食品安全私人執(zhí)法研究——以懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟為中心

黃忠順

食品安全私人執(zhí)法研究
——以懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟為中心

黃忠順

摘要:新《食品安全法》全面強(qiáng)化公共執(zhí)法，但私人執(zhí)法尚未引起立法者的足夠重視。鑒于食品安全私人執(zhí)法對(duì)公共執(zhí)法具有不可或缺的監(jiān)督和補(bǔ)充功能，應(yīng)當(dāng)從解釋論層面強(qiáng)化消費(fèi)公益訴訟制度建設(shè)。懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟具有內(nèi)部化生產(chǎn)經(jīng)營者外部成本、內(nèi)在化消費(fèi)者私人執(zhí)法正外部性、利用消費(fèi)者及其保護(hù)組織的隱性收益降低私人執(zhí)法激勵(lì)成本等多重價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟的規(guī)模效應(yīng)，消費(fèi)者得將其損害賠償請(qǐng)求權(quán)概括性移轉(zhuǎn)給具備提起公益訴訟主體資格的消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

關(guān)鍵詞:食品安全； 私人執(zhí)法； 消費(fèi)公益訴訟； 懲罰性賠償

一、 問題的提出

鑒于食品安全事故對(duì)國民生命健康造成嚴(yán)重威脅并給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管成為舉國下上共同的呼聲。新《食品安全法》遵循“重典治亂”修法理念(劉俊海，2013:51-52)，從固定分段監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變的監(jiān)管體制改革成果、完善監(jiān)管制度、建立最嚴(yán)厲懲處制度等三方面強(qiáng)化食品安全領(lǐng)域的公共執(zhí)法(陳麗平，2015:A3)。然而，本次《食品安全法》修改并沒有將“重典治亂”理念延伸到私人執(zhí)法領(lǐng)域。報(bào)告、投訴、舉報(bào)等在客觀上體現(xiàn)私人執(zhí)法精神的制度主要被作為公共執(zhí)法的信息來源和輔助手段，而作為私人執(zhí)法重要手段的食品安全公益訴訟則完全不在本次修法的范圍內(nèi)。因而，新《食品安全法》將行政監(jiān)管作為食品安全治理的主要手段，而私人執(zhí)法則尚未引起立法者的足夠重視。為強(qiáng)化食品安全私人執(zhí)法理念并從解釋論上促進(jìn)食品安全公益訴訟制度的發(fā)展，本文在闡釋私人執(zhí)法對(duì)公共執(zhí)法的監(jiān)督和補(bǔ)充功能的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)分析的角度論證食品安全私人執(zhí)法的必要性和可行性，并從體系解釋的角度探索食品安全私人執(zhí)法的可能途徑。

二、 功能分析：食品安全私人執(zhí)法對(duì)公共執(zhí)法的補(bǔ)充

考慮到我國近年來頻發(fā)重大食品安全事件引起社會(huì)公眾對(duì)食品安全的心理恐慌并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都造成巨大的沖擊(奚曉明，2014:43)，食品安全事故的防范和處理對(duì)執(zhí)法效率的要求特別高，將更加契合效率原則的行政監(jiān)管作為食品安全領(lǐng)域首選執(zhí)法方式具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，盡管在理論上私人執(zhí)法的效率并沒有最優(yōu)公共執(zhí)法高(威廉·M·蘭德斯、理查德·A·波斯納，2004:257)，但現(xiàn)實(shí)的公共執(zhí)法通常難以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，亟須私人執(zhí)法對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。首先，公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)的履行需要公共財(cái)政投入，而私人執(zhí)法則無須過多的財(cái)政投入，其執(zhí)法成本主要由社會(huì)分擔(dān)或者轉(zhuǎn)由責(zé)任主體承擔(dān)。其次，即使不計(jì)成本地將公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)的觸角延伸至社會(huì)各個(gè)角落，其在及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患或者事件方面的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如生活于各行各業(yè)的私人，而且公共執(zhí)法全面深入監(jiān)控社會(huì)容易對(duì)私人的行為自由造成不必要妨礙甚或限制。再次，盡管在理論上可以通過強(qiáng)化懲戒力度彌補(bǔ)“執(zhí)法遺漏”減損的行為規(guī)范功效，但只要利潤足夠大且存在不被追責(zé)的可能，公共執(zhí)法就注定難以消除食品安全領(lǐng)域違法犯罪行為的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，且這無異于將沒有被發(fā)現(xiàn)或者追責(zé)的不法生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任算到被追責(zé)的生產(chǎn)經(jīng)營者頭上。復(fù)次，公共執(zhí)法的具體實(shí)施依賴于其切身利益無涉食品安全的黨政機(jī)關(guān)工作人員，其執(zhí)法積極性主要通過相關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)加以維持，而私人執(zhí)法者通常能夠依法保有全部或者部分執(zhí)法收益，其執(zhí)法積極性在經(jīng)濟(jì)學(xué)上明顯高于公共執(zhí)法者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來分析，公共執(zhí)法部門的自身利益與執(zhí)行法律的社會(huì)成本和收益不相關(guān)而導(dǎo)致公共執(zhí)法在一定場景下的無效率，因?yàn)椤叭绻矙C(jī)構(gòu)既不能從降低執(zhí)法成本中受益，也不會(huì)從減少執(zhí)法收益中受損，那么公共機(jī)構(gòu)就會(huì)對(duì)提高執(zhí)法效率漠不關(guān)心”(桑本謙，2005:167)。與此不同，私人執(zhí)法因立法者向執(zhí)法者提供激勵(lì)機(jī)制而使得執(zhí)法的成本、收益與自身存在直接利害關(guān)系，執(zhí)法者具備根據(jù)自身利益去執(zhí)行法律的動(dòng)力。因而，執(zhí)法者根據(jù)自身利益去執(zhí)行法律能夠?qū)矆?zhí)法的固有惰性發(fā)揮補(bǔ)充和監(jiān)督功能。誠然，私人執(zhí)法中的激勵(lì)機(jī)制在理論上也可以適用于公共執(zhí)法者，但由公共財(cái)政供給工資福利的公共執(zhí)法者從其具體執(zhí)法中獲益與公共執(zhí)法的公共性相違，而且容易造成公共執(zhí)法者采取釣魚執(zhí)法等濫用職權(quán)手段為自己謀利。最后，在地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義盛行的當(dāng)代中國，財(cái)政稅收、就業(yè)崗位、投資興業(yè)等等事項(xiàng)使得現(xiàn)代社會(huì)企業(yè)與政府總有共同的利益，企業(yè)與政府的“雙贏”成為了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最佳效果的標(biāo)志(肖建華、柯陽友，2011:146)，行政不作為或者濫用行政權(quán)力導(dǎo)致眾多消費(fèi)者利益受到損害是公益訴訟產(chǎn)生的重要原因(肖建華，2012:47)，在難以合理期待行政機(jī)關(guān)通過公共執(zhí)法的方式全面有效地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的情形下，通過私人執(zhí)法彌補(bǔ)公共執(zhí)法供給的不足、改善實(shí)踐中對(duì)損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)矛盾就具有積極意義(肖建國，2012)。綜上所述，食品安全執(zhí)法通常具有緊迫性而應(yīng)當(dāng)首選公共執(zhí)法手段，但公共執(zhí)法具有自身的弊端，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮私人執(zhí)法的補(bǔ)充功能。

根據(jù)其與公共執(zhí)法的關(guān)系，食品安全私人執(zhí)法可以區(qū)分為輔助型私人執(zhí)法和獨(dú)立型私人執(zhí)法。在輔助型私人執(zhí)法中，私人僅在信息來源與協(xié)助執(zhí)法方面發(fā)揮功能，既不能獨(dú)立追究生產(chǎn)經(jīng)營者公法意義上的違法責(zé)任，也不能通過行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)行政措施。在獨(dú)立型私人執(zhí)法中，私人不僅得要求公共執(zhí)法部門啟動(dòng)相關(guān)追責(zé)程序，而且得提起行政公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。鑒于輔助型私人執(zhí)法并不能對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者或公共執(zhí)法部門產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)法效果，而且在很大程度上已經(jīng)被納入食品安全公共執(zhí)法的研究范疇，食品安全私人執(zhí)法主要研究的是獨(dú)立型私人執(zhí)法。鑒于私人執(zhí)法主體并不能直接行使國家強(qiáng)制力，在輔助型私人執(zhí)法無法奏效的情形下，消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)只能通過訴訟途徑謀求強(qiáng)制執(zhí)法效果。因而，獨(dú)立型私人執(zhí)法的研究主要集中體現(xiàn)為以公共執(zhí)法部門為被告的行政公益訴訟與以生產(chǎn)經(jīng)營者為被告的民事公益訴訟兩種類型，前者對(duì)公共執(zhí)法發(fā)揮監(jiān)督功能，而后者對(duì)公共執(zhí)法發(fā)揮補(bǔ)充功能。盡管《食品安全法》并沒有規(guī)定公益訴訟制度，但因食品安全公益訴訟屬于特殊領(lǐng)域的消費(fèi)公益訴訟，故可以援引《行訴法》、《民訴法》、《消保法》等可能存在的公益訴訟規(guī)范進(jìn)行分析。其中，《民訴法》第55條以及《消保法》第47條規(guī)定的消費(fèi)公益訴訟屬于形式意義上的消費(fèi)公益訴訟，而實(shí)質(zhì)意義上的消費(fèi)公益訴訟則還包括《消保法》第55條以及《食品安全法》第148條第2款規(guī)定的懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟。其中，形式意義上的消費(fèi)公益訴訟通常被認(rèn)為僅指省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起旨在保護(hù)不特定消費(fèi)者權(quán)益且不涉及損害賠償請(qǐng)求的防御型消費(fèi)公益訴訟。懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟則是立法者授予補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)人以懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，使消費(fèi)者得通過一個(gè)訴訟程序同時(shí)實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)損失和維護(hù)公益的雙重訴訟目的。鑒于筆者已在其他文章中較為深入地檢討形式意義上的消費(fèi)公益訴訟(肖建國、黃忠順，2013:6-11)，本文以懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟為中心對(duì)食品安全中的私人執(zhí)法問題展開研究。

三、 經(jīng)濟(jì)分析：食品安全私人執(zhí)法的必要性及可行性

在食品安全私人執(zhí)法的制度設(shè)置中，既要激發(fā)消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)的執(zhí)法積極性，也要?jiǎng)儕Z生產(chǎn)經(jīng)營者繼續(xù)產(chǎn)售不安全食品的經(jīng)濟(jì)根基。這是因?yàn)槿狈?lì)機(jī)制的私人執(zhí)法形同虛設(shè)，而不能完全窮盡不法收益的私人執(zhí)法不具備阻嚇生產(chǎn)經(jīng)營者繼續(xù)產(chǎn)售不安全食品。對(duì)于懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟而言，鑒于補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求金額通常難以向消費(fèi)者供給足夠充分的訴訟動(dòng)力，為防止經(jīng)營者利用消費(fèi)者維權(quán)惰性牟取不法收益，立法者賦予補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)人以懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)消費(fèi)維權(quán)和剝奪不法收益的雙重功能。

(一) 食品安全私人執(zhí)法的必要性分析

生產(chǎn)經(jīng)營者在決定產(chǎn)售不安全食品時(shí)通常并沒有將不安全食品給消費(fèi)者造成的傷害以及治療或者補(bǔ)償這些傷害所需要付出的成本納入產(chǎn)品成本計(jì)算范圍。這是因?yàn)橄M(fèi)者限于食品安全信息有限而難以認(rèn)識(shí)到其消費(fèi)該食品的對(duì)價(jià)還包括生命健康權(quán)益的減損，事后遭受生命健康權(quán)益減損也未必能夠意識(shí)到是某特定食品引起，即使能夠意識(shí)到該因果關(guān)系的存在，也未必能夠成功證明消費(fèi)事實(shí)與損害后果的存在及其因果關(guān)系的成立，而且在完全能夠證明食品存在安全隱患并對(duì)自身權(quán)益造成損害的情形下，如果傷害不足夠大，消費(fèi)者普遍存在放棄維權(quán)的心理傾向。因而，不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營行為具有負(fù)外部性，消費(fèi)者承受了不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者的外部成本，并難以通過普通的損害賠償之訴實(shí)現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化。盡管公共執(zhí)法也具有促使生產(chǎn)經(jīng)營者的負(fù)外部性內(nèi)部化的功能，但對(duì)公共執(zhí)法與私人執(zhí)法進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)分析表明，私人執(zhí)法在窮盡不法收益方面效率更佳。概言之，不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所具有負(fù)外部性構(gòu)成倡導(dǎo)構(gòu)建懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟的主要理由，而懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟具有促使外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)制度價(jià)值。

作為經(jīng)濟(jì)理性人的生產(chǎn)經(jīng)營者天然地傾向于將其自身承擔(dān)的成本降到可能范圍內(nèi)的最低限度而將其自身的收益提升到可能范圍內(nèi)的最高限度，對(duì)于包括消費(fèi)者在內(nèi)的其他人是否承擔(dān)外溢成本則在所不問，而對(duì)外溢收益則盡可能地內(nèi)部化為價(jià)格以實(shí)現(xiàn)其利益最大化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來分析，生產(chǎn)經(jīng)營者從事的不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的私人成本與社會(huì)成本并不相等，因?yàn)椴话踩称穼?duì)消費(fèi)者生命健康權(quán)益造成的損害未必被納入生產(chǎn)經(jīng)營成本。即使被納入生產(chǎn)經(jīng)營成本，也因部分甚至全部受害消費(fèi)者放棄行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)或者行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)不成功等原因而使得生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)際承擔(dān)的私人成本顯著低于社會(huì)成本，這也正是食品生產(chǎn)經(jīng)營者鋌而走險(xiǎn)的原因。誠然，不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者將其成本轉(zhuǎn)由消費(fèi)者承擔(dān)并不是沒有條件的。如果對(duì)食品安全隱患知情且存在可替代安全食品，消費(fèi)者完全可以選擇其他替代食品或者通過迫使該不安全食品降價(jià)的方式將其遭受的外部成本內(nèi)部化，而不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者在完美市場機(jī)制的作用下只能選擇生產(chǎn)安全食品或者退出市場競爭。然而，生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)售不安全食品通常具有隱蔽性和專業(yè)性，無法指望消費(fèi)者普遍發(fā)現(xiàn)或知悉食品安全隱患。在消費(fèi)者對(duì)食品信息了解不充分的情形下，生產(chǎn)經(jīng)營者得以順利將其成本外部化，因生產(chǎn)經(jīng)營者將其部分私人成本轉(zhuǎn)化為社會(huì)成本而導(dǎo)致市場失靈，資源配置難以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。鑒于食品安全對(duì)消費(fèi)者生命健康權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害，生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)售不安全食品所獲得的私人收益往往難以承擔(dān)救治眾多受害者的醫(yī)療費(fèi)用，不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營的社會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)收益。然而，追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行私人最優(yōu)決策是基于私人成本與私人收益的比較，被生產(chǎn)經(jīng)營者外部化的社會(huì)成本并沒有反映在其私人成本之中并最終通過市場價(jià)格反映出來。因而，只要存在負(fù)的外部性，資源配置就是扭曲的，市場機(jī)制就不能完全發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，應(yīng)當(dāng)通過各種不同方式將外部成本轉(zhuǎn)由外部性制造者自己承擔(dān)，即外部成本內(nèi)部化(劉友芝，2001:7-8)。盡管早有研究表明地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長是企業(yè)內(nèi)部成本外部化的催化劑*我國的財(cái)稅制度和官員晉升機(jī)制使地方經(jīng)濟(jì)的增長成為地方政府最為關(guān)注的目標(biāo)，而這種增長又依賴于企業(yè)的投資，企業(yè)的投資決策則需要考量自身的利益，地方政府為了滿足企業(yè)利益便利用其在要素市場上的干預(yù)能力，以低成本為企業(yè)提供要素，造成了內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象。參見王立國、周雨：《體制性產(chǎn)能過剩：內(nèi)部成本外部化視角下的解析》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》，2013年第3期，第34頁。，但食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的負(fù)外部性內(nèi)部化主要依賴公共執(zhí)法。刑事罰金、行政罰款、沒收違法所得等刑事或者行政手段增加了不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本，但由于不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任的概率并不高。即使被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任，不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不法收益也未必可以通過刑事罰金、行政罰款、沒收違法所得等措施予以窮盡。因而，公共執(zhí)法所能實(shí)現(xiàn)的外部成本內(nèi)部化通常具有不徹底性，不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營者仍然可能有利可圖。相對(duì)于具有天然惰性的公共執(zhí)法而言，消費(fèi)者與消費(fèi)者協(xié)會(huì)因其能夠享有或者分享執(zhí)法收益而具有充足的執(zhí)法動(dòng)力，且可以利用其植根于社會(huì)各行各業(yè)的優(yōu)勢(shì)降低發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的成本。因而，即使是對(duì)美國集團(tuán)訴訟持根本抵觸態(tài)度的德國，也正在積極強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)法和反不正當(dāng)競爭法領(lǐng)域內(nèi)的私人執(zhí)法，其所創(chuàng)設(shè)的撇去不法收益之訴能夠在公共執(zhí)法不力情形下強(qiáng)化執(zhí)行威懾力。盡管我國立法者不認(rèn)為《民訴法》與《消保法》所規(guī)定的民事公益訴訟包括撇去不法收益之訴，但《食品安全法》規(guī)定的懲罰性賠償制度在某種意義上也發(fā)揮著強(qiáng)化私人執(zhí)法威懾力和供給私人執(zhí)法動(dòng)力的雙重功能。如果能夠?qū)⒈姸嘞M(fèi)者享有的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)通過程序法上的技術(shù)手段進(jìn)行凝集，將對(duì)不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者構(gòu)成類似于撇去不法收益之訴甚或集團(tuán)訴訟的致命打擊。

(二) 食品安全私人執(zhí)法的可行性分析

消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)私人執(zhí)法結(jié)果的受益者并不局限于私人執(zhí)法者，不特定消費(fèi)者均從私人執(zhí)法中獲益，但又無法要求不特定消費(fèi)者分擔(dān)私人執(zhí)法成本，屬于“一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受益而又無法向后者收費(fèi)”的正外部性(外部經(jīng)濟(jì))現(xiàn)象(沈滿洪、何靈巧，2002:153)。正外部性活動(dòng)由于發(fā)出方生產(chǎn)收益中有一部分“發(fā)散”為社會(huì)收益，使其私人生產(chǎn)均衡點(diǎn)低于社會(huì)需要的均衡點(diǎn)，導(dǎo)致部分社會(huì)福利損失(王萬山、謝六英，2007:2)。鑒于市場機(jī)制的基本功能是使交易雙方的福利最大化(孫鈺，1999:31)，消費(fèi)者或者消費(fèi)者組織私人執(zhí)法積極性不足問題無法通過正常的市場機(jī)制解決，而需要將其作為公共物品進(jìn)行激勵(lì)。然而，在缺乏私人執(zhí)法的傳統(tǒng)大陸法系國家和地區(qū)，受公法與私法功能劃分的影響，私人執(zhí)法尚且處于起步階段，與案件不存在直接利害關(guān)系人的消費(fèi)者提起公益訴訟動(dòng)力尚未為我國立法者所接受，但受害消費(fèi)者在提起私益訴訟的同時(shí)提出公益性訴訟請(qǐng)求的情形在司法實(shí)踐中則時(shí)有發(fā)生。受害消費(fèi)者提起公私交融型消費(fèi)訴訟在客觀上具有利用私人利益充當(dāng)公益訴訟的效果，但充當(dāng)消費(fèi)者提起公益訴訟動(dòng)力的私人利益并非總是顯在的私益，還可以表現(xiàn)為律師通過公益訴訟吸引案源等隱性利益。鑒于此，在賦予任何消費(fèi)者以公益性訴訟實(shí)施權(quán)的社會(huì)條件尚不具備的情形下，認(rèn)可對(duì)公益訴訟具有顯性或者隱性收益的特定消費(fèi)者有權(quán)提起消費(fèi)公益訴訟不失為節(jié)約私人執(zhí)法激勵(lì)成本并規(guī)避立法障礙的應(yīng)對(duì)策略。懲罰性賠償具有懲戒不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者的私人執(zhí)法性質(zhì)，但立法者僅將其賦予補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)人。因而，懲罰性賠償可以實(shí)現(xiàn)特定受害消費(fèi)者私人執(zhí)法行為正外部性內(nèi)部化，并且提起公益訴訟通常能夠?yàn)樵婊蛘咂浯砣藥黼[性收益，故懲罰性賠償型公益訴訟具備可行性。

1.私人執(zhí)法者的正外部性的內(nèi)部化。私人執(zhí)法旨在保護(hù)社會(huì)公共利益，而社會(huì)公共利益的維護(hù)將使得包括私人執(zhí)法主體在內(nèi)的不特定第三人獲益，這意味著私人執(zhí)法具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的正外部性特征。所謂的正外部性，是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體所帶來的有利影響，正外部性的接受者并不需要為此付出任何成本。正外部性由于發(fā)出方所獲得的私人收益小于社會(huì)收益，發(fā)出方在生產(chǎn)或消費(fèi)時(shí)一般以私人邊際收益作為供給或支出的預(yù)算約束線，因而其生產(chǎn)量或消費(fèi)量低于社會(huì)福利最優(yōu)量(王萬山、謝六英，2007:1)。為消除正外部性對(duì)于資源配置的影響，經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出需要將正外部性內(nèi)在化，就是要使由正外部性制造者造成的外部收益通過不同方式轉(zhuǎn)化成為正外部性制造者的私人收益，以解決因激勵(lì)缺乏導(dǎo)致的社會(huì)最優(yōu)供給不足，從而克服正外部性帶來的效率損失，重新達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)(王冰、楊虎濤，2002:159)。具體到食品安全私人執(zhí)法而言，消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)為保護(hù)公共利益而實(shí)施的私人執(zhí)法活動(dòng)所產(chǎn)生的成本需要自行承擔(dān)，而私人執(zhí)法的受益者則不限于私人執(zhí)法者本人，其他消費(fèi)者因私人執(zhí)法而獲得無須支付報(bào)酬的利益。因而，食品安全私人執(zhí)法具有鮮明的正外部性，屬于第三方公共物品，政府需要對(duì)其采取補(bǔ)償性激勵(lì)，這主要表現(xiàn)為減免案件受理費(fèi)、從訴訟收益中提取必要費(fèi)用、獨(dú)享或者與國庫分享訴訟收益、從公共財(cái)政或者公益基金墊付或者補(bǔ)償訴訟成本、對(duì)熱心食品安全私人執(zhí)法者設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。

2.私人執(zhí)法者的隱性收益分析。誠如學(xué)者所指出的，“除非私人執(zhí)法者所獲得的預(yù)期收益能夠超過其支付的成本從而使得回報(bào)可以補(bǔ)償其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，否則私人執(zhí)法機(jī)制將不復(fù)存在”(約翰·C.科菲，2009:32)。鑒于作為非直接利害關(guān)系人的消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)在私人執(zhí)法中需要消耗相當(dāng)成本，食品安全中的私人執(zhí)法制度設(shè)置中需要慎重考慮消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)私人執(zhí)法的動(dòng)力問題。如果說旨在剝奪生產(chǎn)經(jīng)營者從事違法行為經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的懲罰性賠償之訴、撇去不法收益之訴尚且可以將全部或者部分訴訟收益作為激勵(lì)消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)積極執(zhí)法的獎(jiǎng)金，那么，旨在要求生產(chǎn)經(jīng)營者停止違法行為、采取必要補(bǔ)救措施、履行告知義務(wù)等不涉及收益的私人執(zhí)法則面臨著執(zhí)法激勵(lì)的難題。然而，消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)不能從私人執(zhí)法活動(dòng)本身獲益并不排除其獲得其他方面的利益實(shí)現(xiàn)，如律師通過公益訴訟提升知名度而獲得案源、學(xué)者通過公益訴訟引領(lǐng)社會(huì)關(guān)注特定問題、學(xué)生通過公益訴訟訓(xùn)練其訴訟技巧、商主體通過公益訴訟擊敗競爭者、具有半官方性質(zhì)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)通過公益訴訟取得政績和提高社會(huì)認(rèn)可度、消費(fèi)者通過公益訴訟為其私益訴訟奠定基礎(chǔ)等。因而，食品安全私人執(zhí)法缺乏動(dòng)力的假設(shè)未必符合實(shí)際情況，消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)私人執(zhí)法可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)學(xué)上的隱性收益，提起公益訴訟可以為消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)帶來其他方面的利益滿足。誠然，前述隱性收益并不存在于所有消費(fèi)者或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)的私人執(zhí)法活動(dòng)中，而私人執(zhí)法不應(yīng)當(dāng)為特定類型群體的消費(fèi)者所壟斷，從制度上為提起消費(fèi)公益訴訟的消費(fèi)者或者消費(fèi)者團(tuán)體提供最低限度激勵(lì)機(jī)制的觀念已是學(xué)界基本共識(shí)。誠然，鑒于不同消費(fèi)者或者消費(fèi)者團(tuán)體從事相同私人執(zhí)法事務(wù)的實(shí)際收益并不相同，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的創(chuàng)設(shè)可以理解為立法者授權(quán)具有隱性收益的特定主體以提起限額損害賠償公益訴訟的主體資格。在損害賠償公益訴訟尚未獲得普遍開放的語境下，優(yōu)先將公益性訴訟實(shí)施權(quán)賦予具有潛在訴訟收益的主體(補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)主體)能夠有效節(jié)約公益訴訟激勵(lì)成本，懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟具有可行性。

四、 體系解釋：食品安全私人執(zhí)法的制度展開

食品安全事故的防范與處置相對(duì)于其他消費(fèi)領(lǐng)域更具顯著的緊迫性，而注重保障程序正義的司法救濟(jì)相對(duì)于行政程序更為滯后，這種反差決定了食品安全主要通過行政監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)，而食品安全公益訴訟長期沒有獲得立法者與司法者的青睞。然而，誠如前述的經(jīng)濟(jì)分析所揭示的，公共執(zhí)法具有天然缺陷而亟須私人執(zhí)法予以有益補(bǔ)充。更為重要的是，為追求財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長方面的政績，地方政府放任甚至主動(dòng)協(xié)助生產(chǎn)經(jīng)營者將其成本外部化的情形事有發(fā)生。因而，通過食品安全公益訴訟督促甚或迫使公共執(zhí)法部門依法履行職責(zé)以及越過公共執(zhí)法部門直接向生產(chǎn)經(jīng)營者施加不利益影響的重要性已是諸多決策者和研究者的共識(shí)。如前所述，在我國現(xiàn)行法律框架下，食品安全領(lǐng)域存在著《民訴法》第55條和《消保法》第47條規(guī)定的形式意義上消費(fèi)公益訴訟以及《消保法》第55條和《食品安全法》第148條第2款規(guī)定的懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟。形式意義上的消費(fèi)公益訴訟指向未來，旨在防御不特定眾多消費(fèi)者合法權(quán)益(繼續(xù))遭受侵害，而懲罰性賠償型公益訴訟指向過去，旨在剝奪不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營者已經(jīng)取得的不法收益。

懲罰性賠償型公益訴訟直接以不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營者為被告，故只能屬于民事公益訴訟。但是，形式意義上的消費(fèi)公益訴訟是否僅限于民事公益訴訟則尚且存在商榷空間。盡管包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的絕大多數(shù)權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為《消保法》第47條系對(duì)《民訴法》第55條的具體化，但基于以下幾方面的原因，筆者認(rèn)為，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的食品安全公益訴訟包括行政公益訴訟與民事公益訴訟兩種類型：第一，《消保法》第47條關(guān)于“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定從字面解釋上并沒有將行政公益訴訟排除在外。第二，《消保法》至少在我國并未被納入民法體系，消費(fèi)公益訴訟條款是否需要在民事公益訴訟條款的既有框架內(nèi)進(jìn)行解釋并非不無疑問，而以立法機(jī)關(guān)釋義書為根基的歷史解釋固然貼近立法原意，但也不應(yīng)當(dāng)忽視法律文本的客觀性為法律制度發(fā)展意外留下的契機(jī)。第三，行政不作為以及行政亂作為也同樣構(gòu)成《消保法》第47條規(guī)定的侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，如政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為在客觀上損害不特定眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起行政公益訴訟具備正當(dāng)性和必要性。第四，在行政訴訟法或者專門性法律中增設(shè)行政公益訴訟制度已是社會(huì)各界達(dá)成的基本共識(shí)(黃慶暢、楊子強(qiáng)，2014:18)。去年修改《行政訴訟法》的過程中，無論是相關(guān)實(shí)務(wù)部門的修正案草稿或者修正案建議稿，抑或是自詡為“專家建議稿”的各類版本的修改建議材料，均將“行政公益訴訟”列入修改內(nèi)容并作為其“亮點(diǎn)”之一(楊建順，2012：60)。誠然，在消費(fèi)者協(xié)會(huì)既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟達(dá)到類似救濟(jì)功能的情形下，鑒于行政公益訴訟的救濟(jì)更為迂回，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起民事公益訴訟通常更加符合效率原則，而且考慮到消費(fèi)者協(xié)會(huì)的半官方色彩注定其不愿過多地與行政機(jī)關(guān)打官司的現(xiàn)實(shí)，只有在無法通過民事公益訴訟獲得救濟(jì)或者通過行政公益訴訟更能實(shí)現(xiàn)糾紛解決的規(guī)模效應(yīng)的情形下，消費(fèi)者協(xié)會(huì)窮盡輔助型私人執(zhí)法手段仍無法奏效時(shí)才存在提起行政公益訴訟之必要。盡管我國現(xiàn)行法律和司法解釋并沒有對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起食品安全行政公益訴訟的條件和程序作出特別規(guī)定，但中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以通過公益訴訟導(dǎo)則等內(nèi)部文件對(duì)自身以及各省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起行政公益訴訟進(jìn)行適當(dāng)自律性限制，以確保食品安全私人執(zhí)法實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)。

綜上所述，食品安全私人執(zhí)法主要表現(xiàn)為受害消費(fèi)者提起的懲罰性賠償之訴以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的團(tuán)體公益訴訟。其中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的團(tuán)體公益訴訟以民事公益訴訟為原則、以行政公益訴訟為例外，而且在提起行政公益訴訟之前宜先行窮盡輔助型私人執(zhí)法手段。鑒于補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)與懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的主體均為特定受害消費(fèi)者，消費(fèi)者協(xié)會(huì)得提起的民事公益訴訟通常僅限于不涉及金錢損害賠償?shù)牟蛔鳛橹V、撤銷之訴以及信息之訴，至于消費(fèi)者協(xié)會(huì)直接提起損害賠償之訴尚未被立法機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)所接受，從而使得我國食品安全領(lǐng)域內(nèi)的私人執(zhí)法力度嚴(yán)重欠缺?？紤]到生產(chǎn)經(jīng)營者在不安全食品產(chǎn)售過程中將大量成本外部化，《食品安全法》試圖通過強(qiáng)化行政處罰力度的方式撇去生產(chǎn)經(jīng)營者的不法收益。然而，誠如前文經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果已經(jīng)表明的，某些地方政府執(zhí)法積極性可能不足，即使全部上繳國庫的罰沒財(cái)產(chǎn)又被以行政撥款方式返還執(zhí)法單位，仍然難以與經(jīng)濟(jì)增長給官員帶來的政績實(shí)惠相媲美。因而，如何強(qiáng)化私人執(zhí)法在促使生產(chǎn)經(jīng)營者外部成本內(nèi)部化的任務(wù)仍然相當(dāng)嚴(yán)峻。鑒于此，筆者擬探索懲罰性損害賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使路徑為己任，試圖運(yùn)用民事訴訟程序法原理實(shí)現(xiàn)類似美國集團(tuán)訴訟與德國撇去不法收益之訴的私人執(zhí)法效果，并對(duì)私人執(zhí)法性質(zhì)的懲罰性賠償團(tuán)體訴訟與公共執(zhí)法性質(zhì)的沒收違法所得之間的關(guān)系進(jìn)行厘定，在解釋論層面構(gòu)建公共執(zhí)法與私人執(zhí)法和諧相處且相互配合的食品安全執(zhí)法體系。

(一) 私益抑或公益：懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)界定

受公法、私法的二元區(qū)分原理的影響，傳統(tǒng)大陸法系國家和地區(qū)的損害賠償責(zé)任法遵循“補(bǔ)償原則”和“得利禁止原則”，其功能僅在于填補(bǔ)受害人所遭受的損害，但受害人所獲補(bǔ)償不得多于所遭受的損失，至于損害行為的預(yù)防和報(bào)復(fù)功能則必須通過公法性質(zhì)的行政法與刑法手段予以實(shí)現(xiàn)(格哈德·瓦格納，2012:3)。盡管損害賠償責(zé)任法強(qiáng)調(diào)完全補(bǔ)償原則，但是遭受不安全食品損害的消費(fèi)者并非總是積極謀求損害填補(bǔ)，即使所有遭受損害的消費(fèi)者都行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)，并非所有消費(fèi)者都會(huì)保存并提供相關(guān)證據(jù)，即使所有消費(fèi)者都能夠提供相關(guān)證據(jù)，生產(chǎn)經(jīng)營者及其律師尚有大量訴訟技巧可供使用。因而，在實(shí)體法規(guī)則設(shè)置的理想層面，生產(chǎn)經(jīng)營者的違法所得都可以被受害消費(fèi)者追回，但在事實(shí)上生產(chǎn)經(jīng)營者具有大量的機(jī)會(huì)和手段規(guī)避承擔(dān)損害賠償責(zé)任，補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)在促使外部成本內(nèi)部化的功能注定是不完全的。鑒于此，新《食品安全法》第148條第2款繼承了我國《侵權(quán)責(zé)任法》第47條、《消保法》第55條的精神，為優(yōu)化懲罰性賠償制度對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的威懾功能，考慮到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品價(jià)格及其對(duì)消費(fèi)者身心健康造成傷害之間的巨大差距，新法賦權(quán)消費(fèi)者在價(jià)款十倍或者損失三倍之間選擇請(qǐng)求對(duì)其最有利的懲罰性賠償金。消費(fèi)者要求賠償損失的權(quán)利屬于補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)，而要求生產(chǎn)經(jīng)營者支付價(jià)款十倍或者損失三倍賠償金則屬于懲罰性損害賠償請(qǐng)求權(quán)，懲罰性損害賠償請(qǐng)求權(quán)從經(jīng)濟(jì)上刺激消費(fèi)者維權(quán)積極性，呈現(xiàn)出私益訴訟與公益訴訟相融合并以公益訴訟帶動(dòng)私益訴訟的私人執(zhí)法格局。換言之，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)帶有明顯的公益色彩，通過增加生產(chǎn)經(jīng)營者單次賠償金額彌補(bǔ)部分消費(fèi)者不知、不愿或者不能行使補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)的弊端。在特殊情形下，生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)際承擔(dān)的損害賠償金額在理論上可能超越其違法生產(chǎn)經(jīng)營行為所獲得的利潤。理性的生產(chǎn)經(jīng)營者為了避免承擔(dān)超越利潤空間的損害賠償責(zé)任而具備提高食品生產(chǎn)經(jīng)營注意義務(wù)的積極性。因而，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)在促使生產(chǎn)經(jīng)營者外部成本內(nèi)部化方面具有顯著的功效，具有鮮明的行為規(guī)范公法色彩。顯而易見，消費(fèi)者提起損害賠償之訴，要求生產(chǎn)經(jīng)營者支付法定倍數(shù)的“賠償金”與公共執(zhí)法中罰款、罰金、沒收違法所得等具有異曲同工之妙，均試圖剝奪生產(chǎn)經(jīng)營者從事不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)根基，加大違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的代價(jià)以提高生產(chǎn)經(jīng)營者的安全注意義務(wù)。誠然，嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度可能會(huì)導(dǎo)致注意成本過高，而注意成本的增加將導(dǎo)致食品價(jià)格上漲。盡管食品安全事關(guān)生命健康而可以“不計(jì)成本”，但食品價(jià)格的上漲會(huì)現(xiàn)實(shí)地影響中低收入水平人群的生活質(zhì)量，如果沒有配套社會(huì)救濟(jì)措施的完善而片面提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)和食品生產(chǎn)經(jīng)營注意義務(wù)，其結(jié)果是否符合全體人民根本利益恐怕還存在商榷的余地。因而，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)通常僅適用于生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)知或者明知故犯的情形，新《食品安全法》將其僅適用于“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”，而經(jīng)營非明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的經(jīng)營者并不承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。除承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任以外，生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者還面臨著沒收違法所得的行政處罰或刑事處罰，在采取沒收違法所得與懲罰性賠償并行的立法模式下，生產(chǎn)經(jīng)營者在應(yīng)然層面具有充分的注意積極性，但鑒于消費(fèi)者的理性冷漠以及公共執(zhí)法的乏力，鋌而走險(xiǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營者仍然存在逃避承擔(dān)法律責(zé)任的“合理”僥幸心理，使得食品安全事件頻頻發(fā)生。

(二) 個(gè)別抑或集合：懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使

盡管懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)依附于補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)，但消費(fèi)者在民事訴訟中請(qǐng)求生產(chǎn)經(jīng)營者支付懲罰性賠償金在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)界定為公民提起的公益訴訟，旨在規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者的行為并以懲罰性賠償金激勵(lì)消費(fèi)者積極維權(quán)，屬于立法者為受害消費(fèi)者創(chuàng)設(shè)的據(jù)以提起食品安全公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。然而，盡管懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)激勵(lì)消費(fèi)者積極維權(quán)，但受信息不對(duì)等、訴訟能力懸殊、證據(jù)分布不均衡等因素限制，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的個(gè)別性行使并不能徹底解決消費(fèi)者維權(quán)動(dòng)力或者能力不足問題。然而，倘若允許受害消費(fèi)者將其損害賠償請(qǐng)求權(quán)或者其所對(duì)應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)讓給具備提起消費(fèi)公益訴訟資格的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，那么懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使將給生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品者以類似集團(tuán)訴訟的嚴(yán)厲打擊。鑒于懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)個(gè)別性行使仍然使得不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者心存僥幸，在解釋論上探索懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使模式，對(duì)在實(shí)踐中真正貫徹“重典治亂”修法精神具有重要價(jià)值。立法機(jī)關(guān)賦予受害消費(fèi)者以懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，而受害消費(fèi)者的特定性決定懲罰性賠償之訴不能適用《民訴法》第55條以及《消保法》第47條規(guī)定的公益訴訟制度。為實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使，需要將受害消費(fèi)者享有的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)或者其所對(duì)應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移。為實(shí)現(xiàn)訴訟實(shí)施權(quán)移轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移實(shí)體請(qǐng)求權(quán)構(gòu)成理論上所謂的“訴訟信托”，而轉(zhuǎn)移訴訟實(shí)施權(quán)但保留實(shí)體請(qǐng)求權(quán)歸屬關(guān)系不變則屬于所謂的“訴訟擔(dān)當(dāng)”。鑒于我國現(xiàn)行立法既沒有規(guī)定受害消費(fèi)者依法享有的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)得由消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使，也沒有規(guī)定受害消費(fèi)者得將懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)所對(duì)應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)授予消費(fèi)者協(xié)會(huì)行使，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使路徑只能采取無須法律預(yù)設(shè)的意定賦權(quán)模式。意定賦權(quán)模式存在訴訟信托、任意訴訟擔(dān)當(dāng)以及訴訟代理三種方式，但任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)倪m用通常以立法者明確允許受害消費(fèi)者移轉(zhuǎn)訴訟實(shí)施權(quán)為必要，而訴訟代理人僅能由自然人擔(dān)任，實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)由消費(fèi)者協(xié)會(huì)集合行使的路徑只能是訴訟信托。盡管《信托法》第11條禁止專以訴訟或者討債為目的設(shè)立信托，但因消費(fèi)者協(xié)會(huì)集合化行使懲罰性損害賠償請(qǐng)求權(quán)帶有顯著的公益色彩，而且符合法律規(guī)定條件的公益團(tuán)體充當(dāng)訴訟受托人并不存在包攬?jiān)V訟的風(fēng)險(xiǎn)，筆者傾向于結(jié)合第61條有關(guān)“國家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”的立法精神對(duì)第11條作目的性限縮解釋，將具備公益訴訟主體資格的消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為訴訟信托禁止原則的例外情形對(duì)待。鑒于新《食品安全法》仍然將懲罰性損害賠償請(qǐng)求權(quán)依附于補(bǔ)償性損害賠償請(qǐng)求權(quán)，受害消費(fèi)者在轉(zhuǎn)讓懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)時(shí)必須將其補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給適格消費(fèi)者協(xié)會(huì)，并且消費(fèi)者協(xié)會(huì)得在同一訴訟程序中同時(shí)提起不作為之訴，實(shí)現(xiàn)公益訴訟與私益訴訟的多重融合。在懲罰性賠償金大幅度提升的食品安全法領(lǐng)域，消費(fèi)者將其補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)與懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)轉(zhuǎn)讓給消費(fèi)者協(xié)會(huì)就意味著，得在無須承受訴累和敗訴風(fēng)險(xiǎn)的情況下期待獲得十倍價(jià)款或者三倍損失的額外收益，消費(fèi)者賦權(quán)的積極性更為明顯。換言之，盡管加入制損害賠償團(tuán)體訴訟仍然存在部分未選擇加入訴訟的“漏網(wǎng)之魚”，但懲罰性賠償金能夠起到很好的彌補(bǔ)功能：在消費(fèi)者未發(fā)生損害或者損害未超過價(jià)款的情形下，一個(gè)消費(fèi)者授權(quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)即可以實(shí)現(xiàn)11個(gè)消費(fèi)者維權(quán)的類似效果，而在消費(fèi)者發(fā)生損害且損害超過其所支付款的情形下，一個(gè)消費(fèi)者授權(quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)也可以4個(gè)消費(fèi)者維權(quán)的類似效果。與此同時(shí)，尚未選擇加入的受害消費(fèi)者在多倍賠償?shù)睦娲碳は?，另行授?quán)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起損害賠償訴訟，法院援引甚至直接適用確定判決的做法將給生產(chǎn)經(jīng)營者予以致命的打擊。誠然，前述分析和判斷均建立在消費(fèi)者有證據(jù)證明消費(fèi)事實(shí)(與損害事實(shí))的基礎(chǔ)上，而不能提供證據(jù)表明其消費(fèi)事實(shí)(與損害事實(shí))的消費(fèi)者所遭受的損失則仍然無法通過消費(fèi)者協(xié)會(huì)團(tuán)體訴訟的方式獲得救濟(jì)，生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)這部分外部化成本仍然無須予以內(nèi)部化。盡管缺乏證據(jù)或者逾越訴訟時(shí)效的受害消費(fèi)者無法獲得賠償可以通過其他消費(fèi)者的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的行使獲得以彌補(bǔ)，但這并不能確保生產(chǎn)經(jīng)營者將其外部成本完全內(nèi)部化，這也就為公法層面的沒收違法所得留下作用空間。

(三) 并存抑或擇一：懲罰性賠償與違法所得的關(guān)系

公共執(zhí)法不能替代私人實(shí)現(xiàn)其損害賠償請(qǐng)求權(quán)，公法責(zé)任形態(tài)的沒收違法所得不能影響私法責(zé)任形態(tài)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。懲罰性賠償與沒收違法所得之間的關(guān)系協(xié)調(diào)反映著立法者對(duì)私人執(zhí)法與公共執(zhí)法的基本態(tài)度。根據(jù)新《食品安全法》第147條關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者財(cái)產(chǎn)優(yōu)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任的規(guī)定，屬于私法責(zé)任形式的懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于屬于公法責(zé)任形態(tài)的違法所得。既然懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于沒收違法所得獲得清償，那么生產(chǎn)經(jīng)營者的違法所得的確切金額在理論上需要等待全體受害消費(fèi)者損害賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟時(shí)效期限屆滿才能確定，但這將顯著違反公共執(zhí)法的效率原則。誠然，為了兼顧貫徹公共執(zhí)法效率原則，理論上也可以對(duì)懲罰性賠償與沒收違法所得之間的關(guān)系作出以下安排：生產(chǎn)經(jīng)營者在承擔(dān)沒收違法所得公法責(zé)任的同時(shí)豁免其私法意義上的損害賠償義務(wù)，受害消費(fèi)者只能要求公權(quán)力機(jī)關(guān)從沒收違法所得的金額中予以賠償。然而，這將導(dǎo)致沒收違法所得款項(xiàng)未能及時(shí)上繳國庫、消費(fèi)者可能需要面對(duì)更為強(qiáng)大的被告、民事?lián)p害賠償之訴轉(zhuǎn)化為行政訴訟、生產(chǎn)經(jīng)營者免受其原本需要承受的訴累而在事實(shí)上減輕其違法成本等后果。鑒于此，在立法論上，筆者傾向于取消食品安全法域內(nèi)的沒收違法所得，而將其試圖實(shí)現(xiàn)的威懾功能通過行政罰款、刑事罰金等方式替代實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化(懲罰性)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的集合行使制度建設(shè)，并創(chuàng)設(shè)補(bǔ)充性撇去不法收益之訴，從而實(shí)現(xiàn)私人執(zhí)法與公共執(zhí)法之間的協(xié)作。在解釋論上，鑒于新《食品安全法》仍然保留甚至強(qiáng)化沒收違法所得制度，筆者建議食品安全執(zhí)法部門在沒收違法所得的適用方面遵循謙抑原則，將沒收違法所得限制解釋為生產(chǎn)經(jīng)營者賠償消費(fèi)者損失以外因生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品所獲得的利潤，包括(部分)消費(fèi)者放棄或者未能維權(quán)而免于賠償?shù)目铐?xiàng)在內(nèi)，但應(yīng)允許執(zhí)法部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者的財(cái)產(chǎn)采取控制性措施，使沒收違法所可以實(shí)現(xiàn)類似補(bǔ)充性撇去不法收益之訴的功能。

五、 結(jié)語

新《食品安全法》在公共執(zhí)法制度完善方面很好地貫徹了“重典治亂”的修法理念，但忽視構(gòu)建對(duì)公共執(zhí)法構(gòu)成有益補(bǔ)充的私人執(zhí)法制度。本文在回顧私人執(zhí)法與公共執(zhí)法之間的關(guān)系的基礎(chǔ)上，以懲罰性賠償型消費(fèi)公益訴訟為中心，對(duì)食品安全私人執(zhí)法的必要性、可行性及其制度構(gòu)建展開研究。在筆者看來，懲罰性賠償制度屬于立法機(jī)關(guān)有意無意地在經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上賦予具有正外部性的受害消費(fèi)者的新型實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，試圖通過額外的訴訟收益激勵(lì)消費(fèi)者積極維權(quán)、盡最大可能窮盡經(jīng)營者不法收益。然而，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)僅為受害消費(fèi)者提起公益訴訟奠定請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，消費(fèi)者通過個(gè)別訴訟行使補(bǔ)償性與懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)仍可能存在訴訟不經(jīng)濟(jì)情形。為實(shí)現(xiàn)訴訟規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)允許受害消費(fèi)者將其所固有的損害賠償請(qǐng)求權(quán)概括性移轉(zhuǎn)給具備提起公益訴訟主體資格條件的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，借助消費(fèi)者協(xié)會(huì)的團(tuán)體訴訟節(jié)約消費(fèi)者維權(quán)成本、避免敗訴所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而懲罰性賠償金歸屬受害消費(fèi)者所有意味著消費(fèi)者將“不勞而獲”，消費(fèi)者通過消費(fèi)者協(xié)會(huì)維權(quán)的積極性將大為提升。對(duì)于部分消費(fèi)者放棄或者未能(成功)行使補(bǔ)償性與懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的情形而言，在立法論上可以通過補(bǔ)充性撇去不法收益之訴解決，而在解釋論上則可以通過補(bǔ)充性沒收違法所得的公法手段實(shí)現(xiàn)類似功能。

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■作者地址：黃忠順，清華大學(xué)法學(xué)院；北京 100084。Email:zhongshunhuang@163.com。

■責(zé)任編輯：李媛

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Study on Private Enforcement of Food Safety

HuangZhongshun(Tsinghua University)

Abstract:Public enforcement system has been strengthened in the new “Food Safety Law”,while private enforcement system has not yet attracted the attention of legislators.As private enforcement performs indispensable and complementary functions,we should strengthen the system construction of the consumer public interest litigation through judicial interpretation.Consumer public interest litigation for punitive damages makes operators’ external costs and consumers’ positive externality internalized and reduces the incentive cost of private enforcement.In order to have the scale effect of punitive damages litigation realized,consumers might transfer both compensatory and punitive claims to some consumers ' association with qualification to file public interest litigation.

Key words:food safety; private enforcement; consumer public interest litigation; punitive damages

基金項(xiàng)目：■中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(10XNI033)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.04.011