我國旅游管理體制改革常見問題探討

郝海超

（延安大學(xué) 西安創(chuàng)新學(xué)院，陜西 西安 710100）

前言

現(xiàn)階段，我國旅游業(yè)的繁榮帶動著旅游管理體制逐漸形成，在市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)之下，旅游管理體制為適應(yīng)并推進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展不斷進(jìn)行著自我完善.同時，改革工作還存在一些問題，分析和探討這些問題，對優(yōu)化我國旅游管理體制改革意義重大.

1 改革缺乏完善的指導(dǎo)體系

1.1 管理體制規(guī)定的不足

首先，旅游管理體制中現(xiàn)行法律法規(guī)波動性較強(qiáng)，還處在暫時性的模式和狀態(tài)下，后續(xù)法規(guī)也跟不上現(xiàn)行法規(guī)步伐，在一定程度上體現(xiàn)出不足.例如《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，該規(guī)章制度由于具有暫行性，所以不穩(wěn)定性較高，而且一旦有需要調(diào)整、變更之處，其修改也多為臨時性，后續(xù)力不足，這就造成了這種暫時性條例在約束力上的不足，在很大程度上限制了我國旅游管理體制改革工作的進(jìn)行.

其次，法律法規(guī)內(nèi)容上的不完善性.現(xiàn)階段，我國旅游行業(yè)發(fā)展迅速，勢頭強(qiáng)盛，這就需要有健全的法律法規(guī)來管理和約束.但是目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)從內(nèi)容深度和廣度方面來看不符合旅游行業(yè)的發(fā)展要求，即處于滯后狀態(tài).例如：旅游行業(yè)的發(fā)展帶動了旅游區(qū)酒店行業(yè)的興盛，但是酒店行業(yè)中與旅游直接相關(guān)的法律法規(guī)較少，多數(shù)明文規(guī)定還是局限在酒店管理工作上，不利于旅游業(yè)對周邊產(chǎn)業(yè)的帶動，也是管理體制改革中需注意考慮的問題.

最后，安全是旅游時的頭等大事，但是在相關(guān)旅游管理規(guī)定中，關(guān)于維護(hù)游客人身權(quán)利的明文規(guī)定還沒有形成一個完整的體系，這也從側(cè)面說明我國旅游管理體制中對游客人身安全的保障性規(guī)定還有待進(jìn)一步加強(qiáng).

1.2 管理體制需加強(qiáng)和完善

首先，建立健全旅游行業(yè)相關(guān)法律規(guī)章制度.造成我國旅游行業(yè)法規(guī)不健全的主要原因是我國的旅游行業(yè)發(fā)展時間短且發(fā)展迅速，規(guī)章制度的完善還需要有很長的一段路要走，因此建立健全法律法規(guī)絕非一朝一夕之事.作為旅游管理體制改革的依據(jù)，法律法規(guī)的完善需結(jié)合當(dāng)今我國旅游行業(yè)在管理上的不足來制定.避免長時間使用暫行制度來調(diào)節(jié)旅游管理，盡快將現(xiàn)有的較為完善的法律體系固定下來.

其次，轉(zhuǎn)變政府角色.在我國旅游管理職能都是由政府來承擔(dān)的.法律法規(guī)對旅游行業(yè)具有約束性，實(shí)際上起到一種管理作用.這種條件之下，在完善法律法規(guī)的同時，政府就應(yīng)在旅游行業(yè)的管理職能中脫離出來，以全新的角色定位來推進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，這也是旅游管理體制改革的一項(xiàng)最基本要求.政府角色的轉(zhuǎn)變可從以下幾方面著手：①轉(zhuǎn)變管理手段.傳統(tǒng)管理體制下，政府直接管理，轉(zhuǎn)變之后，應(yīng)逐步向間接型過度，變管理為咨詢和服務(wù)，通過后臺調(diào)控促進(jìn)旅游管理的規(guī)范和法制化.②剝離政府職能.將行政部門的文化生產(chǎn)功能放入其它部門.可按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立資產(chǎn)授權(quán)結(jié)構(gòu)，經(jīng)營旅游行業(yè)中的文化資產(chǎn)，即政企分開.在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，加大文化事業(yè)單位的自主控制.

2 宏觀管理工作存在不足

2.1 具體表現(xiàn)

在旅游行業(yè)發(fā)展勢頭良好的當(dāng)下，我國一些企業(yè)和個人抓住商機(jī)，創(chuàng)辦了旅行社及其它與旅游行業(yè)相關(guān)的單位，但是這些企業(yè)不屬于同一個部門，尤其是其產(chǎn)權(quán)和人事權(quán).以旅行社為例：目前我國有三個旅行集團(tuán)，除此之外，幾乎所有涵蓋旅行社的企業(yè)和單位都不在一個系統(tǒng)范圍內(nèi)，即旅游業(yè)建設(shè)分散，缺乏統(tǒng)一的指揮和引導(dǎo)，往往各自為政.

這種情況下，當(dāng)旅游行業(yè)處在淡季或疲勞期時，各企業(yè)和部門為了利益通常采取一系列手段展開市場競爭，但是由于缺乏統(tǒng)一管理，跌價競爭等劣性方式便會出現(xiàn)，這很容易造成內(nèi)部的混亂，進(jìn)而影響整個市場秩序.這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因就是我國對旅游行業(yè)的宏觀管理有所欠缺，特別體現(xiàn)在權(quán)威不夠、手段不足.例如企業(yè)注冊旅游項(xiàng)目時，登記管理不屬于旅游管理部門的職責(zé)范圍，即該部門沒有等級管理權(quán)，影響了管理部門的控管調(diào)控力，使旅游市場的發(fā)展難以達(dá)到協(xié)調(diào)與平衡.

2.2 解決策略

針對上述體制改革工作的問題，本人提出基于行業(yè)監(jiān)管的觀點(diǎn)來優(yōu)化我國的旅游管理體制改革.首先是文化與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展.主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用.市場經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)雖為主要的調(diào)控手段，但仍需要政府的宏觀調(diào)控來加以控制，特別是在旅游行業(yè)，在遵循市場規(guī)律前提之下，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)力，采取有效措施協(xié)調(diào)旅游業(yè)中的各方利益，扮演好指導(dǎo)者角色，統(tǒng)籌和規(guī)范旅游行業(yè)的市場競爭問題，同時做好監(jiān)督者，對旅游行業(yè)的趨勢進(jìn)行分析，確保市場競爭的有序、合理.②加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè).旅游行業(yè)是為游客提供服務(wù)的行業(yè)，因此為了更好的滿足游客需求，促進(jìn)旅游行業(yè)興盛，在進(jìn)行旅游管理體制改革時務(wù)必重視對行業(yè)風(fēng)氣的培養(yǎng)，大力倡導(dǎo)誠信旅游.只有旅游業(yè)信譽(yù)到位，游客才會提高滿意度.久而久之，良好的口碑及優(yōu)質(zhì)的形象就會在旅游業(yè)中樹立起來，因此在完善宏觀管理調(diào)控的同時，要對旅游企業(yè)進(jìn)行重新定位，督促其經(jīng)營守法、誠信，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)來贏得游客的心，進(jìn)而促進(jìn)管理工作的優(yōu)化，達(dá)到旅游經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目的.③提高服務(wù)質(zhì)量.旅游不同于其它活動，通常計(jì)劃旅游時，游客便會對目的地進(jìn)行詳細(xì)了解，加之人們追求新奇的心理特征，使他們對旅游服務(wù)的質(zhì)量及個性化要求日漸增加.因此，體制改革一方面要促進(jìn)旅游管理規(guī)范化，同時也要注意個性及情感化，以增加游客的體驗(yàn)認(rèn)同.

3 旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

3.1 現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題

首先，旅游商品業(yè)的發(fā)展有待改進(jìn).在旅游行業(yè)中，旅游商品業(yè)在進(jìn)行價值創(chuàng)造方面最具優(yōu)勢，成為實(shí)際上的創(chuàng)匯大頭，遠(yuǎn)比旅游觀光等帶來的創(chuàng)匯要高.這主要是由于旅游商品體現(xiàn)的是地域特色，無需高新技術(shù)做支撐，因此在生產(chǎn)時具有成本低、效益大的特點(diǎn)，特別是勞動密集型商品的生產(chǎn)，更具這一優(yōu)勢.但是目前，我國的旅游商品業(yè)卻在生產(chǎn)和銷售上存在不足.例如：我國境內(nèi)多數(shù)旅游景點(diǎn)中對旅游商品的生產(chǎn)、銷售缺乏統(tǒng)一管理，仍處在自發(fā)經(jīng)營狀態(tài)，而且產(chǎn)品種類缺乏創(chuàng)新，從生產(chǎn)到銷售連貫性不足.這種結(jié)構(gòu)模式的旅游商品業(yè)不利于在價值創(chuàng)造方面充分發(fā)揮優(yōu)勢，有待進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整.

其次，旅游交通有待完善.在旅游目的地的選擇上，交通問題是影響游客選擇的一大因素.在旅游旺季時，有很多游客遭遇“一票難求”，旅游交通在很多地區(qū)都呈現(xiàn)出緊張的局面，這在很大程度上制約著我國旅游行業(yè)的進(jìn)步，作為旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個構(gòu)成要素，交通問題在旅游管理改革時不容忽視，此外，交通口岸有時也出現(xiàn)交通緊張問題，這一滯后表現(xiàn)同樣也影響著旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善.

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

首先，飯店是旅游區(qū)必不可少的設(shè)施.為更好的滿足廣大游客的需求，飯店的規(guī)格可以根據(jù)景點(diǎn)情況按檔次來進(jìn)行合理布局，建議以中低檔格局為主，盡量適合大眾消費(fèi).其次，優(yōu)化旅行社.一方面鼓勵外資旅行社進(jìn)駐中國市場，另一方面加大開放力度，使國內(nèi)旅行社的市場前景更為廣闊.同時引導(dǎo)旅行社采用高新技術(shù)以提高其服務(wù)能力，優(yōu)化其服務(wù)質(zhì)量.第三，管理部門要應(yīng)注重景區(qū)建設(shè)，將精品概念引入建設(shè)工作中，促進(jìn)旅游人性化，以提高旅游收入.第四，旅游商品業(yè)方面，注重時代背景和地區(qū)特色，旅游商品的推出要具有創(chuàng)新性，以提高游客消費(fèi)欲望.此外，對于分散的各旅游商品銷售部門也應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，優(yōu)化商品營銷策略，從而提高這一領(lǐng)域的創(chuàng)匯.最后，完善旅游娛樂業(yè)，大力發(fā)展旅游交通，娛樂業(yè)要體現(xiàn)出旅游景觀當(dāng)?shù)匚幕厣糜谓煌ǖ陌l(fā)展則旨在順暢交通格局，加大人流通行量.可以說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對于完善旅游行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)與周邊產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展意義重大，在進(jìn)行旅游管理體制改革時，一定要放眼全面，以推進(jìn)旅游行業(yè)的全面進(jìn)步.

4 融資體制滯后，人才機(jī)制落后

4.1 融資機(jī)制的完善

目前，我國的旅游融資體系還不夠成熟，現(xiàn)行旅游管理體制之下，文化旅游方面的資金投入呈現(xiàn)不協(xié)調(diào)的狀態(tài).即政府投資仍然占據(jù)主要地位，其它方向的投資力不足.面對著文化市場的擴(kuò)張，旅游業(yè)的發(fā)展與之不匹配.此外，部分地區(qū)職能部門投入和產(chǎn)出不一致，旅游投入資金監(jiān)管不力，也在很大程度上制約著改革的進(jìn)行.

對此相關(guān)部門要做好投融資監(jiān)管工作，一方面創(chuàng)新投資導(dǎo)向，進(jìn)行投資政策調(diào)整，讓約束與激勵并行，鼓勵大牌投資；另一方面，建立健全監(jiān)管機(jī)制，做好涉足旅游業(yè)的資本審查，制定實(shí)施細(xì)則來對多種所有制經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行掌控.此外，避免旅游行業(yè)的不規(guī)范競爭，為體制改革工作的順利進(jìn)行營造一個良好的市場環(huán)境.

4.2 人才機(jī)制的改革

行業(yè)間的競爭和發(fā)展離不開人才，他們是進(jìn)步與創(chuàng)新的力量源泉.但是現(xiàn)階段我國旅游管理體制改革中旅游企業(yè)人才的缺乏成為一大問題，在一定程度上制約了新的管理體制的實(shí)施.人才缺失在旅游企業(yè)中主要表現(xiàn)為創(chuàng)新及管理等方面的人才，特別是具有旅游文化理念的高素質(zhì)人才缺乏.此外，一些文化單位的管理模式也不利于競爭機(jī)制的形成，很難培養(yǎng)和聚集高水平人才，制約了旅游業(yè)的進(jìn)步.

針對上述情況，為確保改革工作順利實(shí)施，應(yīng)從人才培養(yǎng)方面入手，優(yōu)化旅游企業(yè)內(nèi)部的人才結(jié)構(gòu).具體包括：第一，對旅游行業(yè)優(yōu)質(zhì)人才的培養(yǎng)堅(jiān)持引進(jìn)與激活并行的原則，引進(jìn)指吸引異地人才，激活則指充分發(fā)揮企業(yè)或旅游地區(qū)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有人才的積極性，培養(yǎng)其創(chuàng)造力以激發(fā)其自身潛能，第二，將優(yōu)化資源配置與人才培訓(xùn)工作有機(jī)結(jié)合，一方面引進(jìn)市場調(diào)配機(jī)制，以市場化的配置模式來提高人才流動，使人才在培訓(xùn)與使用方面更靈活.另一方面科學(xué)配置崗位，盡量讓人才能力與崗位需求相統(tǒng)一，最大限度的發(fā)掘人才潛力.第三，聘請高級顧問定期指導(dǎo).第四，以掛靠或租賃手段向外界“借”人才.同時對于有使用價值的技術(shù)，可以用支付報(bào)酬的方式借用.此外，政府職能部門也要完善人才引進(jìn)及培育的相關(guān)政策，為人才的引進(jìn)及培養(yǎng)提供良好的空間.

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