人民監(jiān)督員制度改革方案的運(yùn)行和思考

李 銳

(重慶市人民檢察院第二分院，重慶 404100)

2013年11月，黨的十八大三中全會順利通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出了司法改革的要求。［1］檢察機(jī)關(guān)積極響應(yīng)黨的號召，部署實(shí)施了相關(guān)改革。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)于2003年推出的一項(xiàng)社會民主監(jiān)督制度。在人民監(jiān)督員制度推行的十多年實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員制度進(jìn)行了有益探索。2014年9月，最高人民檢察院正式印發(fā)了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》，試點(diǎn)范圍為重慶等10個省(區(qū)、市)。2015年3月，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)并實(shí)施了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，至此人民監(jiān)督員制度駛?cè)肓诵碌娜嫔罨母镫A段。［2］重慶市某分院積極推進(jìn)落實(shí)人民監(jiān)督員制度改革，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。筆者重點(diǎn)從以下幾個方面來分析人民監(jiān)督員制度改革方案的一些運(yùn)行情況。

一、改革人民監(jiān)督員的選任、管理方式

2010年10月，最高人民檢察院通過的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱為《規(guī)定》)第二章對人民監(jiān)督員的選任做了詳細(xì)規(guī)定，第七條規(guī)定，“省級以下人民檢察院人民監(jiān)督員由上一級人民檢察院組織選任;［3］有條件的省、自治區(qū)、直轄市可以由省級人民檢察院統(tǒng)一組織選任人民監(jiān)督員?！保?］自 2003年以來，檢察院一直主導(dǎo)著人民監(jiān)督員的選任工作，由檢察機(jī)關(guān)發(fā)布選任公告，考察個人自薦和單位推薦的候選人，最后進(jìn)行公示任用。［5］這使得社會普遍質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)是否是“自己監(jiān)督自己”，甚至認(rèn)為檢察院和人民監(jiān)督員有“裙帶關(guān)系”。選任及管理人民監(jiān)督員是基礎(chǔ)性工作，司法行政機(jī)關(guān)直接選任管理人民監(jiān)督員可以減輕公共資源方面的負(fù)擔(dān)，另一方面也保證了選任機(jī)構(gòu)的中立性。這種制度構(gòu)想有比較強(qiáng)的可行性和操作性，同時使監(jiān)督者有別于被監(jiān)督者，保證了人民監(jiān)督員產(chǎn)生的公正性。由司法行政機(jī)關(guān)來選任管理人民監(jiān)督員，充分反映了人民監(jiān)督員制度及中央司法改革精神的現(xiàn)實(shí)狀況，有助于深化司法民主思想，增加廣大人民群眾參與司法的途徑;有助于反映人民監(jiān)督員制度對外部監(jiān)督的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督司法權(quán)運(yùn)行的制度;有助于全面發(fā)揮法律監(jiān)督及司法行政職能，推進(jìn)國家法治民主建設(shè)。

目前，重慶市某分院共組織人民監(jiān)督員(由司法機(jī)關(guān)選任)監(jiān)督案件12次，在筆者組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的過程中，發(fā)現(xiàn)他們評議和表決更加獨(dú)立、客觀，這對檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制約來說，是一個嶄新的開始。

重慶市某分院2008年選任了61名人民監(jiān)督員，2011年換屆選舉后共選任39名人民監(jiān)督員。［6］新的改革方案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不再選任人民監(jiān)督員，改由司法行政機(jī)關(guān)選任，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的日常管理工作。2015年，重慶市司法局首次選任了218名人民監(jiān)督員，并組織人民監(jiān)督員培訓(xùn)。重慶市某分院轄區(qū)的人民監(jiān)督員有49名，其中上一屆留任的人民監(jiān)督員有24名，新選任的人民監(jiān)督員有25名，新選任的約占轄區(qū)50%。新一屆人民監(jiān)督員人員構(gòu)成情況延續(xù)了“精英化”特征。筆者統(tǒng)計(jì)了重慶市某分院轄區(qū)人民監(jiān)督員的情況，有32名是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、基層群眾自治組織干部，占65.3%;14名是企業(yè)人員(13名是主要負(fù)責(zé)人，1名是職工)，占28.6%;3名是退休干部，占6.1%。社會精英確實(shí)具有較高的素質(zhì)，可以極大地節(jié)約監(jiān)督時間，節(jié)省監(jiān)督成本，但他們不具有代表性，不符合人民監(jiān)督員制度起草的理念。盡管明確規(guī)定選任的人民監(jiān)督員中，黨政、群團(tuán)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的人員不得超過選任人民監(jiān)督員總?cè)藬?shù)的50%，但筆者還是建議把社會精英擔(dān)任人民監(jiān)督員的比例控制在一個更加合理的范圍，盡量從社會各個階層、各個領(lǐng)域都選任一些人民監(jiān)督員，使其人員構(gòu)成具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

二、拓展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

《規(guī)定》第三章第十七條列出了人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督的七種情形，改革后人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍拓展到“十一種情形”，增加了“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”四種情形。［7］在改革方案中，拓展監(jiān)督的范圍，基本上是刑事訴訟法增加的檢察職能內(nèi)容及在辦理職務(wù)犯罪中較易產(chǎn)生漏洞的地方。檢察院在辦理職務(wù)犯罪案件時，沒有其他機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力不能得到約束，也容易滋生濫用權(quán)力的情況，所以，需要引入人民監(jiān)督員制度，以加強(qiáng)監(jiān)督，樹立檢察機(jī)關(guān)的形象和司法公信力。

重慶市某分院從2009年至2014年共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件167件186人，其中檢察機(jī)關(guān)主動提交監(jiān)督的擬不起訴案件和擬撤案案件共162件180人，占總案件數(shù)的97.0%;人民監(jiān)督員主動監(jiān)督案件共5件6人，占總案件數(shù)3.0%。到目前為止，重慶市某分院沒有新增的“四種情形”的案件監(jiān)督。從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在過去，雖然人民監(jiān)督員可以對“七種情形”實(shí)施監(jiān)督，但人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件絕大多數(shù)都是檢察機(jī)關(guān)主動提交監(jiān)督的擬不起訴案件和擬撤案案件，人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件類型非常單一。監(jiān)督采取聽取承辦人匯報的方式，筆者建議在有條件的情況下可以采取案件評查、聽庭評議、公開聽證等多種方式。這一方面反映了改革方案中拓展監(jiān)督案件范圍、增強(qiáng)人民監(jiān)督員獨(dú)立性，另一方面是對人民監(jiān)督員知情權(quán)的完善。

三、完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序

《規(guī)定》第四章第二十六條和二十七條規(guī)定了由檢察機(jī)關(guān)確定人民監(jiān)督員監(jiān)督案件，《改革方案》規(guī)定參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，由負(fù)責(zé)組織案件監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)從監(jiān)督員信息庫中抽選產(chǎn)生。抽選完成后，司法行政機(jī)關(guān)要及時通知被抽選的監(jiān)督員，告知相關(guān)事項(xiàng)，并為監(jiān)督員開展監(jiān)督工作提供必要的服務(wù)。這種新的抽選人民監(jiān)督員的形式避免了檢察機(jī)關(guān)抽選人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的情形，保障證了人民監(jiān)督員獨(dú)立行使評議和表決案件的權(quán)利，提高了司法公信力和透明度。

《改革方案》還增設(shè)了復(fù)議程序，即當(dāng)人民檢察院的處理決定沒有采納多數(shù)人民監(jiān)督員評議表決意見時，經(jīng)反饋說明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍然持異議，可以申請人民檢察院復(fù)議一次。人民監(jiān)督員的監(jiān)督對檢察機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制約束力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見對檢察機(jī)關(guān)僅僅是參考，檢察機(jī)關(guān)可以不采納人民監(jiān)督員的意見，檢察機(jī)關(guān)具有最終決定權(quán)。［8］在改革方案實(shí)施前，檢察機(jī)關(guān)只是對有異議的人民監(jiān)督員做必要說明，如果檢察機(jī)關(guān)不采納人民監(jiān)督員意見，人民監(jiān)督員就沒有救濟(jì)程序。這在一定程度上挫傷了人民監(jiān)督員發(fā)表不同意見的積極性，不利于保護(hù)人民監(jiān)督員的履職積極性，長此以往，人民監(jiān)督員會認(rèn)為自己的意見沒有受到重視，可能喪失人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的初衷。筆者統(tǒng)計(jì)，重慶市某分院自2012至2014年以來共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件76件，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的共有13件，占案件總數(shù)量17.1%。從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員的不同意見基本沒有被采納，他們的異議聲音由于各種原因很難發(fā)揮作用。所以復(fù)議程序的設(shè)置極為重要，一方面符合程序正義的原則，另一方面給了人民監(jiān)督員一個救濟(jì)渠道，他們可以向組織案件監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議一次。

四、完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制

《改革方案》中列出了三點(diǎn)要求，建立職務(wù)犯罪案件臺賬制度，建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度，建立人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制。這些要求可以很好地解決人民監(jiān)督員知情渠道狹窄的問題，有效保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)。有助于人民監(jiān)督員了解案件基本情況，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督的線索，［9］了解檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況。目前，重慶市某分院積極推進(jìn)落實(shí)改革方案，已建立了職務(wù)犯罪臺賬制度及人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度，21名人民監(jiān)督員已查閱職務(wù)犯罪臺賬25次，人民監(jiān)督員對此項(xiàng)制度的反映良好，消除了檢察機(jī)關(guān)的神秘感，樹立了良好形象。重慶市某分院向申訴人、舉報人、犯罪嫌疑人及其近親屬通告有關(guān)人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)共計(jì)63人次。這一方面保證了舉報人、申訴人、犯罪嫌疑人及其近親屬應(yīng)有的權(quán)利，另一方面對外宣傳了人民監(jiān)督員制度，給他們提供了另一種救濟(jì)渠道。

五、結(jié)語

人民監(jiān)督員制度改革是深化司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，完善后的人民監(jiān)督員制度將更加有助于充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，強(qiáng)化人民監(jiān)督員制度的公信力，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，建立高效、權(quán)威、公正的中國特色社會主義司法制度。這充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)接受社會各界監(jiān)督的政治勇氣，實(shí)現(xiàn)司法為民的宗旨。人民監(jiān)督員制度將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在實(shí)踐探索中不斷完善并走向成熟。

［1］卞建林，褶寧.人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行和完善［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2014，(1):68.

［2］袁定波.法學(xué)專家學(xué)者解讀深化人民監(jiān)督員制度改革方案［N］.法制日報，2015－03－11.

［3］［4］最高人民檢察院.最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(2010年10月26日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第四十五次會議通過)［EB/OL］.(2011－04－29)［2015－11－ 13］.http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=359393.

［5］王忠良.人民監(jiān)督員選任機(jī)制研究:困境解析與路徑探究［J］.西部法學(xué)評論，2013，(1):118.

［6］李銳，鄧禮娥.人民監(jiān)督員制度探析及建議—由國外相關(guān)法律制度帶來的思考和啟示［J］.行政與法，2013，(9):78.

［7］新華網(wǎng).深化人民監(jiān)督員制度改革方案［EB/OL］.(2015－03－1)［2015－11－13日］.http://news.xinhuanet.com/legal/2015 － 03/11/c_127570568.htm.

［8］花沙.人民監(jiān)督員監(jiān)督效力的實(shí)證分析［J］.理論前沿，2014，(9):135.

［9］郭洪平，徐盈雁.充分發(fā)揮人民監(jiān)督員監(jiān)督作用健全檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督制約機(jī)制［EB/OL］.(2015－03－12)［2015－11－13］.http://newspaper.jcrb.com/html/2015 － 03/12/content_181181.htm.