新西蘭環(huán)境糾紛解決機(jī)制及其啟示

徐 平，周晗雋

（北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100083）

設(shè)立環(huán)境法院是應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，解決環(huán)境糾紛的通行方法之一。環(huán)境法院的兩大先驅(qū)是澳大利亞南新南威爾士州的土地與環(huán)境法院和新西蘭的環(huán)境法院。目前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)發(fā)表了一些國(guó)內(nèi)外學(xué)者撰寫的研究新南威爾士州土地與環(huán)境法院的成果，如布萊恩·普雷斯頓等撰寫的《環(huán)境法庭的運(yùn)作：新南威爾士土地與環(huán)境法院的經(jīng)驗(yàn)》，丁曉華的《澳大利亞的土地和環(huán)境法院》和丁沁怡的《國(guó)外環(huán)境法院制度及其對(duì)我國(guó)的啟示——以澳大利亞新南威爾士州土地環(huán)境法院為例》等。但是國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)新西蘭的環(huán)境法院尚缺乏研究。新西蘭環(huán)境法院（The Environment Court）是新西蘭環(huán)境問題處理機(jī)制一體化的核心載體。自1991年《資源管理法》頒布以來，新西蘭構(gòu)建了一套完善的爭(zhēng)端解決制度，為各國(guó)環(huán)境糾紛的解決提供了典范。在環(huán)境危急頻發(fā)，環(huán)境糾紛層出不窮的當(dāng)下，研究新西蘭的環(huán)境法院的設(shè)置及環(huán)境糾紛的解決機(jī)制，無(wú)疑會(huì)對(duì)中國(guó)的環(huán)境法院建設(shè)及環(huán)境糾紛的解決大有裨益。

一、新西蘭環(huán)境糾紛與環(huán)境法院的建立

（一）新西蘭《資源管理法》的制定

環(huán)境問題在20世紀(jì)前期一直困擾著新西蘭。在1925年至1965年這40年間，新西蘭制定了超過60部與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律，然而這并沒有遏制環(huán)境問題蔓延的趨勢(shì)[1]26～31。新西蘭最早是英國(guó)的殖民地，其在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法也來源于英國(guó)，這也導(dǎo)致了其在自然資源以及環(huán)境問題領(lǐng)域單獨(dú)立法的狀況[2]498～519。之所以眾多法律的制定并沒有有效地改善新西蘭的環(huán)境狀況，其根本原因在于這些法律之間缺乏一種整體性的互動(dòng)。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展會(huì)議首次為世人提供了一個(gè)討論環(huán)境管理和可持續(xù)發(fā)展等問題的平臺(tái)。1980年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）專門針對(duì)新西蘭的環(huán)境管理進(jìn)行了審查，特別指出要對(duì)地方性的環(huán)境管理問題進(jìn)行改進(jìn)。面對(duì)環(huán)境問題被提上國(guó)際議程，以及國(guó)內(nèi)環(huán)境治理成效不顯的狀況，設(shè)立一個(gè)反映環(huán)境管理國(guó)際趨勢(shì)的環(huán)境綜合管理體系勢(shì)在必行。因此，新西蘭開始逐步對(duì)包括《水土保持法》（1967）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1977）、《清潔空氣法》（1972）、《噪聲控制法》（1982）在內(nèi)的早期環(huán)境領(lǐng)域立法進(jìn)行審查和修改。

可以說，這次修改是新西蘭歷史上最大最密集同時(shí)也是最昂貴的法律改革項(xiàng)目。在第四屆工黨政府的指導(dǎo)下，資源管理法律改革（RLMR）由環(huán)境部于1988年7月正式啟動(dòng)，旨在建立一部綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的《資源管理法》（Resource Management Act）來取代現(xiàn)存的環(huán)境領(lǐng)域立法。這次改革歷時(shí)兩年共分三個(gè)階段。首先，由核心團(tuán)隊(duì)對(duì)當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)和自然資源領(lǐng)域立法進(jìn)行縝密分析，形成一篇超過了30頁(yè)的有關(guān)資源管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性問題的工作報(bào)告，并向公眾提交了四種可能的改革模式。第二階段，加大公眾參與、核心團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步細(xì)化改革方案，并提出另一篇闡述這次法律改革的報(bào)告性文件。最后，1988年12月，第四屆工黨政府將這次改革的提議撰寫成《資源管理法（提案）》提交至國(guó)會(huì)。在審議期間，國(guó)會(huì)特選委員會(huì)收到了超過1400份來自公眾的建議[3]。由于冗長(zhǎng)的審查過程，第四屆工黨政府未能在1990年10月的大選之前通過該法案，并且在大選中敗給了國(guó)家黨。隨后，國(guó)家黨接下立法的重任，經(jīng)過進(jìn)一步的完善與修改，《資源管理法》于1991年7月通過，并于同年10月正式生效。該法案廢除了78部環(huán)境領(lǐng)域立法，并對(duì)其它立法進(jìn)行了修改，它統(tǒng)一了對(duì)全國(guó)土地、水和大氣的管理[4]。此后，《資源管理法》分別于1993、1994、1996、1997、2003、2005、2009、2013 年進(jìn)行了修訂，其在新西蘭環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地位不可撼動(dòng)，可謂新西蘭環(huán)境保護(hù)的憲章[5]。

（二）新西蘭環(huán)境法院的建立

新西蘭環(huán)境法院的前身可追溯到根據(jù)1953年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)（Town and Country Planning Appeal Board），其設(shè)立目的是為了解決當(dāng)時(shí)城市規(guī)劃方案施行過程中所產(chǎn)生的糾紛。設(shè)立該委員會(huì)的初衷是通過建立一個(gè)全職、具有多學(xué)科知識(shí)背景的專門裁判所的方式，以聽證會(huì)和證據(jù)為基礎(chǔ)來解決糾紛，從而在民眾與政府之間主持公正[6]。

到了1960年代中期，城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)已經(jīng)制定了大量的判例法，包括適用于鄉(xiāng)村、住宅、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)的規(guī)劃原則和儲(chǔ)備原則等。然而，不斷增加的案件量使其不堪重負(fù)。為了解決這一問題，1963年新成立了一個(gè)臨時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)，隨著案件量的進(jìn)一步增加，臨時(shí)城鄉(xiāng)委員會(huì)更名為正式委員會(huì)，即第二個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)。1969年，又成立了第三個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)。

該委員會(huì)的創(chuàng)始人在草創(chuàng)之初便已經(jīng)意識(shí)到，委員會(huì)的受案范圍將包括對(duì)地方政府土地規(guī)劃和分區(qū)政策等決定不服的上訴，這意味著在審判時(shí)將有大量技術(shù)性問題需要處理。因此，委員會(huì)的主席不僅應(yīng)當(dāng)具備豐富的法律知識(shí)，而且還需要對(duì)城市規(guī)劃和地方機(jī)構(gòu)管理的運(yùn)作模式有一些基本的了解。委員會(huì)將從具備專業(yè)知識(shí)尤其是城市規(guī)劃方面知識(shí)的專業(yè)人員中遴選委員?？偠灾?，委員成員必須兼?zhèn)浞芍R(shí)和相關(guān)的專業(yè)技能。

1977年，新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行，基于此法，三個(gè)上訴委員會(huì)合并成為一個(gè)“全面整合審查”的專門法庭，并將級(jí)別提升為存卷法庭（Court of Record）。1983年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法修正案》生效后，委員會(huì)的主席被重新任命為法庭的法官。1996年施行的《資源管理法修正案》正式將專門法庭重組為環(huán)境法院，專門法庭的法官和委員們同樣也被重新任命為環(huán)境法官和環(huán)境委員，同時(shí)也將環(huán)境法院的級(jí)別提升為地區(qū)法院。

環(huán)境法院成立的歷史表明，環(huán)境法院的建立并非一蹴而就，1996年《資源管理法修正案》的改革是一個(gè)重大的進(jìn)展。在四十多年的司法實(shí)踐中，環(huán)境法院已經(jīng)形成了一套開放且細(xì)致的聽證會(huì)程序，以及一套對(duì)法官和委員有規(guī)范價(jià)值的合理裁判程序。

二、環(huán)境法院的組織結(jié)構(gòu)

（一）外部結(jié)構(gòu)

《資源管理法》不僅賦予了每個(gè)公民享受環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，而且建立起了一套系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)和管理體系。在《資源管理法》體系下，對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)進(jìn)行管理、解決環(huán)境糾紛的主要機(jī)構(gòu)有以下三類：地方委員會(huì)、環(huán)境部和環(huán)保部、環(huán)境法院[7]。

地方委員會(huì)是這個(gè)三級(jí)管理體系中最為基礎(chǔ)的一級(jí)，其職責(zé)是以做出“決定”的方式對(duì)那些可能影響鄰里、社區(qū)、自然環(huán)境或者我們自身的行為進(jìn)行管理，從而減少其對(duì)環(huán)境的危害。地方委員會(huì)的委員在做出這些具體決定時(shí)，一般需要以相關(guān)的地區(qū)或區(qū)域規(guī)劃、國(guó)家政策聲明、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等為依據(jù)。而這些規(guī)劃和政策聲明，很大一部分是由地方委員會(huì)在《資源管理法》的框架下制定并通過的。

環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督《資源管理法》的執(zhí)行，并就如何更好地適應(yīng)《資源管理法》，對(duì)地方委員會(huì)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和居民社區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)。環(huán)保部在這個(gè)體系下也有一定的職責(zé)，即協(xié)同地方委員會(huì)保護(hù)海岸以及其它自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境。

而環(huán)境法院則負(fù)責(zé)處理地方委員會(huì)在處理具體環(huán)境問題過程中所產(chǎn)生的糾紛。因此，在這個(gè)三級(jí)管理體系中，環(huán)境法院扮演了一個(gè)最終仲裁者的角色，它一般并不直接介入具體的環(huán)境糾紛。正如當(dāng)初的城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴委員會(huì)在設(shè)立時(shí)所期望的那樣“在民眾與政府之間主持公正”。

（二）內(nèi)部結(jié)構(gòu)

1.環(huán)境法院級(jí)別。新西蘭的法院體系由低到高四級(jí)：地區(qū)法院（District Court）、高等法院（High Court）、上訴法院（Court of Appeal）、最高法院（Supreme Court）。因?yàn)樾挛魈m屬于英聯(lián)邦國(guó)家，早期，設(shè)在倫敦的樞密院司法委員會(huì)（Judicial Committee of the Privy Council）才是新西蘭法院體系的最高一級(jí)，直到2004年1月1日，頒布了《最高法院法》（Supreme Court Act），最高法院才正式成為新西蘭法院體系的最高一級(jí)[8]。不過，由于新西蘭的上訴法院的判決被上訴到最高法院（形式上的終審法院）的非常少見，所以，在多數(shù)情況下，上訴法院的判決在事實(shí)上就成了終審判決。此外，還有一些處理專門事務(wù)和糾紛的法院，如環(huán)境法院、家庭法院、毛利族土地法院等，這些專門法院與地區(qū)法院平級(jí)，如果對(duì)其判決不服，可以上訴至高等法院或者上訴法院。關(guān)于環(huán)境法院的級(jí)別，《資源管理法》也做出了相應(yīng)的規(guī)定，第278條：“在行使民事管轄權(quán)時(shí)，環(huán)境法院擁有和地區(qū)法院同等的權(quán)力?！钡?99條：“對(duì)環(huán)境法院的判決不服，可以上訴至高等法院。”由此可知，環(huán)境法院在新西蘭法院體系中，是一個(gè)處理環(huán)境事務(wù)的專門法院，與地區(qū)法院同級(jí)。

2.環(huán)境法院的人員構(gòu)成。環(huán)境法院是一所存卷法庭，截止2014年2月，該法院共有9名環(huán)境法官、9名候補(bǔ)法官、12名環(huán)境委員和5名副環(huán)境委員[9]。環(huán)境法官一般也兼任地區(qū)法院的法官，他們是傳統(tǒng)意義上的法官——接受過系統(tǒng)的法律專業(yè)訓(xùn)練并且終身任職。為了確保環(huán)境法院同時(shí)也“具備混合知識(shí)和專長(zhǎng)”，《資源管理法》第253條規(guī)定環(huán)境法院必須設(shè)有非法律專業(yè)的環(huán)境委員。要想獲得環(huán)境委員的資格，必須擁有與環(huán)境糾紛解決相關(guān)的知識(shí)和專長(zhǎng)，包括商業(yè)、經(jīng)濟(jì)和地方性政府事務(wù)，規(guī)劃和資源管理，環(huán)境科學(xué)，工程與建筑，毛利人與《懷唐伊條約》（Treaty of Waitangi）事務(wù)，以及替代性糾紛解決方法等。環(huán)境委員的任期為五年，在征求環(huán)境部長(zhǎng)和毛利事務(wù)部長(zhǎng)意見后，由司法部長(zhǎng)任命。環(huán)境法院還設(shè)有一名首席環(huán)境法官，相當(dāng)于我國(guó)的法院院長(zhǎng)，負(fù)責(zé)主持環(huán)境法院的各項(xiàng)工作，首席環(huán)境法官由總督根據(jù)司法部長(zhǎng)的推薦而任命。此外，環(huán)境法院還包括書記員和其他的一些工作人員。

3.開庭人數(shù)?！顿Y源管理法》第265條規(guī)定：“一般情況下，審判庭由一名環(huán)境法官和一名環(huán)境委員共同組成；當(dāng)?shù)?79條或第12章規(guī)定的情形發(fā)生時(shí)（多數(shù)是發(fā)出聲明或者執(zhí)行令的工作），可以由一名環(huán)境法官組成獨(dú)任庭；當(dāng)?shù)?80條規(guī)定的情形發(fā)生時(shí)，經(jīng)首席環(huán)境法官指派，也可以由一名環(huán)境委員組成獨(dú)任庭?！痹趯?shí)際操作中，如果案件涉及計(jì)劃或者資源利用許可，一般會(huì)由一名環(huán)境法官和兩名環(huán)境委員共同組成審判庭。在這種情況下，由環(huán)境法官主持庭審，但在做出判決時(shí)環(huán)境委員擁有與法官同等的投票權(quán)?？偟膩碚f，環(huán)境委員更多地工作是參與主持環(huán)境糾紛案件的調(diào)解，如果未能調(diào)解成功，主持調(diào)解的環(huán)境委員一般不會(huì)出現(xiàn)在該案件的審判工作中。

三、新西蘭環(huán)境法院與環(huán)境糾紛解決機(jī)制

法院的大部分工作都會(huì)涉及到與資源管理和環(huán)境相關(guān)的公共利益問題。在《資源管理法》體系下，法院的職權(quán)極為廣泛，例如：受理對(duì)地方當(dāng)局基于政策聲明或規(guī)劃做出了的具體決定不服的上訴；對(duì)資源利用許可不服的上訴；對(duì)減噪通知書不服的上訴；受理發(fā)布通知的申請(qǐng)；受理發(fā)布執(zhí)行令的申請(qǐng)等。另外，其它法律也賦予了環(huán)境法院一定的管轄權(quán)，例如《公共建設(shè)法》（1981）中的“對(duì)強(qiáng)制征地不服的起訴”；《名勝古跡法》（1993）中的“有關(guān)考古遺址的訴訟”；《森林法》（1949）中的“有關(guān)砍伐海灘森林的訴訟”；《地方政府法》（1947）中的“對(duì)道路停車規(guī)劃不服的起訴”；以及《新西蘭交通法》（1989）中的“與進(jìn)入受限公路有關(guān)的訴訟”?？偟膩碚f，在《資源管理法》體系下，環(huán)境法院的主要職權(quán)可以分為以下四類。

（一）受理上訴

環(huán)境法院有權(quán)受理對(duì)地方委員會(huì)之決定不服的上訴。這里的上訴與我國(guó)訴訟法對(duì)上訴的定義略有不同。上訴（Appeal）在我國(guó)是指當(dāng)事人對(duì)一審法院的判決、裁定或決定不服，提請(qǐng)二審人民法院重新審判的活動(dòng)。依《元照英美法辭典》的解釋：“該詞被廣泛用來指稱各種形式的對(duì)裁判請(qǐng)求復(fù)審的行為。在英國(guó)，上訴是指請(qǐng)求上級(jí)法院、機(jī)構(gòu)或人員對(duì)下級(jí)法院、機(jī)構(gòu)或人員就某項(xiàng)正義所作的裁決進(jìn)行審查，并在其認(rèn)為合適時(shí)，予以改變的行為。”環(huán)境法院在《資源管理法》體系中，處在環(huán)境保護(hù)三級(jí)體系的最頂層，而受環(huán)境部指導(dǎo)的地方委員會(huì)才是直接處理環(huán)境糾紛的主體，環(huán)境法院在此中的定位只是對(duì)地方委員會(huì)的決定的糾錯(cuò)者。甚至，在《資源管理法修正案》（2009）第6章及第6AA章施行之前，對(duì)環(huán)境糾紛的當(dāng)事人而言，地方委員會(huì)的處理還是一個(gè)必經(jīng)的前置程序，也就是說環(huán)境法院不直接受理環(huán)境糾紛案件。《資源管理法修正案》（2009）施行之后，一些重大項(xiàng)目才被允許繞過地方委員會(huì)，直接向環(huán)境法院提起訴訟，盡管如此，直接被受理的案件也是少之又少，據(jù)新西蘭環(huán)境法院2013年年報(bào)統(tǒng)計(jì)，2012至2013年間，環(huán)境法院直接受理的糾紛案件僅有5起[10]。因此，我們認(rèn)為，對(duì)地方委員會(huì)的決定不服而提起的訴訟應(yīng)當(dāng)被稱為上訴而不是起訴。在履行其上訴機(jī)構(gòu)職能時(shí)，環(huán)境法院重新對(duì)該決定進(jìn)行審查，并同地方委員會(huì)一樣行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任。雖然法院在審理上訴案件時(shí)，可以援引地方委員會(huì)提交的證據(jù)，但它也可以（而且事實(shí)上一般都）收集新的證據(jù)。因此，環(huán)境法院對(duì)大部分提起上訴的案件擁有最終決定權(quán)。

具體而言，環(huán)境法院可以受理的上訴案件類型有：與區(qū)域政策聲明、區(qū)域和地區(qū)規(guī)劃有關(guān)的上訴；與資源利用許可有關(guān)的上訴；與設(shè)計(jì)有關(guān)的上訴；與削減通知有關(guān)的上訴。需要注意的是，國(guó)家政策聲明并不在環(huán)境法庭的上訴管轄范圍內(nèi)?？傊?，任何對(duì)地方當(dāng)局基于政策聲明或規(guī)劃做出的具體決定不服的當(dāng)事人都有權(quán)向環(huán)境法院提起上訴。

（二）對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查

司法審查制度在英美法系中意為法院有權(quán)對(duì)政府部門的行為是否合法進(jìn)行審查，尤指法院確認(rèn)立法和行政機(jī)關(guān)的行為違憲而使其無(wú)效的權(quán)力。由此定義可知，司法審查制度的對(duì)象是一切行政行為。盡管英美法系國(guó)家一般不對(duì)抽象、具體行政行為進(jìn)行區(qū)分，不過為避免歧義，本文中仍將加以分別。嚴(yán)格說來環(huán)境法院受理上訴案件的權(quán)力也是一種司法審查權(quán)。

環(huán)境法院有權(quán)對(duì)地方委員會(huì)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行專門審查，但是其審查的規(guī)范性文件的范圍十分有限。依《資源管理法》附件1中的第14條的規(guī)定，只有當(dāng)事人對(duì)地方委員會(huì)制定的計(jì)劃或政策聲明中所規(guī)定義務(wù)之履行不滿，并訴至環(huán)境法院，法院才有權(quán)對(duì)該計(jì)劃或政策聲明進(jìn)行審查。在對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行公開聽證后，環(huán)境法院可以維持或者“指導(dǎo)地方當(dāng)局修改、刪除或完善”①參見《資源管理法》（Resource Management Act）附件1：第15條，第2款。。地方委員會(huì)有義務(wù)做出任何必要的修訂，以滿足環(huán)境法院的判決。因此，在某種程度上，環(huán)境法院同樣也是這些規(guī)劃和政策聲明的最終決定者。

與專門審查不同，環(huán)境法院所擁有的附帶審查權(quán)十分的廣泛?！顿Y源管理法》第120條賦予了環(huán)境法院對(duì)上訴案件中大部分地方委員會(huì)做出決定的依據(jù)進(jìn)行審查的權(quán)力。具體而言，包括區(qū)域政策聲明、區(qū)域和地區(qū)規(guī)劃，資源利用許可等。在《資源管理法》體系下，僅有國(guó)家政策聲明不在環(huán)境法院的審查范圍內(nèi)。

（三）為澄清法律問題而做出的判決

環(huán)境法院擁有為澄清《資源管理法》體系中的法律問題而做出判決的權(quán)力（Declaration）。該項(xiàng)權(quán)力曾被譯為“聲明權(quán)”，雖然簡(jiǎn)明，卻難以用來表明法院或法官運(yùn)用權(quán)力的效果，有失妥當(dāng)，故筆者采用了《元照英美法詞典》的譯法，稱其為“判決”而不是“聲明權(quán)”[11]375。該法第310條規(guī)定了其權(quán)力范圍，其中最重要的一點(diǎn)是，其范圍涵蓋《資源管理法》的“任何功能、權(quán)力、權(quán)利或義務(wù)”。這項(xiàng)權(quán)力在當(dāng)事人尋求關(guān)于區(qū)域和地方委員會(huì)的權(quán)屬劃分指導(dǎo)時(shí)被行使。同時(shí)，它也被用來判定某些行為是否違反《資源管理法》的一般責(zé)任，從而避免、糾正或減輕不良的環(huán)境影響。另外，環(huán)境法院還可以對(duì)各種政策聲明與規(guī)劃之間是否一致，或者對(duì)任何作為或不作為是否違反或可能違反了規(guī)劃或擬規(guī)劃的問題做出判決。

任何人都可以申請(qǐng)法院做出為澄清法律問題的判決，至于是否做出，法院擁有自由裁量權(quán)。盡管法院一般不愿意對(duì)抽象的問題或者沒有充分證據(jù)的問題做出判決，但為了公共利益的需要，法院有時(shí)也是很樂意對(duì)一些沒有爭(zhēng)議的法律問題進(jìn)行澄清。

環(huán)境法院澄清法律問題的權(quán)力對(duì)環(huán)境訴訟具有重大意義。首先，這使得環(huán)境法院可以對(duì)一些可能超出其訴訟或?qū)彶榉秶膯栴}做出判決的進(jìn)行解釋，從而擴(kuò)大其管轄權(quán)。例如，在資源利用許可申請(qǐng)的通知問題上，地方委員會(huì)如果決定不通知申請(qǐng)人的，申請(qǐng)人不能對(duì)地方委員會(huì)的決定提出上訴，即使啟動(dòng)了審查程序一般也是歸高等法院管轄。但在有些情形中，環(huán)境法院已經(jīng)通過做出判決改變了這種狀況：“地方委員會(huì)有義務(wù)對(duì)部分資源許可證申請(qǐng)進(jìn)行通知”②參見 Foodstuffs（South Otago） v.Christchurch City Council（1992） 2 NZRMA 154（Pl.Trib）（9）。。其次，發(fā)表聲明以對(duì)各部門的權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)，從而減少當(dāng)事人之間的分歧，使得爭(zhēng)端在發(fā)生之前便得以解決，這將大大降低司法資源不必要的浪費(fèi)。

（四）發(fā)出執(zhí)行令

在《資源管理法》體系下，環(huán)境法院也有廣泛的發(fā)出執(zhí)行令的權(quán)力。《資源管理法》第314條規(guī)定，任何人都可以基于以下理由申請(qǐng)法院發(fā)出執(zhí)行令：（1）為了禁止某人做出違反《資源管理法》的任何條款，任何規(guī)章，區(qū)域或地區(qū)計(jì)劃中的任何規(guī)則，或者任何資源利用許可的行為；（2）為了禁止某人做出任何會(huì)或可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的有害、危險(xiǎn)、令人反感的行為；（3）要求某人履行作為義務(wù)，以符合《資源管理法》的各項(xiàng)規(guī)定，或者避免、補(bǔ)救、減輕由其本人或其代理人對(duì)環(huán)境所造成的任何不利影響；（4）為了彌補(bǔ)其他情形下因?yàn)楸苊?、糾正或者減輕某人違反《資源管理法》、計(jì)劃或者資源開發(fā)許可證的行為造成的不利后果所產(chǎn)生的合理費(fèi)用。此外，第316條規(guī)定，地方委員會(huì)作為主體也可在其他一些情況下，申請(qǐng)法院發(fā)出執(zhí)行令。

發(fā)出執(zhí)行令這項(xiàng)權(quán)力影響深遠(yuǎn)，它是一套執(zhí)行法定義務(wù)潛在而強(qiáng)大的機(jī)制。這一點(diǎn)在《資源管理法》第17章中體現(xiàn)的尤為明顯“為避免、補(bǔ)救或者減輕對(duì)環(huán)境造成的任何不利影響”。是否發(fā)出執(zhí)行令，法院擁有自由裁量權(quán)。在申請(qǐng)執(zhí)行令的過程中，申請(qǐng)人負(fù)有舉證責(zé)任，法院對(duì)被申請(qǐng)人做無(wú)罪推定。

此外，環(huán)境法院的法官還有審理刑事案件的權(quán)力，不過涉及環(huán)境刑事犯罪的案件應(yīng)當(dāng)由具備地區(qū)法院法官資格的環(huán)境法官在地區(qū)法院開庭審理，同時(shí)必須遵守包括《刑事訴訟法》（2011）（Criminal Procedure Act 2011）在內(nèi)的其它刑事方面立法[12]。

四、新西蘭環(huán)境法院訴訟制度的獨(dú)特之處

依據(jù)《資源管理法》，新西蘭環(huán)境法院擁有裁決環(huán)境管理所有問題的權(quán)力。但是，這只是新西蘭環(huán)境法院受到廣泛關(guān)注的原因之一。新西蘭環(huán)境法院區(qū)別于其他國(guó)家環(huán)境保護(hù)審判機(jī)構(gòu)的還在于其有特殊之處，這主要表現(xiàn)在環(huán)境法院的訴訟是基于重新審查制度以及具有公法性質(zhì)等特點(diǎn)之上。

（一）重新審查

所謂的“重新審查”（De Novo Standard of Review）是一種司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，與傳統(tǒng)的形式審查、實(shí)質(zhì)審查分類有不同之處。傳統(tǒng)的形式審查主要考察法律方面的問題，而實(shí)質(zhì)審查則更多地介入案件的事實(shí)。但全面重新審查并不止于此，該詞來源于拉丁語(yǔ)，意為“重新”。法院按重新的標(biāo)準(zhǔn)審查上訴案件，意味著該法院在審理案件時(shí)，不受原審法院做出的結(jié)論或假設(shè)的干擾和限制。簡(jiǎn)而言之，適用重新審查這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，法院可以如同受理初審案件那樣收集證據(jù)、做出判決。

環(huán)境法院在受理對(duì)地方委員會(huì)做出決定不服的上訴中，正是適用了這種“重新審查”的標(biāo)準(zhǔn)。在審查過程中，法院將不局限于考察地方當(dāng)局在做出相關(guān)決策時(shí)的事實(shí)和法律問題。法院將會(huì)審查任何在它看來適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，并可能傳喚任何在它看來會(huì)有幫助的證人。法院審查的重點(diǎn)不是地方委員會(huì)做出該決定時(shí)的審議過程，而是該決定的意義和實(shí)質(zhì)。更重要的是，依據(jù)第214條的規(guī)定，在行使其審理上訴案件權(quán)力時(shí)，環(huán)境法院“擁有和原決定當(dāng)局同等的權(quán)力、義務(wù)和自由裁量權(quán)”。除了適用于任何地方當(dāng)局決定以及《資源管理法》第17條所賦予的“避免、補(bǔ)救、或減輕對(duì)環(huán)境的不利影響”這些具體職責(zé)以外，環(huán)境法院還擁有“促進(jìn)可持續(xù)管理”這樣的一般職責(zé)。在履行其職責(zé)時(shí)，環(huán)境法院可以維持、修改或廢止任何上訴至法院的決定。

重新審查的權(quán)力塑造了環(huán)境法院在環(huán)境管理體系中的影響力，并使其成為該體系的基石?？偠灾?，正如環(huán)境法院在判例中寫道：“法院獨(dú)立調(diào)查取證并認(rèn)定事實(shí)，而且擁有對(duì)最終判決的自由裁量權(quán)。”①參見 Waitakere Forestry Park Ltd v．Waitakere City Council，［1997］NZRMA 231，234-35（Env．Ct．）。法院可以自由地以其認(rèn)為合適的方式行使自由裁量權(quán)，即使認(rèn)定的事實(shí)與地方委員會(huì)所認(rèn)定的有潛在的不符。當(dāng)環(huán)境法院行使重新審查權(quán)時(shí)，它成為最終的決策者，并承擔(dān)實(shí)現(xiàn)《資源管理法》目標(biāo)的全部責(zé)任。

（二）環(huán)境法院訴訟的公法性質(zhì)

和所有的環(huán)境和自然資源糾紛一樣，環(huán)境法院審理的案件從根本上涉及多數(shù)人的利益。它的實(shí)質(zhì)是為了在環(huán)境質(zhì)量方面的公共利益而對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限制。因此，環(huán)境訴訟是一種公法性質(zhì)的訴訟，環(huán)境法院也在其程序上進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，以確保自由裁量權(quán)的行使將有利于公共利益。例如，在“蒂阿羅哈空氣質(zhì)量保障訴訟團(tuán)訴懷卡托地區(qū)議會(huì)”（Te Aroha Air Quality Protection Appeal Group v．Waikato Regional Council）中，法院允許延長(zhǎng)舉證期限，盡管這對(duì)另一方當(dāng)事人是不公平的，但《資源管理法》體系中的上訴案件的公法重要性遠(yuǎn)在其他因素之上：“這就是公法性質(zhì)的訴訟，對(duì)公共利益的考量有時(shí)候可能會(huì)超越對(duì)私人利益的保護(hù)，甚至可能會(huì)超越對(duì)純粹公平的追求?！雹賲⒁奣e Aroha Air Quality Protection Appeal Group v．Waikato Regional Council（No．1）（1993）2 NZRMA 572（Pl．Trib．）。

環(huán)境法院訴訟的公法性質(zhì)在其他方面也體現(xiàn)得很明顯。例如，提起訴訟或附帶審查的當(dāng)事人一方并不負(fù)有嚴(yán)格的舉證責(zé)任。同時(shí)法院并不推定地方當(dāng)局的決定具有正確性，即上訴人沒有推翻這個(gè)推定的舉證責(zé)任。雙方當(dāng)事人僅需提供證明各自立場(chǎng)的證據(jù)和論據(jù)，并有機(jī)會(huì)通過交叉詢問的方式進(jìn)行質(zhì)證。因此，在目前環(huán)境法院的庭審中，抗辯式的法律程序并不像在有關(guān)私權(quán)的普通訴訟中那樣重要，它在這里僅起到甄別證據(jù)，以協(xié)助法院履行其公法職責(zé)的作用②參見 New Zealand Rail Ltd．v．Nelson Marlborough Regional Council，（1992）2 NZMRA 70，76（Pl．Trib．）。。

（三）對(duì)環(huán)境法院判決不服的上訴審為法律審③參見新西蘭的法律屬于英美法系，在英美法系國(guó)家，上訴審只審查法律問題，而不審查事實(shí)問題。這與大陸法系國(guó)家不同。在大陸法系國(guó)家，上訴審是全面審查，既要審查法律問題，也要審查事實(shí)問題。我國(guó)屬于大陸法系，我國(guó)的上訴審就是全面審查。

如果對(duì)環(huán)境法院的判決不服，當(dāng)事人可以上訴至高等法院。不過，上訴將僅審查法律問題，而不審查事實(shí)問題，也就是前文中所說的形式審查。在涉及《資源管理法》體系中的案件時(shí)，高等法院并不愿意對(duì)地方委員會(huì)的政策做過多的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，這是環(huán)境法院的技術(shù)性專長(zhǎng)，高等法院并不擅長(zhǎng)[13]。因此，高等法院在受理此類上訴案件時(shí)，嚴(yán)格將其審查范圍限制在法律適用問題上。它的功能是“核實(shí)環(huán)境法院對(duì)區(qū)域和地區(qū)規(guī)劃的解讀是否妥當(dāng)……以確保判決沒有為不相干的因素所干擾，即環(huán)境法庭是以呈堂證供為支撐，并將事實(shí)與法律以合理的方式相關(guān)聯(lián)，從而做出合理的判決”④參見 Stark v．Auckland Regional Council，［1994］ NZRMA 337，340（High Ct．）。。相比之下，環(huán)境法院的工作則很大程度上是一些基于其長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)和豐富專業(yè)知識(shí)而做出的對(duì)地方政策的重新審查。

五、新西蘭環(huán)境糾紛解決機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，近年來環(huán)境問題愈漸凸顯。中國(guó)自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國(guó)環(huán)境重大事件增長(zhǎng)120%。黨的十八大進(jìn)一步明確和深化了生態(tài)文明的理念，并將其上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，成為了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的重要組成部分。為了妥善處理我國(guó)日益嚴(yán)重的環(huán)境糾紛，自1989年武漢市硚口區(qū)人民法院首次嘗試設(shè)立環(huán)保法庭以來，環(huán)境司法專門化組織如雨后春筍般在全國(guó)各地紛紛出現(xiàn)。截至2014年6月24日，全國(guó)已有22個(gè)省、直轄市共設(shè)立各類環(huán)保法庭310家，其中設(shè)立在高級(jí)人民法院的有6家，設(shè)立在中級(jí)人民法院的有52家，設(shè)立在基層人民法院的有252家⑤我國(guó)環(huán)境審判組織的模式及規(guī)模大致如下圖。。但是，立案難、案件少的窘境使得大部分環(huán)境司法專門化組織形同虛設(shè)。例如，2010年，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來信70．1萬(wàn)件，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關(guān)問題的有67．7萬(wàn)件。然而，2010年人民法院審結(jié)的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪9985件，其中，環(huán)境污染事故罪僅19件，環(huán)境污染損害賠償案件2033件，環(huán)保行政案件1894件。從地方情況看，浙江省2011年前三季度涉環(huán)保信訪數(shù)量為4．3萬(wàn)件，而同期環(huán)境一審案件僅為261件，相當(dāng)于0．6%的環(huán)境糾紛通過訴訟渠道進(jìn)入法院[14]。如此大量的司法資源投入以及如此低效的利用率，使得我們不得不反思存在問題的原因?；谛挛魈m在環(huán)境糾紛解決機(jī)制成功經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)于如何改善我國(guó)環(huán)境司法的現(xiàn)狀，提出以下幾點(diǎn)陋見：

（一）改變審判模式，設(shè)立專門的“環(huán)境法院”

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境司法專門化組織的審判模式主要有四種，其中最常見的是環(huán)境保護(hù)審判庭，其次是環(huán)境保護(hù)合議庭，兩者在現(xiàn)有的環(huán)保法庭中所占的比例達(dá)到近90%[15]。遺憾的是，迄今為止，我國(guó)尚未建立一所專門的“環(huán)境法院”，對(duì)環(huán)境司法專門化的嘗試僅停留在“法庭”階段。環(huán)境糾紛一般具有復(fù)雜性、不確定性和社會(huì)性等諸多特點(diǎn)，這勢(shì)必要求一套與之相配套的整全性的糾紛解決機(jī)制，否則環(huán)境司法將因?yàn)槿藶榈闹贫炔黄ヅ涠y以充分發(fā)揮其功能。而我國(guó)目前施行的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種訴訟形式嚴(yán)格區(qū)分的審判模式很難涵蓋所有環(huán)境糾紛案件，這也導(dǎo)致了一些環(huán)境案件久拖不決，甚至不了了之的局面。反觀新西蘭，環(huán)境法院是一個(gè)處理環(huán)境事務(wù)的專門法院，與地區(qū)法院同級(jí)，同時(shí)《資源管理法》還為其運(yùn)行設(shè)立了一套獨(dú)特的訴訟程序，便于更公正、合理、有效地處理環(huán)境糾紛，便于應(yīng)對(duì)突發(fā)性環(huán)境問題。

我國(guó)的環(huán)境司法專門化已經(jīng)歷時(shí)十多年，從草創(chuàng)到試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)了諸多問題。如果可以及時(shí)總結(jié)各地設(shè)立的環(huán)境保護(hù)審判庭、環(huán)境保護(hù)合議庭的經(jīng)驗(yàn)，并早日突破“環(huán)境法庭”階段并進(jìn)入“環(huán)境法院”階段，以專業(yè)化的制度設(shè)置來處理復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)，這對(duì)我國(guó)的環(huán)境司法專門化進(jìn)程，以及整體的環(huán)境保護(hù)狀況勢(shì)必會(huì)大有裨益。

（二）整全環(huán)境糾紛解決機(jī)制

環(huán)境問題是一個(gè)全面而深刻的問題，環(huán)境司法只是其中一隅。在新西蘭，《資源管理法》構(gòu)建了一套完整的環(huán)境保護(hù)和管理體系，地方委員會(huì)、環(huán)境部和環(huán)保部、環(huán)境法院共同負(fù)責(zé)可持續(xù)管理。地方委員會(huì)作為最基礎(chǔ)的一層直接管理民眾的環(huán)境事務(wù)；環(huán)境部和環(huán)保部則負(fù)責(zé)對(duì)地方委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)；最后才是環(huán)境法院，負(fù)責(zé)對(duì)地方委員會(huì)具體環(huán)境工作進(jìn)行監(jiān)督。從大陸法系的角度來觀察，新西蘭環(huán)境法院更偏向于一個(gè)行政法院，我國(guó)不僅尚未施行行政法院制度，而且就環(huán)境審判模式而言，多為“四審合一”或者“三審合一”的集中化模式，純粹模仿顯然是不合適的。

重點(diǎn)在于建立一套整全的環(huán)境保護(hù)體系。明確環(huán)境行政與環(huán)境司法的職能范圍，準(zhǔn)確落實(shí)環(huán)境司法的定位，重點(diǎn)加強(qiáng)兩者的銜接工作，一改當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政與司法各自為戰(zhàn)的局面。新西蘭環(huán)境保護(hù)管理體系中以環(huán)境行政為基礎(chǔ)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)將環(huán)境法院作為最終仲裁者的設(shè)定，值得我國(guó)借鑒。這不僅有利于節(jié)省司法資源的無(wú)端浪費(fèi)，避免我國(guó)環(huán)境司法專門化進(jìn)程的過猶不及，同時(shí)也與我國(guó)的司法體制定位以及息訟的社會(huì)傳統(tǒng)相吻合。為加強(qiáng)環(huán)境行政與環(huán)境司法的銜接工作，筆者以為至少要遵循以下原則：（1）加強(qiáng)立法，保障環(huán)境行政與環(huán)境司法的有效銜接；（2）環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)效時(shí)及時(shí)啟動(dòng)司法程序；（3）環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)力時(shí)須加強(qiáng)司法的支持保障[16]。

（三）擴(kuò)大環(huán)境司法受案范圍

基于《資源管理法》，新西蘭環(huán)境法院享有寬泛的管轄權(quán)，有權(quán)管轄包括區(qū)域政策聲明、區(qū)域和地區(qū)規(guī)劃、資源利用許可在內(nèi)的各類環(huán)境事務(wù)。這使得環(huán)境法院在新西蘭環(huán)境保護(hù)體系中起到中流砥柱的作用。筆者以為，通過包括立法在內(nèi)的多種技術(shù)手段擴(kuò)大受案范圍，將有助于緩解我國(guó)環(huán)境司法機(jī)構(gòu)當(dāng)前“門可羅雀”甚至無(wú)案可審的尷尬局面。通過國(guó)內(nèi)外學(xué)者在環(huán)境司法領(lǐng)域的有益探索，可以得知環(huán)境糾紛往往帶有很強(qiáng)的專業(yè)性，普通法院及其法官難以妥善處理。只有通過專業(yè)性的環(huán)境司法體系，才能在最大程度地保持司法公正的同時(shí)，整合司法資源，降低司法成本，提高司法效率。但是，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，擴(kuò)大環(huán)境法院受案范圍這一手段，僅僅是我們通過或然的類比方法從新西蘭環(huán)境法院等成功案例處借鑒而來的表象特征而已，甚至不能將其稱為解決“門可羅雀”現(xiàn)狀的必要條件。盡管具有一定的合理性，我們也大可不必對(duì)其效果持過于功利的預(yù)期。畢竟，健全環(huán)境司法審判機(jī)構(gòu)需要長(zhǎng)期、整全的努力。同時(shí)我們也切莫因?yàn)榧庇诟淖兾覈?guó)環(huán)保法庭無(wú)案可審的尷尬局面，而盲目擴(kuò)大其受案范圍，這只會(huì)適得其反。

（四）提高環(huán)境糾紛處理效率

我國(guó)的環(huán)境法院尚處探索階段。雖然法院數(shù)量已經(jīng)蔚為可觀，但是受案量低成為了當(dāng)前面臨的重要窘境之一，其現(xiàn)實(shí)原因是大量環(huán)境糾紛被拒之門外或者久拖不決，這極大地降低了民眾提起環(huán)境訴訟的積極性。因此，在賦予了環(huán)境法院強(qiáng)有力的權(quán)力以及基礎(chǔ)后，要想化可能性為現(xiàn)實(shí)性，就得在保持公正的前提下提高法院的辦案效率上進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)。由于環(huán)境類案件涉及大量的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)，是牽涉各方利益且比較復(fù)雜和具有重大影響力的案件，當(dāng)前的陪審員制度并不能很好地遴選環(huán)境類案件的專家陪審員，再加上諸多方面的歷史原因，使得目前的陪審員制度對(duì)陪審員約束較少，大多數(shù)陪審員參審率較低，有的即使參審，也是陪而不審。新西蘭的環(huán)境法院為我國(guó)改革環(huán)保案件陪審員制度提供了一條新的思路，改革選任制度并加強(qiáng)對(duì)專業(yè)化技術(shù)知識(shí)的要求，化特殊性制度為一般性制度，提高專家陪審員的參審人數(shù)，將對(duì)判決結(jié)果的決定權(quán)落到實(shí)處。另外筆者認(rèn)為，目前對(duì)陪審員的保障有待加強(qiáng)，應(yīng)實(shí)行專家陪審員津貼制度以充分保障人民陪審員履行職能，將“編外人員”融為環(huán)境法院的組成部分。最后，諸如重新審查制度、網(wǎng)絡(luò)法院制度、對(duì)抽象行政行為的司法審查等制度都有其合理性并在新西蘭環(huán)境法院的實(shí)證研究中得以證實(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)情有選擇性地學(xué)習(xí)和借鑒。

通過上文的敘述，可以發(fā)現(xiàn)新西蘭環(huán)境法院成功的主要原因在于其環(huán)境法律體系的整全性和統(tǒng)一性，以及環(huán)境法院制度的科學(xué)性和合理性。目前，我國(guó)的環(huán)境法院建設(shè)尚處在探索階段。單從數(shù)量上來講，我國(guó)的專門的環(huán)境審判組織已經(jīng)蔚為大觀，但是從運(yùn)行的實(shí)際效果來看并不理想，在運(yùn)行過程中遇到了許多瓶頸，比如案源不足，法官的專業(yè)化不夠，環(huán)境法院的不獨(dú)立等問題。環(huán)境審判制度是鑲嵌在我國(guó)的整個(gè)司法體制中，是其一個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)境法院面臨的問題有待于整個(gè)司法體制的改革，甚至整個(gè)政治體制的改革。但是研究新西蘭的環(huán)境法院制度，起碼給我未來的改革提供了可資借鑒的素材。筆者認(rèn)為，除了前文中所說的設(shè)立專門的“環(huán)境法院”、整全環(huán)境糾紛解決機(jī)制、擴(kuò)大環(huán)境司法受案范圍、提高環(huán)境糾紛處理效率之外，新西蘭環(huán)境訴訟中的重新審查制度、公法性質(zhì)訴訟制度、環(huán)境法庭組成人員的多元化以及調(diào)解程序都可供我們學(xué)習(xí)和借鑒。

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