事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失問題及對策研究

彭美春 歐陽光輝

事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失問題及對策研究

彭美春 歐陽光輝

事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指依法確認由國家所有、能以貨幣計量，且由事業(yè)單位占有、使用或管理的各種經(jīng)濟資源，它是事業(yè)單位從事社會公益事業(yè)和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要物質(zhì)保障，資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著事業(yè)單位的日常工作，對事業(yè)單位的工作質(zhì)量、水平和效益有著十分重大的影響。近年來，隨著社會事業(yè)的不斷發(fā)展和國家對事業(yè)投入的逐年增大，事業(yè)單位資產(chǎn)越來越多，結(jié)構(gòu)越來越復雜，但在資產(chǎn)總量迅速增長的同時，因種種原因，資產(chǎn)流失的問題也越來越突出，直接和間接地影響到了各項事業(yè)的發(fā)展，損害了國家作為資產(chǎn)所有者的權(quán)益。因此，管好用好事業(yè)單位國有資產(chǎn)，實現(xiàn)其保值增值，已成為一項十分迫切的任務(wù)。

一、事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的途徑

國有資產(chǎn)流失是指在國有資產(chǎn)占有、使用和管理的各個環(huán)節(jié)中，由于各種原因形成的資產(chǎn)非正常損耗、消失或貶值。就事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理而言，其流失的實質(zhì)可以界定為：事業(yè)單位在開展諸如教學、科研、財務(wù)和行政管理等過程中，因國有資產(chǎn)實際占有、使用、支配和收益權(quán)發(fā)生變異，從而導致的對其占有、使用者和資產(chǎn)所有者權(quán)益的侵害。分析當前我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作實際，管理不善、處置不規(guī)范、決策失誤、閑置浪費等是我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的主要途徑。

1.管理不善引發(fā)的資產(chǎn)流失。這主要體現(xiàn)在對流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理方面。在流動資產(chǎn)管理方面，一些事業(yè)單位對流動資金缺乏嚴密管理，少數(shù)單位往來款項管理混亂，往來賬長期不清理，最終形成錯賬、壞賬、死賬，成為歷史遺留問題。一些單位擅自對外投資或開辦經(jīng)濟實體，經(jīng)營管理不善造成資產(chǎn)流失。在無形資產(chǎn)管理方面，許多事業(yè)單位思想上不重視，賬務(wù)處理不規(guī)范，沒有及時對單位擁有的專利權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)、科研成果等無形資產(chǎn)評估入賬，無償使用或低價轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.處置不規(guī)范導致的資產(chǎn)流失。從法理上講，事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬國家所有，各級政府分級代表國家履行所有者職能，單位只是使用者或管理者，不享有資產(chǎn)的最終處置權(quán)。但事實上，使用或管理單位自行處置國有資產(chǎn)的情況屢見不鮮，低價出售、無償出借、不經(jīng)審批私自轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象普遍存在。例如：在校辦工廠、企業(yè)改制過程中，對原始國有資產(chǎn)處置不履行正常審批手續(xù)，低價賤賣；土地資產(chǎn)出讓、置換，專利權(quán)轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營等，不按規(guī)定程序報批，不進行評估和備案；將國有資產(chǎn)隨意無償調(diào)撥下屬企業(yè)使用，不辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)等。

3.行政決策失誤引發(fā)的資產(chǎn)流失。一些事業(yè)單位在資產(chǎn)購建、改造上不顧現(xiàn)實需要和客觀條件，拼命爭項目、爭資金，沒有長遠規(guī)劃，多購、濫建現(xiàn)象嚴重，資產(chǎn)購建時缺乏嚴格的審批、驗收程序，資產(chǎn)購建與資產(chǎn)存量管理相脫節(jié)，造成無效資產(chǎn)的增加；部分事業(yè)單位盲目興辦第三產(chǎn)業(yè)，以實物和無形資產(chǎn)對外投資不按國家規(guī)定進行資產(chǎn)評估，投資時決策隨意，不經(jīng)科學論證，未明確界定與接受投資方的權(quán)利、義務(wù)，資產(chǎn)的安全完整性無人負責，導致國有產(chǎn)權(quán)虛置，資產(chǎn)所有者的權(quán)益受到損害；個別單位甚至違背主業(yè)的宗旨和原則，將國有資產(chǎn)從事股票、期貨、基金、房地產(chǎn)等風險性投資，以期獲得高收益，最終事與愿違，只見投入而不見收益。

4.資產(chǎn)重置和閑置產(chǎn)生的隱性流失。因資產(chǎn)購建不合理、重復購置普遍存在，部分事業(yè)單位大量資產(chǎn)閑置，資產(chǎn)利用率低，如一些高校在已經(jīng)有了體育訓練中心及多個學生運動場的情況下，又建健身房、文娛活動中心等場館，導致場館建成后，一年僅用一兩回，而在大多數(shù)時間成了擺設(shè)；一些事業(yè)單位盲目擴建，整體規(guī)模發(fā)展超出實際需求，一方面?zhèn)_高筑，資金入不敷出，另一方面資產(chǎn)閑置，無法充分發(fā)揮作用。此外，從各事業(yè)單位之間來看，目前缺乏強有力的管理部門對閑置資產(chǎn)進行優(yōu)化配置和調(diào)劑使用，從而導致資產(chǎn)不可避免的損失浪費。

二、事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的原因分析

解決資產(chǎn)流失難題的關(guān)鍵在于找到資產(chǎn)流失的形成原因，并據(jù)此采取相應(yīng)的措施。分析當前事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的成因，主要有以下幾個方面：

1.事業(yè)資產(chǎn)管理觀念淡薄。人們對國有資產(chǎn)重要性的認識一直停留在傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)管理領(lǐng)域，對事業(yè)單位資產(chǎn)管理卻關(guān)注不夠。知道并關(guān)心企業(yè)的國有資產(chǎn)存在管理漏洞和流失現(xiàn)象的人很多，但關(guān)心并重視事業(yè)單位國有資產(chǎn)同樣存在管理漏洞和流失現(xiàn)象的人卻較少。受傳統(tǒng)觀念影響，不少事業(yè)單位忽視資產(chǎn)管理，重資金輕資產(chǎn)，沒有建立健全資產(chǎn)購置、驗收、使用、保管等制度，或有制度但不嚴格執(zhí)行，制度設(shè)置流于形式，致使資產(chǎn)購置隨意性大，資產(chǎn)使用效率低，資產(chǎn)處置不規(guī)范，財產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)。

2.管理體制不完善。從宏觀上看，各事業(yè)單位資產(chǎn)管理各自為政，財政部門、事業(yè)單位主管部門的綜合管理職能和行業(yè)主管職能未能充分發(fā)揮，沒有形成一個整體性強、協(xié)調(diào)性高的管理體系。從微觀上看，不少事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)或明確專職的資產(chǎn)管理人員，有的單位將資產(chǎn)管理職能分散在辦公室、后勤、基建等部門，管理標準、方法不統(tǒng)一，管理職責交叉重疊，部門之間不易協(xié)調(diào)，管理責任難以落實。不少單位將國有資產(chǎn)交由財務(wù)部門兼管，或?qū)匈Y產(chǎn)的管理僅僅局限于有形資產(chǎn)，對具有較高價值的無形資產(chǎn)卻關(guān)注不夠，國有資產(chǎn)管理的整體性、連續(xù)性及單位對資產(chǎn)管理的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能被削弱，資產(chǎn)監(jiān)管力度降低，資產(chǎn)流失成為可能。

3.管理制度不健全。資產(chǎn)管理制度建設(shè)滯后，管理行為缺乏有效制度規(guī)范，是造成資產(chǎn)流失的重要原因。一是資產(chǎn)管理審批制度缺失，不少事業(yè)單位國有資產(chǎn)從購置到處置各個管理環(huán)節(jié)缺乏制度規(guī)范，造成盲目配置資產(chǎn)、低效使用資產(chǎn)，或擅自將資產(chǎn)有償使用進行對外投資、出租、出借等。二是資產(chǎn)管理的會計核算制度滯后。新的事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則及權(quán)責發(fā)生制記賬方式在各事業(yè)單位中還沒有很好的執(zhí)行，資產(chǎn)與財務(wù)沒有實現(xiàn)有效對接，大量歷史遺留問題未得到及時解決，導致資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)象仍然大量存在等等。三是資產(chǎn)管理考核問效空白，資產(chǎn)的使用有效性和安全性缺少科學合理的考核標準和考核方法，造成事業(yè)單位資產(chǎn)管理過程中缺乏成本意識和績效觀念，不利于國有資產(chǎn)管理和使用效率的提高。

4.資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作薄弱。一是固定資產(chǎn)核算不規(guī)范，監(jiān)管措施不力。嚴格的固定資產(chǎn)管理和核算要求，不論是購置或報廢固定資產(chǎn)，均需及時在實物賬和會計賬中予以相應(yīng)的反映，并定期進行清理核對，以保證賬實相符。但部分事業(yè)單位未能及時有效地開展這方面工作，特別是對于一些價值較低的資產(chǎn)，賬實不符現(xiàn)象更為嚴重。二是資產(chǎn)價值管理與實物管理脫節(jié)。不少單位資產(chǎn)的賬務(wù)與實物由不同部門管理，部門之間缺乏銜接，固定資產(chǎn)的購置、使用變更和處置難以在資產(chǎn)實物登記管理和會計核算上同步跟進。三是管理人員素質(zhì)參次不齊。部分事業(yè)單位管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，責任心不強，專業(yè)知識欠缺，在資產(chǎn)的識別和分類上存在偏差，導致核算失誤。不少事業(yè)單位財會隊伍力量薄弱，沒有專職財務(wù)人員，有的事業(yè)單位只有出納，沒有會計，且存在“無證”上崗現(xiàn)象。

三、加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的措施和對策

為確保事業(yè)單位履行好提供社會公益事業(yè)服務(wù)的職能，保障國有資產(chǎn)的安全、完整，有必要采取各種應(yīng)對措施，從完善管理制度、健全管理體制、強化監(jiān)管等方面積極努力，堵塞資產(chǎn)流失漏洞，防范國有資產(chǎn)流失。

1.加強組織領(lǐng)導，增強管理意識。增強管理意識是管好國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。各級部門和事業(yè)單位都應(yīng)克服重收入、輕支出、輕管理的觀念，增強科學管理資產(chǎn)的自覺性和主動性。無論是財政部門還是教育行政主管部門以及各事業(yè)單位，都應(yīng)樹立收支管并重、以管減支的觀念，都應(yīng)堅持資產(chǎn)管理與預算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實物管理與價值管理相結(jié)合的原則，積極探索管好、用好國有資產(chǎn)的方式，發(fā)揮國有資產(chǎn)最大的使用效益。

2.健全管理體制，創(chuàng)造良好的資產(chǎn)運行環(huán)境。從本質(zhì)屬性上看，事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬全體人民所有，事業(yè)單位只是占有使用或管理者，而不是擁有者。各級財政部門代表各級政府負責政府公共財產(chǎn)的監(jiān)督管理，是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門。事業(yè)單位行政主管部門則根據(jù)授權(quán)對所屬單位的國有資產(chǎn)實施具體監(jiān)督管理，處于中間地位。因此，應(yīng)根據(jù)財政財務(wù)和資產(chǎn)管理的關(guān)系，建立健全由財政部門、主管部門和各事業(yè)單位組成的各負其責、各司其職的三層級管理體制。各級財政部門負責建立和完善國有資產(chǎn)財務(wù)管理制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，會同主管部門制定資產(chǎn)績效考評辦法并監(jiān)督實施，履行對國有資產(chǎn)重大事項的審批管理等。事業(yè)單位主管部門承擔對所監(jiān)管的事業(yè)單位資產(chǎn)進行指導、監(jiān)督，并負責整合系統(tǒng)內(nèi)各種資源，統(tǒng)籌調(diào)劑相關(guān)資產(chǎn)，促進資產(chǎn)合理流動和共享、共用，提高資產(chǎn)整體使用效率。對事業(yè)單位自身來講，要建立內(nèi)部相應(yīng)的管理職能機構(gòu)，配備相應(yīng)的管理人員，實行統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理，并由主管領(lǐng)導負責，形成職能明確的管理體系。

3.完善管理制度，不斷規(guī)范資產(chǎn)管理行為。建立健全規(guī)章制度是管理工作有據(jù)可依、有章可循的前提，也是促進管理工作系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的重要保障。對此，財政部門應(yīng)根據(jù)管理工作的實際需要，適時對有關(guān)規(guī)章制度進行修訂完善，細化相關(guān)規(guī)定。如在2006年出臺的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》基礎(chǔ)上，出臺相應(yīng)的配套制度，明確事業(yè)單位對外投資的審批程序，限制事業(yè)單位將國有資產(chǎn)用于風險性投資，規(guī)定事業(yè)單位須加強對無形資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、在建工程等資產(chǎn)形式的監(jiān)管等等；同時，為消除目前資產(chǎn)賬實不符的弊端，還應(yīng)加快推行權(quán)責發(fā)生制的會計核算方法，為各事業(yè)單位資產(chǎn)管理創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。此外，事業(yè)單位主管部門應(yīng)根據(jù)財政部門的宏觀管理制度，制定事業(yè)單位資產(chǎn)的配備、使用、處置、考評、問責等一系列配套制度，細化各環(huán)節(jié)的具體管理；事業(yè)單位要制定單位內(nèi)部的國有資產(chǎn)管理具體辦法，如資產(chǎn)購建、保管、使用、維護、出租、處置、統(tǒng)計等制度，加強內(nèi)部管理和控制，完善資產(chǎn)管理責任制，把國有資產(chǎn)管理作為一項重點抓好抓實。

4.改進管理手段，提高資產(chǎn)管理效益。一是建立國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息一體化的整體效能，實現(xiàn)“財政部門-主管部門-事業(yè)單位”之間的監(jiān)管體系信息暢通，為宏觀決策、科學管理提供信息支持。二是建立監(jiān)督約束機制。在宏觀層面，要建立財政部門和主管部門相結(jié)合的雙重管理制度。財政部門著重從價值形態(tài)上和制度規(guī)約上加強事業(yè)單位資產(chǎn)運用情況的監(jiān)管，結(jié)合支出管理，確定考核指標，通過經(jīng)費支出約束、資產(chǎn)處置審批等手段進行有效地管理和控制。主管部門著重實物管理和行業(yè)管理，對本部門的資產(chǎn)安全性、完整性負責，科學合理地配置和調(diào)劑使用所屬事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，充分發(fā)揮資產(chǎn)使用效益。在微觀層面，加大各種形式的監(jiān)督檢查力度，堅持單位內(nèi)部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)和防范國有資產(chǎn)流失及違規(guī)行為。

事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作是一項專業(yè)性強、政策要求高，系統(tǒng)、復雜、多層次、多結(jié)構(gòu)的工程，是事業(yè)單位各項管理工作的重要環(huán)節(jié)。規(guī)范和加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，防范國有資產(chǎn)流失，是促進各項社會事業(yè)健康發(fā)展，保障國家所有者權(quán)益的基本要求。各相關(guān)職能部門和事業(yè)單位都應(yīng)引起足夠的重視，積極轉(zhuǎn)變觀念，建立健全體制機制，努力探索，勇于實踐，盡快促使事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作走上系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的軌道，讓事業(yè)單位國有資產(chǎn)發(fā)揮出更大的作用。

[1]財政部教科文司.事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法問答.中國財政經(jīng)濟出版社，2006.

[2]毛程連,程北南.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題及改革方向.社會科學，2006（05）.

[3]張鳳玲.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析與對策研究.財會研究，2008（06）.

[4]童嵩.關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2014（07）.

（作者單位：湖南省株洲市社會福利有獎募捐辦公室、湖南省財政廳）