街坊的意見和建議。例如同德圍公咨委，領(lǐng)頭人韓志鵬收集了當(dāng)?shù)氐娜罕娨庖?，獲得市長的同意后，將群眾意見帶進(jìn)了市政府的常務(wù)會議。這是我國第一次實現(xiàn)了純民間組織走進(jìn)市政府的最高決策機構(gòu)中去，雙方進(jìn)行平等對話與平等協(xié)商。廣州公咨委像一個談判專家，讓政府和街坊在保持客觀冷靜的狀態(tài)下，拋開負(fù)面情緒，以一種平和的心態(tài)相互溝通，最終找到雙方分歧的彌合之道而形成雙贏的局面。

（四）參與地位：獨立與平等

城市治理的前提就是要充分保證社會組織的合法性、獨立性與自主性，社會組織只有擁有獨立的法人地位，不受制于政府嚴(yán)格管制之下，才能保證其不被公權(quán)力所“控制”，才能充分代表民意。廣州公咨委在成立之初，政府就賦予其合法的地位。由于多數(shù)廣州公咨委沒有一個完善的組織章程，因而其人員組成和日常運行都可以靈活多變，在不受規(guī)則約束之下，可以在適當(dāng)?shù)臅r候進(jìn)行調(diào)整適應(yīng)。同時，其人員的構(gòu)成主要是當(dāng)?shù)鼐用?，其日常運行完全由草根力量主導(dǎo)，決定權(quán)也在居民的手中，代表的是民意，因此排除了被政府部門人員或者官方人員“代表”的可能。只有地位獨立，以一種與政府部門平等的姿態(tài)共同對公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商才能體現(xiàn)公共利益的最大化。在維護(hù)民間組織獨立性方面，廣州市政府對公咨委未來發(fā)展的想法是實現(xiàn)其經(jīng)濟獨立，將公咨委從政府部門中獨立出去而不是掛靠在某個政府部門之下，并由公咨委收集民意，向政府提供服務(wù)，通過政府向其支付報酬的方式解決最關(guān)鍵的經(jīng)費來源問題。

三、廣州公咨委對其他城市治理的啟示

廣州公咨委的興起與發(fā)展離不開廣州市各方力量的支持，如何培養(yǎng)此類民間組織誕生和成長的土壤，從而建立起創(chuàng)新的城市治理機制，為我國其他城市提供借鑒，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從地方的政治、經(jīng)濟和社會三方面的因素進(jìn)行分析，從而得出以下啟示。

（一）營造民主與寬松的政治氛圍是實現(xiàn)“與民共治”的前提

一個城市的社會組織是否能得到興起與發(fā)展，與當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境和政治氣氛密切相關(guān)，政治氛圍主要體現(xiàn)在政府對于民間組織的態(tài)度與立場以及政府對于公共事務(wù)的治理模式上。同德圍公咨委在成立之初就受到廣州市長陳建華的大力支持。作為廣州市政府的代表，市長對于新興的草根組織表現(xiàn)得非常開明，也接納這種創(chuàng)新的城市治理模式。雖然社會組織擔(dān)任城市治理主體之一的角色，但目前在城市發(fā)展方面做出關(guān)鍵性決策的依然是政府，在公共事務(wù)的多元主體治理格局中，政府仍然是其他社會力量無法替代的最大的權(quán)威組織，而且，其他社會組織力量能夠成為公共事務(wù)的治理主體，必須是在政府提供的制度性許可的前提下進(jìn)行的。[2]廣州市政府在制度上承認(rèn)了廣州公咨委的合法地位，賦予其獨立性與自主性，政府對民間組織的接納與肯定已邁出了“與民共治”最為關(guān)鍵的一步。

（二）提升地方經(jīng)濟綜合實力為“與民共治”提供動力支持

一個城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定該城市的上層建筑，城市經(jīng)濟綜合實力的強弱直接影響市民的政治素養(yǎng)。作為全國最發(fā)達(dá)城市之一，廣州的城市綜合競爭力位居全國第三，GDP總量僅次于上海、北京居第3位。廣州經(jīng)濟飛速發(fā)展，取得的巨大成就是全國人民有目共睹的。廣州市高速發(fā)展的經(jīng)濟是民間組織的催化劑，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平得到相應(yīng)提高，公民意識逐漸增強，對參與公共事務(wù)管理的訴求日益高漲，從而刺激了民間組織的成立與發(fā)展。在我國，經(jīng)濟實力與廣州市類似的城市還有很多，例如上海、天津，大連，溫州，寧波等沿海城市，擁有發(fā)展地方民間組織優(yōu)越的經(jīng)濟條件。這些城市相較于內(nèi)陸城市來說，踐行“與民共治”理念，創(chuàng)新城市治理機制的阻力要小得多。經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市則需通過加快產(chǎn)業(yè)升級，提高產(chǎn)業(yè)綜合競爭力與完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑，為城市治理實踐提供經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件。

（三）培育和發(fā)展公民社會是實現(xiàn)“與民共治”的關(guān)鍵

廣州市的公民社會在我國大陸城市范圍內(nèi)相對比較成熟，公民意識較為濃厚。在廣州的公共生活中，市民的公民意識主要體現(xiàn)在兩個方面：一是日漸明確的公民主體意識，如權(quán)利意識和參與意識等；另一方面是比較理性的公共意識，如協(xié)商意識和法律意識等。[3]因此，較為成熟的公民社會為民間組織的誕生與成長提供了肥沃的土壤，在這樣的社會環(huán)境下，越來越多的社會組織參與到公共事務(wù)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督過程中將成為一種必然趨勢，公民社會的培育也成為了官民共治的關(guān)鍵所在。立足于我國國情，培育具有中國特色的公民社會，地方政府需提高公民對社區(qū)事務(wù)參與的積極性，開通公民利益表達(dá)的渠道，保證地方媒體的獨立性，充分發(fā)揮民間組織在政府與社會之間的紐帶作用。

四、結(jié)語

總而言之，官民共治目的是希望通過具體城市治理機制直接聽從群眾訴求，切實解決群眾難題，整合社會各方利益，最終實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。廣州率先探索的“公咨委”模式集中踐行治理理念，治理特征鮮明，強調(diào)了社會各階層積極參與到城市重要事務(wù)的管理中去，正是一種城市治理機制的創(chuàng)新。更重要的是，取得傲人成績的“公咨委”模式作為一種從“管理”走向“治理”的典型，對全國的其他城市治理提供了可資借鑒的經(jīng)驗，該創(chuàng)新的治理模式應(yīng)在實踐中推廣，在不斷自我完善的過程中走得更遠(yuǎn)，走得更好。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[2]唐娟.政府治理論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.

[3]張緊跟.地方政府創(chuàng)新中的參與式治理趨向：以廣州為例[J].人文雜志,2013,(10).