基于利益相關者理論的獨立學院法人治理研究

張勁松 董雨 張志萬

（1.北京理工大學珠海學院，廣東珠海，519085；2.澳門城市大學，澳門，999078）

一、問題的產(chǎn)生

1999年，我國對高等教育辦學體制改革進行探索，普通本科高校以新機制、新模式試辦獨立學院，開辟了擴大高等教育資源和辦學規(guī)模的新渠道。2008年2月22日，中華人民共和國教育部令第26號發(fā)布的《獨立學院設置與管理辦法》明確指出：“獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校?！苯刂?014年6月18日，全國共有獨立學院283所，其中江蘇省25所，湖北省24所，浙江省22所，為獨立學院數(shù)量最多的3個省份（見圖1）。但獨立學院在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，沒有可納身的法人定位，這樣就造成實踐中獨立學院的法人治理出現(xiàn)越位、錯位、虛位等利益無序博弈狀態(tài)[1]。談及獨立學院法人治理的時候，必須要討論的一個問題是：獨立學院法人治理的利益相關者有哪些？

二、模型的構建

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化[2]。法人治理就是通過權力配置和運作機制來平衡組織中各利益相關者的相互關系，以保障組織目標實現(xiàn)?！袄嫦嚓P者”一詞最早見于弗里曼（Freeman）1984年出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關者管理的分析方法》一書：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的所有個體和群體。”

治理是自愿的，所以治理是自發(fā)的、主動的、積極的行為。獨立學院的法人治理也應該是自發(fā)的、主動的、積極的治理，就是要從規(guī)范化、現(xiàn)代化的角度追求獨立學院自發(fā)型的、主動型的、積極型的法人治理模式。從規(guī)范化角度看，獨立學院的法人治理是董事會領導下的院長負責制。從現(xiàn)代化角度看，獨立學院的法人治理是獨立學院法人治理的利益相關者的治理。從關系的角度來看，獨立學院的法人治理需要考慮獨立學院與外部關系的治理、獨立學院內(nèi)部關系的治理以及這些因素的相互關系；從合作的角度來看，獨立學院的法人治理需要考慮獨立學院和政府、社會（包括學生家長、第三方教育組織）、舉辦高校、投資方的合作；從要素的角度來看，獨立學院的法人治理需要考慮獨立學院法人治理的外部要素（政府、社會、舉辦高校、投資方）和內(nèi)部要素（董事會、院長、教師、學生）。獨立學院的理念也好，目標也好，都不可能是自動實現(xiàn)的,所以一定要通過一整套的制度安排來實現(xiàn)。這些制度安排就是獨立學院的決策結構與過程，就是獨立學院的法人治理。

從行為意義層面看，大部份獨立學院設立了董事會，但是由于法律只對獨立學院法人治理做了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，為獨立學院的實際運行留下了較大的自由空間，加上其他因素的作用，造成兩種情況的出現(xiàn)：一是獨立學院法人治理與依法治理之間的偏離；二是獨立學院法人治理多樣的狀況。根據(jù)獨立學院法人治理的外部利益相關者間的關系不同（舉辦高校與投資方合作形式），獨立學院的法人治理模式大致可分為以北京理工大學珠海學院為代表的“舉辦高校+民營企業(yè)”的合作形式,以浙江大學城市學院為代表的“地方政府+舉辦高校+國有企業(yè)”的合作形式,以電子科技大學中山學院為代表的“舉辦高校+異地政府”的合作形式,以北京師范大學珠海分校為代表的“舉辦高校+校辦企業(yè)”的合作形式等四種類型。筆者認為，獨立學院法人治理的利益相關者模型應該包括：獨立學院法人治理的外部利益相關者（政府、社會、舉辦高校、投資方）和獨立學院法人治理的內(nèi)部利益相關者（董事會、院長、教師、學生，見圖2）。

圖1 全國獨立學院數(shù)量分省統(tǒng)計圖(截至2014年6月18日)

圖2：獨立學院法人治理利益相關者模型

三、建議的提出

遵循共同治理的原則，在獨立學院管理建設中引入法人治理結構，是明確權責、科學處理各利益群體之間關系，使治理結構有序運作，從而實現(xiàn)管理制度規(guī)范性的必然要求。在遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國家有關規(guī)定，貫徹國家的教育方針，堅持社會主義辦學方向和教育公益性原則等前提下，盡可能地完善和運用法人治理機制和治理體系，是獨立學院解決當前問題、謀求更好更快發(fā)展的關鍵[4]。

（一）加快推進獨立學院法人治理體系和法人治理能力現(xiàn)代化建設

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，政府部門應以學習貫徹黨的十八屆四中全會精神為引領，以法治思維和法治方式引導獨立學院全面推進依法治校，運用法律法規(guī)、政策、標準、公共財政、信息服務等手段，引導獨立學院提高依法治理的理念與水平，落實和擴大獨立學院辦學自主權，完善獨立學院依法辦學的保障與監(jiān)督體系，實現(xiàn)獨立學院法人治理體系和法人治理能力現(xiàn)代化。政府應將推進獨立學院治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為推進教育現(xiàn)代化的重點內(nèi)容和有機組成部分，全面深化獨立學院教育綜合改革，健全和完善獨立學院法人治理結構，提高獨立學院法人治理能力。獨立學校本身也應努力為推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，探索規(guī)律，積累經(jīng)驗，提供示范。

（二）主動服務地方經(jīng)濟發(fā)展，履行獨立學院社會責任

產(chǎn)業(yè)轉型升級的根本前提是要形成支撐經(jīng)濟結構調整的科技和人才體系。獨立學院應主動融入社會，服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展，要依靠學科優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢，緊密結合地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求，將發(fā)展融入地方建設發(fā)展中，為地方產(chǎn)業(yè)轉型升級主動履行獨立學院社會責任，實現(xiàn)獨立學院與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的良性互動與共生共榮。為此，獨立學院應根據(jù)自身發(fā)展實際，合理確定辦學定位，履行社會責任，明確辦學目標；結合優(yōu)勢學科專業(yè)，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練，努力提高人才培養(yǎng)質量，為獨立學院履行社會責任夯實基礎；深化教育綜合改革，建立現(xiàn)代大學制度，為獨立學院履行社會責任注入活力。

（三）舉辦高校支持獨立學院提高教育質量，投資方持續(xù)加大辦學投入

獨立學院的發(fā)展離不開舉辦高校的支持，舉辦高校應支持獨立學院加強學術建設，提高教育質量。選派具有豐富行政經(jīng)驗和學術經(jīng)驗的資深教授擔任獨立學院院長，始終注重加強獨立學院師資隊伍建設，始終注重提高獨立學院教育教學水平。同時，獨立學院不能對舉辦高校產(chǎn)生依賴，應加快自身發(fā)展，實現(xiàn)自力更生。而獨立學院的投資方要持續(xù)加大辦學投入，優(yōu)化教育教學環(huán)境，保障教育教學經(jīng)費。堅持遵循高等教育規(guī)律，在改革獨立學院內(nèi)部管理模式基礎上，優(yōu)化獨立學院治理結構，促進教育資源的合理配置和有效利用。

（四）依法加快獨立學院章程建設，完善獨立學院法人治理結構

依法治校是獨立學院落實依法治國基本方略的必然要求；依法治校是獨立學院建設現(xiàn)代學校制度、構建新型政校關系的根本保證；依法治校是完善獨立學院內(nèi)部治理結構、提高管理水平與效益，辦人民滿意教育的迫切需要；依法治校是獨立學院推進人才培養(yǎng)模式改革、實施素質教育的重要保障；依法治校是構建符合法治理念的育人環(huán)境，培養(yǎng)學生學法明理、樹立公民意識的重要保障。

大學章程對大學自身和大學外部關系均具有重要的規(guī)范作用[5]。對大學自身而言，學校章程是依法治校的基礎，是學校成立的要件，是民主管理的條件和學校運行的必要規(guī)范，是學校內(nèi)部各項規(guī)章制的基礎，是自主辦學的條件。對大學外部關系而言，學校章程是國家法制建設的需要，是教育行政部門管理和監(jiān)督學校的依據(jù)，是學校舉辦者、投資人對學校進行監(jiān)控監(jiān)督的手段[6]。獨立學院章程制定要遵守依法依規(guī)、民主公開、改革創(chuàng)新、突出特色的工作原則，堅持以法律法規(guī)為基本依據(jù)，堅持社會主義辦學方向，遵循高等教育規(guī)律，推進學校科學發(fā)展；緊緊圍繞獨立學院發(fā)展內(nèi)涵，依法完善獨立學院法人治理結構，通過章程促進學校改革創(chuàng)新。其中，應著重完善獨立學院按照章程自主管理、自我約束的機制。獨立學院應加快內(nèi)部管理體制改革，將法治理念與原則要求落實在學校日常管理之中，重視和發(fā)揮學校章程和內(nèi)部制度規(guī)范在獨立學院法人治理中的重要作用，建立公平公正的制度環(huán)境。以《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）和《高等學校學術委員會規(guī)程》（中華人民共和國教育部令第35號）為指引，把依法治校作為獨立學院法人治理的核心價值與要求，加快獨立學院章程建設，盡快完成章程起草、核準，實現(xiàn)依據(jù)章程自主管理，保障學術委員會在教學、科研等學術事務中有效發(fā)揮作用。

（五）堅持教育公益性原則，體現(xiàn)公益性的價值觀

黨的十八大報告明確了社會主義核心價值觀的基本內(nèi)容和具體要求，指出了社會主義核心教育體系建設的現(xiàn)實著力點，是社會主義最基本、最核心、最重要的價值理念。從知識經(jīng)濟的視角來審視，教育就是傳播、應用知識以及生產(chǎn)知識的過程，通俗地講，教育可以被視為知識傳輸過程。學術界對公益性作為知識的客觀屬性基本形成了共識。教育是公益性事業(yè)，追求公共利益是教育事業(yè)發(fā)展的核心價值。教育部26號令《獨立學院設置與管理辦法》明確了“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”，“獨立學院及其舉辦者應當遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國家有關規(guī)定，貫徹國家的教育方針，堅持社會主義辦學方向和教育公益性原則”。獨立學院是學校而不是公司，是一種特殊的非營利組織，因此，獨立學院的法人治理結構必須符合非營利組織法人治理的相關要求，必須體現(xiàn)公益性的價值觀。

四、結語

獨立學院法人治理的外部利益相關者（政府、社會、舉辦高校、投資方）的權力配置，形成了獨立學院法人治理的外部權力結構；獨立學院法人治理的內(nèi)部利益相關者（董事會、院長、教師、學生）的權力配置，形成了獨立學院法人治理的內(nèi)部權力結構。它們共同通過權力的配置和運作機制來達到關系的平衡，以保障獨立學院的有效運行并實現(xiàn)其價值目標。盡管獨立學院的發(fā)展面臨一些暫時的困難，但最終形成完善的法人治理結構也只是個時間問題。通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個層級的各司其職、各負其責、相互制約來實現(xiàn)獨立學院發(fā)展決策權、領導執(zhí)行權、教育監(jiān)督權的良好運行和彼此制衡，避免權責不明和權力濫用，從而實現(xiàn)獨立學院內(nèi)外部決策及領導運行的科學化、系統(tǒng)化，確保獨立學院健康可持續(xù)的發(fā)展，促進高等教育目標實現(xiàn)[6]?？傊?，完善獨立學院法人治理應從治理內(nèi)涵出發(fā)，遵循“董事會領導、校長負責、黨為政治核心、教授治校、師生民主參與、共同治理”的基本原則，構建董事會、校長、教師、學生共同參與的大學治理模式，建立健全以教學單位為中心的全面預算管理制度，重心下移、權力下放，落實和擴大教學單位辦學自主權，形成規(guī)范代特色代發(fā)展的現(xiàn)代大學治理體系。

[1]榮振華,范成博.獨立學院法人治理困境的反思——從獨立學院法律規(guī)定矛盾維度分析[J].現(xiàn)代教育管理，2012，(12).

[2]丁煌.西方公共行政管理理論精要[M].北京:中國人民大學出版社,2005：454-455.

[3]盧文范,陳勃生.法人治理結構在獨立學院中的運用[J].當代教育論壇,2010，(9).

[4]汪莉.法學視域下獨立學院治理結構探析[J].中國石油大學勝利學院學報,2011，(9).

[5]段海峰,呂速,李秋萍.大學章程的作用分析[J].長江大學學報（社會科學版）,2008，(5).

[6]陳為旭,王麗燕.試論獨立學院法人治理結構的完善[J]內(nèi)蒙古師范大學學報(教育科學版)，2011，(3).