民族地區(qū)自我發(fā)展能力與跨越式發(fā)展對策研究

宋 軼

（四川大學 公共管理學院，四川·成都 610064）

一、引言

改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的實施，扶貧開發(fā)工作成績斐然。特別是經(jīng)過2001-2010年這十年間的不懈努力，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少，以1274元人民幣農(nóng)村扶貧標準（2010年）衡量，我國農(nóng)村貧困人口從9422萬人（2000年底）減少到2688萬人（2010年底），減少近71.5%；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重下降7.4%。農(nóng)村收入水平穩(wěn)步提高，十年間全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長8522元，農(nóng)民年人均純收入增長1997元，年均增速為17%和11%。而作為全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，2001-2010年，四川省貧困人口由1041萬減少至145萬，貧困發(fā)生率下降13%以上；貧困居民占農(nóng)村居民總數(shù)下降9.74%；貧困地區(qū)農(nóng)民年人均純收入增長2947元，高于同期全國平均水平，極大的促進了全省經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、民族團結(jié)、社會和諧。

但同時也應該清醒的認識到，時至今日全國扶貧工作任務依然艱巨，面臨諸多困難亟待應對。以四川省為例：首先是，貧困面大、貧困程度深、范圍廣的情況尚未根本改變。以2011年國家新的扶貧標準衡量（年人均純收入2300元），全省農(nóng)村貧困人口仍高達1356萬人，占到全國的十分之一。全省21個市（州）均存在貧困區(qū)域和貧困農(nóng)戶，181個市（縣、區(qū)）中有160個有扶貧任務；其次，返貧問題依然突出。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等貧困區(qū)域自然環(huán)境惡劣，災害頻發(fā)，基礎(chǔ)設施建設相對滯后，公共服務水平低下，抗災能力弱，地方病問題嚴重，因災、因病返貧幾率高；此外，由于國家扶貧政策遵循先易后難的原則，未來的扶貧工作將進入攻堅階段，特別是民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，自然條件特別惡劣，區(qū)域發(fā)展無法依靠現(xiàn)有的發(fā)展能力帶動，常規(guī)的扶貧手段難以奏效，加之多年來形成的區(qū)域差異發(fā)展格局，經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民收入等不僅與全國平均水平相比差距較大，而且特困地區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、山區(qū)與平原之間發(fā)展差異明顯，是扶貧攻堅難啃的一塊“硬骨頭”，上述地區(qū)的扶貧開發(fā)仍將是一項長期的歷史任務。

二、民族地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀——以烏蒙山四川省境內(nèi)部分為例

（一）經(jīng)濟發(fā)展能力

烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)部分地處四川盆地南緣，地處川滇黔渝接合部，包括13個縣（市、區(qū)），國土面積近3萬平方公里，至2010年末，該區(qū)域總?cè)丝?16.06萬人，其中農(nóng)村人口358.78萬人。境內(nèi)有9個彝族縣和10個少數(shù)民族鄉(xiāng)，是全國最大彝族聚居區(qū)的重要組成部分和四川省主要的民族聚居區(qū)之一。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入，該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展已取得了長足進步，但由于起步晚、基數(shù)大、困難多，與全國水平相比，差距仍相當明顯。烏蒙山四川省片區(qū)的人均生產(chǎn)總值宜賓市屏山縣外，不到全國平均水平的50%，最高的屏山縣也僅為全國水平的51.72%；除古藺縣、馬邊縣和雷波縣外，絕大多數(shù)縣（市、區(qū)）人均財政收入都不到全國平均水平的10%；多數(shù)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為全國平均水平的80%左右；區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均純收入差異明顯，最高的樂山市沐川縣是全國平均水平的89.93%，而最低的涼山州美姑縣僅為58.37%。

樂山市的馬邊縣和涼山州的普格縣、布拖縣等縣的基本經(jīng)濟指標在全部區(qū)縣中均處在相對較低的水平，反映了這些民族地區(qū)的民族貧困縣不僅處于絕對貧困，而且相對貧困問題突出。與同樣屬于民族地區(qū)的其他區(qū)縣相比，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力也較低，因此位于民族地區(qū)的民族貧困縣要實現(xiàn)改變社會、經(jīng)濟、文化落后狀態(tài)的目標，面臨著比一般貧困區(qū)縣更加艱難的處境。

（二）要素聚集能力

通過對比涼山州各民族特困縣要素聚集能力與全國平均水平，我們可以發(fā)現(xiàn)，涼山州各民族特困縣人均等級公路里程的相對水平存在差異。普格縣、金陽縣、雷波縣高于全國平均水平，其他縣低于全國平均水平。而涼山州各民族特困縣人均公路貨運周轉(zhuǎn)量、客運周轉(zhuǎn)量、人均移動電話保有量、人均郵電主營業(yè)務收入等均顯著低于全國平均水平。說明涼山州各民族特困縣要素聚集能力不強，區(qū)域基礎(chǔ)設施建設滯后。與烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比，涼山州各民族貧困縣的要素聚集能力也相對偏低。

（三）公共服務能力

從教育方面來看，烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣與全國平均水平的差距主要表現(xiàn)在人均普通中學教師數(shù)上。全部民族貧困縣的人均普通中學教師數(shù)量均低于全國平均水平，差距最小的縣是樂山市的馬邊縣，差距最大的是涼山州的布拖縣。各民族貧困縣人均小學教師與全國平均水平差別不大。

從醫(yī)療衛(wèi)生水平來看，各民族貧困縣的人均醫(yī)院、衛(wèi)生院技術(shù)人員數(shù)和人均病床數(shù)都顯著低于全國平均水平，反映出這些民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展在絕對數(shù)量上的滯后。與烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比，部分民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展高于四川省平均水平。涼山州普格縣、金陽縣、越西縣、雷波縣的醫(yī)療服務人員數(shù)量儲備相對充足，樂山市馬邊縣、涼山州金陽縣、雷波縣的基礎(chǔ)醫(yī)療設施相對完善。

（四）生產(chǎn)生活條件

烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣的耕地面積相對數(shù)量較少，耕地占行政區(qū)域土地面積的平均比例為7.81%，低于四川省平均水平，僅是全國平均水平的58.9%，反映出各民族貧困縣耕地數(shù)量的絕對和相對匱乏。從有效灌溉面積占耕地比例來看，區(qū)域內(nèi)各民族貧困縣發(fā)展不平衡。盡管全部民族貧困縣的有效灌溉面積占比均低于全國平均水平，但樂山市馬邊縣、涼山州普格縣、越西縣、美姑縣等高于烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平，說明各民族區(qū)縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設的絕對水平較低，相對水平發(fā)展不一。單位耕地面積農(nóng)業(yè)機械總動力和單位面積化肥施用量在一定程度上反映了地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度，從各民族貧困縣的數(shù)據(jù)與全國平均水平的對比來看，各民族貧困縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度與全國平均水平的差距主要體現(xiàn)在現(xiàn)代化機械的使用比例上。同時，農(nóng)村用電量與鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)據(jù)的對比反映出各民族貧困縣生活條件的不便，相對農(nóng)村用電量遠低于全國平均水平。

三、民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的原因解析

要有效推進上述區(qū)域的扶貧攻堅，首先便是科學地進行內(nèi)部地域劃分和判斷落后地區(qū)的瓶頸制約因素。

（一）經(jīng)濟因素的制約

民族地區(qū)大多地處山區(qū)和偏遠地區(qū)，惡劣的地理環(huán)境使得這些地區(qū)的產(chǎn)出水平先天較低。基礎(chǔ)設施發(fā)展滯后，尤其是交通和通信的不便，制約了民族地區(qū)與其他區(qū)域宏觀經(jīng)濟發(fā)展的銜接，相對獨立的發(fā)展環(huán)境限制了外來先進技術(shù)和理念的傳播，使得民族地區(qū)缺乏發(fā)展必需的先進技能。同時，長期以來，我國的扶貧政策以財政轉(zhuǎn)移支付等“輸血”型政策為主，促進區(qū)域發(fā)展能力的“造血”型政策較少，先天較差的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境以及缺乏后天對經(jīng)濟發(fā)展能力的培育共同造成民族地區(qū)的持續(xù)性貧困。

（二）社會因素的影響

由于先天發(fā)展環(huán)境和后天“輸血”型政策的雙重影響，民族地區(qū)的發(fā)展表現(xiàn)為對財政轉(zhuǎn)移支付等手段的高度依賴。民族地區(qū)文化的差異弱化了外部先進文化浪潮對本地區(qū)文化的沖擊與影響，相對封閉的地理位置進一步強化了民族地區(qū)的封閉性，構(gòu)成“文化貧困”。此外受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利保障事業(yè)發(fā)展緩慢，特困民族地區(qū)群眾的健康狀況相對較差，艾滋病等發(fā)病率相對較高，不利于地區(qū)的自我發(fā)展。

（三）環(huán)境因素的限制

地理區(qū)位偏僻、自然災害高發(fā)是民族地區(qū)的普遍特征，偏僻和難于接近使得民族地區(qū)的貧困具有區(qū)域性的特征，這類由自然環(huán)境不適宜于人類居住造成的貧困治理難度較大，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低的情況下，扶貧工作是遵循由易入難的順序，民族地區(qū)的扶貧開發(fā)力度相對扶貧的難度不足。自然災害高發(fā)還構(gòu)成扶貧后返貧的原因。自然環(huán)境惡劣進一步影響著民族地區(qū)的生產(chǎn)和生活，在婚姻選擇、教育條件、生產(chǎn)積累等方面束縛，形成持續(xù)的惡性循環(huán)。

（四）扶貧政策的錯位

一是扶貧手段的錯位。民族地區(qū)的扶貧政策首選“輸血式”扶貧，政府多年來主要解決的是民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展的先天不足，對自我發(fā)展能力的培育不足。二是扶貧時間的錯位。民族地區(qū)與其他區(qū)域在先天和后天發(fā)展的差距，使得扶貧工作難以開展。民族地區(qū)的扶貧工作往往存在貧困程度深、地理位置偏遠、貧困范圍廣等難題，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展初期，扶貧能力有限，要實現(xiàn)國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，只能遵循先易后難、逐個擊破的路徑，客觀上造成民族地區(qū)等區(qū)域扶貧開發(fā)工作的滯后。

四、政策建議

通過上述分析，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的原因，既包括收入分配制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度不完善、基礎(chǔ)設施不完善、自然生態(tài)環(huán)境惡劣等制度供給不足和區(qū)域發(fā)展障礙形成的一般性貧困，又包括民族地區(qū)的特殊性貧困，即因制度供給不足形成的可行性能力缺乏（如人口素質(zhì)低下等）和生產(chǎn)生活方式、觀念桎梏、宗教信仰等形成的族群型貧困。由于受多重類型貧困影響，解決我國民族地區(qū)的貧困問題需要綜合性、多元化的差異扶貧政策。

在下一個階段，民族地區(qū)各區(qū)縣應堅持區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅相結(jié)合，堅持“突出重點，突破難點；以人為本，民生優(yōu)先；實事求是，量力而為；立足當前，謀劃長遠”的總體思路，以提升發(fā)展能力為基礎(chǔ)，以改善民生和完善社會保障為落腳點，加快區(qū)域經(jīng)濟社會全面發(fā)展，為扶貧攻堅創(chuàng)造堅實條件。通過改善貧困人口生產(chǎn)生活條件，建立長效增收機制，優(yōu)化貧困人口人力資本，提高可持續(xù)發(fā)展能力，加快脫貧致富步伐，有力推動區(qū)域發(fā)展。

（一）切實提高對民族地區(qū)自我發(fā)展能力的認識

我們將民族地區(qū)分為示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域。示范發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展能力較強，要素集聚能力較好，交通基礎(chǔ)設施相對完善，公共服務水平較高，生產(chǎn)生活條件較好，現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果高于地區(qū)平均水平，對整體區(qū)域的發(fā)展能夠起到示范帶頭作用。扶持發(fā)展區(qū)域表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展水平低下，經(jīng)濟社會的自我發(fā)展能力不足，基礎(chǔ)設施建設和公共服務發(fā)展滯后，生產(chǎn)生活條件差，現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果明顯低于地區(qū)平均水平，需要通過多種手段大力扶持發(fā)展。加速發(fā)展區(qū)域是那些現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果與地區(qū)平均水平差距不大，具有一定的自我發(fā)展基礎(chǔ)的區(qū)域。由于民族地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展能力、要素聚集能力等方面呈現(xiàn)出各區(qū)縣不均衡發(fā)展的趨勢，因此，有必要區(qū)分示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域，不同區(qū)域自我發(fā)展能力存在差異，可以通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比分析和客觀賦值等評價方法確定特定區(qū)縣的發(fā)展能力，從而有針對性地制定政策措施。

（二）采取多種措施，著力轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式

民族地區(qū)的貧困問題是制度供給、基礎(chǔ)設施建設、社會發(fā)育、自然條件和文化差異等多因素共同形成的深層次、多元化貧困，要解決民族地區(qū)的貧困問題，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，需要普惠型扶貧政策和針對型扶貧政策相結(jié)合，以增強地區(qū)自我發(fā)展能力為重點，“輸血式”扶貧和“造血式”扶貧并重。首先要根據(jù)地區(qū)發(fā)展的實際情況，通過加大公共財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、增加民族地區(qū)的基礎(chǔ)設施建設和生態(tài)環(huán)境保護投入、加大教育資源向民族地區(qū)的傾斜等，改善制度和區(qū)域發(fā)展環(huán)境，為地區(qū)大面扶貧創(chuàng)造有利條件；其次要勇于創(chuàng)新，加快農(nóng)村金融制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，通過組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革，有針對性地提高民族地區(qū)的可行能力；同時，注重制度環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和人才環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，扶貧和扶智共舉，逐步建立符合民族地區(qū)發(fā)展的人才培養(yǎng)、引進和儲備體系，為增強區(qū)域自我發(fā)展能力提供智力支持。最后，依托民族地區(qū)的旅游、文化等優(yōu)勢資源，支持具有地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強民族地區(qū)的“造血”能力，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（三）堅持分類扶貧的基本原則，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為指導，充分考慮民族地區(qū)的共性和特殊性，采取多元化和差異化扶貧政策，鼓勵區(qū)域內(nèi)的重點發(fā)展。一是將示范發(fā)展區(qū)域、加快發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域加以區(qū)分，在政策支持、財政資金轉(zhuǎn)移和項目安排上實施區(qū)別對待。二是區(qū)分不同區(qū)域的致貧因素，對存在優(yōu)勢資源、但基礎(chǔ)設施建設和開發(fā)滯后的地區(qū)，積極實施“造血型”扶貧開發(fā)；對自然環(huán)境惡劣、缺乏基本發(fā)展條件的地區(qū)，主要采取“輸血型”扶貧幫困。三是根據(jù)不同地區(qū)自我發(fā)展能力，通過培育民族地區(qū)增長極，引領(lǐng)和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

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