論治理語(yǔ)境下的人權(quán)發(fā)展

陳 菲

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

黨的十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”全會(huì)公報(bào)多次提到了國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的概念。會(huì)議放棄了“管理”概念，并采用“治理”概念，這一語(yǔ)詞上的“微調(diào)”，內(nèi)蘊(yùn)著極為深刻的含義。它使得政府之外的力量得以與政府共享權(quán)力，形成一種多元共治、協(xié)商合作的治理模式。就人權(quán)問(wèn)題而言，“治理”一詞比“管理”更加明顯地凸顯了人權(quán)價(jià)值，也對(duì)我國(guó)當(dāng)前人權(quán)制度建設(shè)提出了更為復(fù)雜的要求。

一、治理理論表達(dá)的人權(quán)理念

相比管理概念，治理更多地強(qiáng)調(diào)公民和其他組織對(duì)公共事務(wù)的參與，從而能夠在多個(gè)方面表達(dá)人權(quán)的基本要求。

(一)治理理論凸顯了人的主體性

關(guān)于人的主體性問(wèn)題，康德的論述堪稱經(jīng)典:“人以及一般而言每一個(gè)理性存在者，都作為目的自身而實(shí)存，不僅僅作為這個(gè)或者那個(gè)意志隨意使用的手段而實(shí)存，而是他的一切無(wú)論是針對(duì)自己還是針對(duì)別人的行動(dòng)中，必須始終同時(shí)被視為目的?！保?］437這就衍生出人權(quán)的重要精神，即把人當(dāng)作目的，而非手段。這要求在制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，以人的需求和價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為基本考慮。

然而，在傳統(tǒng)的管理概念當(dāng)中，此類人權(quán)考慮并未納入其中。傳統(tǒng)意義上的管理，乃是國(guó)家行政機(jī)關(guān)(企事業(yè)單位或其他社會(huì)團(tuán)體)為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，依照法律法規(guī)或規(guī)章，有效實(shí)施的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等活動(dòng)過(guò)程。［2］2在政府管理的理念之下，作為行政主體的政府(以及其他具有類似權(quán)力的組織)是管理的唯一主體，他們以運(yùn)用權(quán)力為主要手段，向社會(huì)提供制度安排，管理社會(huì)事務(wù)。因此，管理首先體現(xiàn)了強(qiáng)烈的國(guó)家意志性，個(gè)人的因素居于其次，不過(guò)是服從于權(quán)力的客體，這就從根本上埋下了忽視人權(quán)的隱患。

治理則有所不同。治理(governance)原本是一個(gè)與統(tǒng)治(government)并用的詞匯，但在上世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)際學(xué)界開(kāi)始使用這一詞語(yǔ)，并賦予其極為復(fù)雜的含義，從而使其與傳統(tǒng)意義上的“管理”、“統(tǒng)治”相區(qū)別。治理概念出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就在于，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的諸多復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，政府難以充分解決，或者解決的成本過(guò)于昂貴，這就需要多元化的主體參與治理。這一概念之下，治理主體和治理對(duì)象之間的界限變得模糊——政府不再只是治理的主體，也是被治理的對(duì)象;社會(huì)組織和個(gè)人不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體。如此一來(lái)，作為管理客體的人成為治理的主體，并能夠直接參與到權(quán)力的行使當(dāng)中，從而充分體現(xiàn)了治理理論對(duì)個(gè)人主體性的尊重。

(二)治理理論體現(xiàn)了人權(quán)的程序性

人權(quán)具有明顯的程序性:一方面，程序性人權(quán)，也就是那些并不直接涉及實(shí)體的利益和需要的人權(quán)，是人權(quán)體系中極重要的一部分，都是程序性人權(quán)。［3］40程序性人權(quán)發(fā)端甚早，早在1215年，英國(guó)《自由大憲章》第39條就明確規(guī)定了大量的程序性人權(quán)規(guī)范，例如，國(guó)王征稅之前必須同貴族會(huì)議商議，并聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，非經(jīng)國(guó)法審判，不得對(duì)任何自由民實(shí)施拘捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等刑罰，這都是程序性規(guī)范。當(dāng)代國(guó)家憲法也有諸多關(guān)于程序的人權(quán)規(guī)范，如我國(guó)憲法第37條第2款規(guī)定“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！绷硪环矫?，哪怕是實(shí)體人權(quán)，也往往體現(xiàn)為明顯的程序性，例如，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是實(shí)體人權(quán)，但其顯然不可能脫離特定程序而得到完全實(shí)現(xiàn)和有效保障。

傳統(tǒng)的行政管理理論同樣考慮和強(qiáng)調(diào)程序，但這一理論強(qiáng)調(diào)的是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效規(guī)范，其注意力往往集中于管理機(jī)關(guān)自身活動(dòng)程序，社會(huì)組織和個(gè)人則缺乏參與其中的空間，往往使公眾利益在行政程序中缺乏考慮。這就迫切需要新的理念來(lái)整合行政管理程序，更加促進(jìn)社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)公共生活的參與。正是考慮到這一問(wèn)題，2004年6月黨的十六屆四中全會(huì)就提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。但這歸根結(jié)底還是在管理理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行的修補(bǔ)，“社會(huì)協(xié)同”、“公眾參與”的提法，直接說(shuō)明了社會(huì)、公眾在管理過(guò)程中的輔助、非決定性地位。

治理則有所不同，其程序性要求比管理更高，甚至超過(guò)了對(duì)實(shí)體正義的追求。它希望通過(guò)一個(gè)有效溝通的方式達(dá)到治理的效果，而不僅僅是通過(guò)強(qiáng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)某個(gè)結(jié)果，而極端強(qiáng)調(diào)對(duì)治理目標(biāo)等問(wèn)題的反思、調(diào)整，而意圖促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)良性關(guān)系的形成。也就是說(shuō)，治理主體在談判和反思過(guò)程之中調(diào)整自身的觀點(diǎn)、立場(chǎng)，修正原有的治理目標(biāo)，只要這一目標(biāo)調(diào)整能夠進(jìn)行下去，治理就不至于失敗。［4］31退一步說(shuō)，即便治理所追求的實(shí)體結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)，但只要堅(jiān)持了治理的程序要求，也能夠在治理過(guò)程中由各方主體進(jìn)行充分有效的溝通，從而實(shí)現(xiàn)所有社會(huì)成員的良性互動(dòng)，達(dá)致各方關(guān)系的協(xié)調(diào)，使得治理的效能得到一定程度的發(fā)揮。

(三)治理理論彰顯了人權(quán)的優(yōu)先性

相較于國(guó)家權(quán)力，人權(quán)具有優(yōu)先性。這主要是因?yàn)?第一，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利。我國(guó)憲法第2條第1款明文規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，人民是國(guó)家權(quán)力的所有者，人民的同意是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生的依據(jù)。第二，權(quán)力的目的是為了保障公民的自由、安全，維護(hù)社會(huì)共同生活所必需的秩序，進(jìn)而最大限度地滿足公平正義的倫理要求。

傳統(tǒng)的管理理論并未彰顯人權(quán)的優(yōu)先性，而是更多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的有效性，強(qiáng)調(diào)權(quán)力是否順利有效地進(jìn)行下去。這種理論范式難以體現(xiàn)權(quán)力來(lái)源于權(quán)利:一方面，在管理理論中，權(quán)力的行使者(國(guó)家)并不需要對(duì)權(quán)利的享有者(公民)協(xié)商，即可行使其支配權(quán)力;另一方面，在管理理論中，權(quán)力也難以受到公民的監(jiān)督，從而偏離權(quán)力設(shè)置的應(yīng)有目的。

治理則有所不同，在治理的理解中，公民和組織存在多樣化的價(jià)值追求，公共項(xiàng)目的實(shí)施、政策的制定，需要公眾、非政府組織和政府之間進(jìn)行通力合作。［5］165在合作的大背景下，政府不得不更加重視公眾在行政決策中的參與，并將自身決策置于監(jiān)督之下。這一方面促進(jìn)了公眾參與的深化，另一方面則推動(dòng)了責(zé)任政府的生成。

二、治理理論提出的人權(quán)訴求

治理理論的引入，必將深刻影響我國(guó)的公法制度，提出新的更為復(fù)雜的人權(quán)訴求。然而，長(zhǎng)久以來(lái)形成的制度慣性，使得我國(guó)在相應(yīng)制度上仍然存在諸多問(wèn)題，難以充分適應(yīng)治理所應(yīng)滿足的人權(quán)要求，并構(gòu)成了國(guó)家治理體系健全、國(guó)家治理能力提升的重要障礙。

(一)治理主體規(guī)則的完善需要結(jié)社權(quán)的有效行使

在托克維爾看來(lái)，結(jié)社權(quán)視為個(gè)人自由的自然延伸，是僅次于自己活動(dòng)自由的最自然的自由。［6］208在治理理念下，結(jié)社權(quán)的意義應(yīng)當(dāng)更加凸顯。治理是一種“多元共治”，需要多方主體的積極參與。十八屆四中全會(huì)將其表述為:“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”在這個(gè)過(guò)程中，政府處于重要地位，但絕非唯一主體。只有政府和各類型組織共同作用，方能進(jìn)行有效治理。可以想見(jiàn)，對(duì)原子化的個(gè)人而言，實(shí)際上很難參與治理并成為與政府相對(duì)的其中一極。在現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中，相比社會(huì)團(tuán)體而言，個(gè)體聲音太小，影響力非常有限;同時(shí)，個(gè)體的利益也難以有效集中，個(gè)人的一些小的利益難以引起政府的充分重視。然而，社會(huì)團(tuán)體則有所不同，一方面，具有某種共同利益的人組成社團(tuán)，可以聚合不同的個(gè)人利益，比較容易引起人們重視;另一方面，社會(huì)團(tuán)體所具有的更加豐富的人力物力資源，更能促進(jìn)利益的有效表達(dá)。特別是在行政決策過(guò)程中，面對(duì)強(qiáng)大的政府，沒(méi)有組織起來(lái)的個(gè)人難以對(duì)決策施加影響。［7］33這就要求有充分發(fā)展的社會(huì)組織，成為國(guó)家與公民之間的聯(lián)系紐帶。

具體而言，我國(guó)法律意義上的社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三個(gè)類型。它們?cè)谥卫磉^(guò)程中能夠發(fā)揮良好的作用:一是發(fā)揮市場(chǎng)主體的行動(dòng)優(yōu)勢(shì)，承接政府職能轉(zhuǎn)移，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。二是作為社會(huì)力量的理性代表者，社會(huì)組織有利于創(chuàng)新預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，充分了解民情、表達(dá)民意，協(xié)調(diào)社會(huì)各類群體利益，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)變化，反映利益訴求，參與社會(huì)治理，成為重要的社會(huì)“潤(rùn)滑劑”和“緩沖器”，［8］14使社會(huì)既充滿活力又和諧有序。

然而，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展長(zhǎng)期受到抑制，時(shí)至今日仍然難以滿足治理的需求。這種抑制在立法上更是體現(xiàn)了強(qiáng)烈的管理主義傾向——我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的立法主要包括《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004年)，這些法規(guī)，特別是前兩部行政法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)及目標(biāo)都是建立在嚴(yán)格管理的思路和義務(wù)本位之上，但極少對(duì)社會(huì)組織的權(quán)利作出規(guī)定。

具體而言，存在如下幾個(gè)方面問(wèn)題:(1)社會(huì)組織設(shè)定困難。社會(huì)組織的成立目前采取雙重管理，成立一個(gè)社會(huì)組織，必須在一個(gè)主管單位同意之下，向民政部門申請(qǐng)登記。實(shí)踐中，很多單位本著多一事不如少一事的原則，不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，從而導(dǎo)致很多社會(huì)組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位，無(wú)法進(jìn)行登記，成為“黑戶”。這種情況，使得大量社會(huì)組織無(wú)法與政府機(jī)關(guān)展開(kāi)公開(kāi)、平等的對(duì)話。例如“全國(guó)愛(ài)眼日”最先倡議人之一的眼科專家董堅(jiān)，于2005年把國(guó)家衛(wèi)生部告上法院，因?yàn)樽?000年來(lái)，他聯(lián)合國(guó)內(nèi)100余位醫(yī)學(xué)專家申請(qǐng)衛(wèi)生部批準(zhǔn)籌備全國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)的申請(qǐng)懸而無(wú)果——“申請(qǐng)先后遞交9次，均沒(méi)得到正式答復(fù)”。2006年5月17日和25日，北京市第一中級(jí)人民法院兩次開(kāi)庭審理，董堅(jiān)最終敗訴。但這一案件產(chǎn)生了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。［9］(2)部分社會(huì)組織依附性過(guò)強(qiáng)。一些“官辦”的社會(huì)組織與相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)直接掛鉤，存在著明顯的政社不分、主體不清、職責(zé)不明、行政依附性強(qiáng)的問(wèn)題。相當(dāng)多的社會(huì)組織甚至直接聽(tīng)命于政府部門，難以做到獨(dú)立于政府的一極。在實(shí)踐中，相當(dāng)多社會(huì)組織的活動(dòng)范圍受到嚴(yán)重制約，自主性非常有限。［10］64(3)部分社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)、人力都非常不足。一些“草根”社會(huì)組織往往缺乏經(jīng)費(fèi)來(lái)源，人力資源方面也有不足，使得他們本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能難以有效發(fā)揮。這些問(wèn)題的存在，使得社會(huì)組織在社會(huì)生活中缺乏“存在感”，其社會(huì)治理作用也難以得到發(fā)揮。

(二)治理協(xié)商規(guī)則的生成需要公眾參與權(quán)的落實(shí)

治理是一種“協(xié)商治理”。它要求“在國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，采用協(xié)商方式對(duì)于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，達(dá)成國(guó)是商定、政策決定、事務(wù)解決、矛盾化解、權(quán)利保障和利益實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)和機(jī)制。”［11］16這一制度的好處不僅在于能夠形成更好的決策，也能夠在協(xié)商的過(guò)程中促成公眾對(duì)于公共事務(wù)的關(guān)心、理解，對(duì)治理的結(jié)果真心服膺，并形成良好的公共品德。這意味著，公眾參與要求政府活動(dòng)必須公開(kāi)透明，認(rèn)真聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，并充分重視這些意見(jiàn)，將其適用于行政決策當(dāng)中。

我國(guó)立法對(duì)此問(wèn)題有很多規(guī)定:(1)我國(guó)《憲法》第2條第3款從根本法的角度規(guī)定了公眾參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù):“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?2)《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定了公眾參與立法活動(dòng)的相關(guān)制度，要求各類立法主體廣泛聽(tīng)取公民和其他組織的意見(jiàn);(3)《行政處罰法》《行政許可法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《價(jià)格法》等行政領(lǐng)域內(nèi)的法律規(guī)定了公民參與特定行政活動(dòng)的相關(guān)制度，要求政府在特定情況下聽(tīng)取行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)。

然而，公眾參與權(quán)仍然存在多方面缺失:一方面，公眾參與程序的啟動(dòng)仍然較為隨意，可以說(shuō)完全取決于政府，除開(kāi)法定的幾種情形，公民難以啟動(dòng)該程序;另一方面，公眾參與的過(guò)程缺乏監(jiān)督，以至于公信力缺失嚴(yán)重，譬如在價(jià)格聽(tīng)證方面，雖然《價(jià)格法》規(guī)定了聽(tīng)證制度，但各地出現(xiàn)的大量“聽(tīng)證專業(yè)戶”使得價(jià)格聽(tīng)證蒙上污點(diǎn)。再一方面，公眾參與的結(jié)果往往不能得到政府的認(rèn)真對(duì)待，從而難以約束政府行為。

公眾難以通過(guò)正常渠道進(jìn)行充分參與，便有可能以一種極端、激烈的方式表達(dá)其意見(jiàn)，也就是所謂“群體性事件”。根據(jù)中共中央辦公廳2004年發(fā)布的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)》，群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)?！边@在實(shí)踐中往往表現(xiàn)為一種“非典型參與”，是正常參與機(jī)制無(wú)法滿足公民的實(shí)際需求時(shí)的應(yīng)激措施。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這一現(xiàn)象的發(fā)生路徑有兩種:(1)事件+新聞看點(diǎn)→普遍關(guān)注→領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注→事件解決;(2)事件→事件未能解決→沖突→大事件→普遍關(guān)注→領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注→事件解決。這種就很容易將本可以通過(guò)法律途徑解決的問(wèn)題，轉(zhuǎn)化為一種“泛政治問(wèn)題”，將本可以解決的小問(wèn)題變成大問(wèn)題甚至群體性事件，使得本就存在的社會(huì)隔閡變得更加嚴(yán)重，甚至影響了社會(huì)風(fēng)氣，產(chǎn)生了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的“生活智慧”。

(三)治理責(zé)任機(jī)制的產(chǎn)生需要公眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)

治理需要責(zé)任機(jī)制。由于治理主體多元，在這個(gè)過(guò)程中，各類主體都掌握一定的公共資源，例如一些行業(yè)協(xié)會(huì)類社會(huì)組織就掌握了市場(chǎng)評(píng)價(jià)的輿論資源，實(shí)際存在著相當(dāng)大的尋租空間。因此關(guān)于治理責(zé)任機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容:一是有關(guān)國(guó)家權(quán)力尤其是政府權(quán)力的責(zé)任機(jī)制;二是有關(guān)社會(huì)組織的責(zé)任機(jī)制。應(yīng)當(dāng)注意的是，國(guó)家權(quán)力的責(zé)任機(jī)制涉及對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管責(zé)任問(wèn)題，這兩項(xiàng)機(jī)制的產(chǎn)生與完善，都需要公眾監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

就國(guó)家權(quán)力和政府權(quán)力的責(zé)任機(jī)制而言，目前存在監(jiān)督軟弱乏力的問(wèn)題。政府責(zé)任的基本邏輯在于:權(quán)力來(lái)源于人民，并服務(wù)于人民。這就要求權(quán)力必須向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。就傳統(tǒng)而言，公民監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為公民經(jīng)由人大對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，這類監(jiān)督為《全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》所明確規(guī)定，具體包括七種監(jiān)督方式，如聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、對(duì)決算情況、審計(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查法律法規(guī)實(shí)施情況、對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、審議和決定撤職案，等等。該法也在一定程度上留下了政治問(wèn)責(zé)過(guò)程中公眾參與的空間。然而，公民個(gè)人難以介入人大常委會(huì)的工作程序當(dāng)中，各級(jí)人大常委會(huì)在使用這些措施時(shí)也往往存在疑慮，使得這類監(jiān)督在實(shí)踐中存在一定程度的軟弱。

就社會(huì)組織的責(zé)任機(jī)制建設(shè)而言，目前則存在較大的空白。一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)組織的監(jiān)督有兩種基本方式:一是來(lái)源于權(quán)力的監(jiān)督，也就是由政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，政府應(yīng)監(jiān)督社會(huì)組織不得超越法律活動(dòng);二是來(lái)源于權(quán)利的監(jiān)督，也就是由公民個(gè)人進(jìn)行的監(jiān)督，公民應(yīng)對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)有充分的了解渠道，能夠在社會(huì)組織服務(wù)市場(chǎng)中進(jìn)行選擇，通過(guò)市場(chǎng)參與活動(dòng)促進(jìn)社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰。但就目前來(lái)看，這兩種監(jiān)督方式都未能有效發(fā)揮作用，一些原本應(yīng)該服務(wù)于社會(huì)的社會(huì)組織出現(xiàn)了諸多亂象:有些組織未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng);有些社會(huì)組織違背其宗旨開(kāi)展活動(dòng)，漠視社會(huì)組織的“非營(yíng)利性”，走向了非法斂財(cái)?shù)囊幻?有些組織存在權(quán)錢交易，利用自己掌握的評(píng)價(jià)資源、輿論資源尋租，產(chǎn)生了極為惡劣的社會(huì)影響。［12］

三、適應(yīng)國(guó)家治理的人權(quán)發(fā)展

治理與人權(quán)之間關(guān)系極為緊密，但我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此都沒(méi)有明顯關(guān)注。然而，忽略了人權(quán)保障的國(guó)家治理，不僅無(wú)法保障人權(quán)，也難以實(shí)現(xiàn)治理。必須加快人權(quán)發(fā)展，并以人權(quán)發(fā)展為國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力建設(shè)的突破口。

(一)實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的有序發(fā)展，釋放社會(huì)活力

結(jié)社權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，它甚至構(gòu)成了社會(huì)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。如托克維爾所言的那樣，“結(jié)社權(quán)在性質(zhì)上幾乎與個(gè)人自由一樣是不能轉(zhuǎn)讓的。一個(gè)立法者要想破壞結(jié)社權(quán)，他就得損害社會(huì)本身。”［6］208社會(huì)活力的釋放，社會(huì)治理的完善，必須通過(guò)結(jié)社權(quán)的充分保障。具體而言，關(guān)鍵有以下兩個(gè)方面。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)結(jié)社權(quán)管制“松綁”，保證結(jié)社權(quán)的充分行使。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府著力放開(kāi)社會(huì)組織的登記制度，力圖形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。2013年3月通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》就提出，要逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索一業(yè)多會(huì);要重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立這些社會(huì)組織，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意;要健全管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這些措施的關(guān)鍵意圖，就在于“松綁”社會(huì)組織，更好地實(shí)現(xiàn)公民的結(jié)社自由。

另一方面，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)深入市場(chǎng)，促進(jìn)公民個(gè)人對(duì)結(jié)社權(quán)的有效行使。單靠政府的推動(dòng)，并不足以形成社會(huì)組織的良性發(fā)展。社會(huì)組織作為市場(chǎng)與國(guó)家之間的銜接力量，應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)化的背景下展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這就需要保證結(jié)社權(quán)的有效行使，從而使社會(huì)組織充分發(fā)展，在他們之間進(jìn)行更加深入的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高社會(huì)組織發(fā)展的水平，提升其工作效能和服務(wù)質(zhì)量。

(二)強(qiáng)化公眾參與權(quán)的效能發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)民主治理

民主是社會(huì)治理的重要目標(biāo)，也是治理有效發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)。這就必須充分發(fā)揮公眾參與的效能，關(guān)鍵有兩方面。

一方面，要保障程序上的公眾參與，也即公眾有權(quán)利和能力啟動(dòng)公眾參與。在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行中，政府仍然在公眾參與中起到絕對(duì)主導(dǎo)作用，從而能夠全面決定是否進(jìn)行參與，以及如何進(jìn)行參與，公眾則由于信息不對(duì)稱的問(wèn)題難以啟動(dòng)公眾參與。要解決這些問(wèn)題，必須從三個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì):(1)政府信息公開(kāi)的制度完善，政府活動(dòng)必須更加透明，特別是在重大決策上應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，充分征求意見(jiàn)，使公眾有可能認(rèn)識(shí)到政府活動(dòng)的效果以及其與自身利益之間的關(guān)系;(2)通過(guò)立法明確在某些情況下，公民能夠主動(dòng)發(fā)起參與程序，而不能完全依靠政府主導(dǎo);(3)通過(guò)立法明確公眾參與的基本程序，特別是參與人的遴選必須公平公開(kāi)，不得暗箱操作。

另一方面，要保障實(shí)質(zhì)上的公眾參與，也即公眾有可能影響到政府決策。在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行過(guò)程中，政府對(duì)公眾參與存有走形式、走過(guò)場(chǎng)的態(tài)度，現(xiàn)實(shí)中的參與往往淪為“你(公眾)說(shuō)你的，我(政府)做我的”。一些人甚至對(duì)公眾參與持無(wú)所謂的態(tài)度，認(rèn)為一切都是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，自己參與也是白搭。這種現(xiàn)象更加助長(zhǎng)了公眾對(duì)于治理的漠不關(guān)心。要解決這些問(wèn)題，必須從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì):(1)明確公眾參與結(jié)果的實(shí)體約束力，公眾參與在一般情況下必須得到充分尊重;(2)明確不采納公眾參與結(jié)果的程序后果，倘若政府部門決定不采納公眾參與結(jié)果，必須明確說(shuō)明不采納的理由。

(三)完善公民監(jiān)督權(quán)的機(jī)制建設(shè)，避免治理異化

治理視域下的監(jiān)督，不止是監(jiān)督政府，還包括公民對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，具體而言，應(yīng)從兩方面著手。

一方面，通過(guò)強(qiáng)化公民監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督。政府在治理過(guò)程中仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位，根據(jù)我國(guó)憲法制度安排，必須加強(qiáng)人大監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，并強(qiáng)化人大對(duì)人民的責(zé)任制度建設(shè)。

另一方面，通過(guò)強(qiáng)化公民監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督。社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)具有強(qiáng)大的影響力，完全可能利用此種影響力進(jìn)行尋租。但以往的監(jiān)督往往以政府監(jiān)督為主，公民個(gè)人對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督效能卻難以得到發(fā)揮。實(shí)際上，作為治理的直接參與者、受益者，公民對(duì)社會(huì)組織治理活動(dòng)的監(jiān)督顯然具有更加充分的積極性。

綜上所述，社會(huì)治理與人權(quán)保障相輔相成:社會(huì)治理提出了人權(quán)保障的更高訴求，人權(quán)保障則為社會(huì)治理提供了運(yùn)行基礎(chǔ)。社會(huì)治理以人權(quán)保障作為重要價(jià)值目標(biāo)，人權(quán)保障則為社會(huì)治理達(dá)成其他目標(biāo)提供了重要基礎(chǔ)。惟有充分認(rèn)識(shí)到人權(quán)保障在國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)中的重要意義，才能保證社會(huì)治理取得良好成效。

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