法律詢問答復(fù)制度的去留

林彥

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法律詢問答復(fù)制度的去留

林彥*

*林彥，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。本文系2011年上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題一般項(xiàng)目“全國人大常委會法工委法律詢問答復(fù)研究”(項(xiàng)目號11D19017)的階段性研究成果。

目次

一、法律詢問答復(fù)制度的實(shí)施現(xiàn)狀

二、消極影響及改革契機(jī)

三、改革的方案設(shè)計(jì)

摘要作為一種特殊形式的法律解釋，法律詢問答復(fù)不但沒能實(shí)現(xiàn)《立法法》制度創(chuàng)新的意圖，反而在實(shí)踐中面臨諸多尷尬的制度瓶頸。全國人大常委會法制工作委員會作為輔助性的立法機(jī)構(gòu)始終使詢問答復(fù)面臨合法性質(zhì)疑。盡管詢問答復(fù)在一定程度上滿足了法律解釋的需求，但也存在與正式法律解釋制度功能交叉重合以及法律效力不確定的窘境。所以，應(yīng)當(dāng)利用《立法法》修改的契機(jī)對該制度進(jìn)行改革。一方面，要積極發(fā)揮既有詢問答復(fù)的制度效用;另一方面，要廢除詢問答復(fù)制度，實(shí)現(xiàn)法律解釋體系的一元化。

關(guān)鍵詞《立法法》法律解釋法律詢問答復(fù)法律修訂立法解釋

當(dāng)前，《立法法》修改已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。全國人大常委會已經(jīng)對修正草案進(jìn)行了兩次審議并將草案內(nèi)容公布征求公眾意見。〔1〕《立法法》修正案草案內(nèi)容，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014－08/31/content_1876205.htm，2014年9月9日訪問。立法權(quán)限、立法程序、立法技術(shù)中的不少制度都將面臨更新完善以及去留的抉擇。《立法法》所確認(rèn)的且實(shí)踐中充滿爭議的法律詢問答復(fù)制度的未來走向也已引起實(shí)務(wù)及理論界的關(guān)注。〔2〕參見焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版;褚宸舸:《論答復(fù)法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機(jī)構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。

從草案內(nèi)容來看，本次修正的重點(diǎn)主要涉及立法權(quán)限和立法程序的六個(gè)方面。在權(quán)限方面，對授權(quán)立法設(shè)置了更多的限制條件，賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)并明確部門規(guī)章不得“越權(quán)”，特別是不得創(chuàng)設(shè)限制公民權(quán)利的規(guī)范。在程序方面，要求法律草案通過網(wǎng)絡(luò)等途徑予以公布，將前評估、后評估、法律清理等納入正式立法程序，以及要求立法機(jī)關(guān)公布立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃?！?〕相關(guān)評論，參見崔清新、施雨岑:《全國人大常委會首修立法法6大亮點(diǎn)搶“鮮”看》，來源: http://news.xinhuanet.com/2014－08/26/c_126916156.htm，2014年9月9日訪問。值得注意的是，這一草案并未對法律詢問答復(fù)制度做任何調(diào)整。筆者認(rèn)為，十多年的實(shí)踐不僅沒能消除公眾對法律詢問答復(fù)制度的質(zhì)疑，而且使其始終面臨效力不確定的窘境。該制度雖然滿足了實(shí)踐對法律解釋的需求，但是其與法律解釋的功能交叉重合進(jìn)一步加深了人們對其合法性的質(zhì)疑。申言之，法律詢問答復(fù)至今并未充分發(fā)揮其指導(dǎo)具體法律實(shí)施工作、補(bǔ)充法律解釋的制度功能?！?〕參見張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第161、162頁。因此，《立法法》修改應(yīng)當(dāng)直面該制度的實(shí)施現(xiàn)狀并有的放矢地謀求完善之策。本文愿充當(dāng)引玉之磚，并期待學(xué)界和實(shí)務(wù)界的灼見。

一、法律詢問答復(fù)制度的實(shí)施現(xiàn)狀

一項(xiàng)法律制度是否值得保留、應(yīng)否進(jìn)行調(diào)整關(guān)鍵是看其是否實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)者的初衷、是否解決了現(xiàn)實(shí)問題、是否發(fā)揮既定的制度功能。因此，在討論法律詢問答復(fù)制度的去留問題之前，有必要對該制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行盤點(diǎn)摸底。唯有在對現(xiàn)狀進(jìn)行客觀梳理和評價(jià)的基礎(chǔ)上，我們才有可能提出更有針對性的解決方案。主客觀兩個(gè)方面共四個(gè)層面的運(yùn)行現(xiàn)狀共同框定了法律詢問答復(fù)制度的主基調(diào)。在客觀方面，詢問答復(fù)既在一定程度上滿足了法律解釋的需求，又與法律解釋存在功能混同的情況;在主觀方面，該制度既面臨著與生俱來的合法性質(zhì)疑，又遭遇效力未定的尷尬境地。

(一)雖為法定制度卻始終面臨合法性質(zhì)疑

盡管法律詢問答復(fù)是由《立法法》所確認(rèn)的制度，但無論在《立法法》制定之前，還是在《立法法》生效之后，該制度的合法性、合憲性始終存在疑問。

在《立法法》制定之前，李步云教授就已對詢問答復(fù)與立法解釋做出嚴(yán)格區(qū)分并否定其具有立法解釋的地位和權(quán)威。在他看來，盡管“全國人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)曾經(jīng)……對某些法律作過一些解答，在實(shí)踐中曾起過良好作用……但是，由于它不是權(quán)力機(jī)構(gòu)而是工作機(jī)構(gòu)，這種解釋只能供考慮……”〔5〕李步云:《關(guān)于起草〈中華人民共和國立法法(專家建議稿)〉的若干問題》，載《中國法學(xué)》1997年第1期。顯然，法工委的組織屬性和地位使其所做的解釋先天缺乏合法性的基因，因而也就無法獲得立法解釋的地位。

《立法法》通過之后，又有學(xué)者對定位模糊的詢問答復(fù)發(fā)出強(qiáng)烈的合法性質(zhì)疑:“《立法法》對法工委答復(fù)的法律定位似乎尚不清晰，是‘有權(quán)解釋’抑或‘無權(quán)解釋’?若定位其為‘有權(quán)解釋’的話，那么，《立法法》第42條第1款關(guān)于‘法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會’的規(guī)定必將形同虛設(shè)。更關(guān)鍵的是，法工委只是全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，這一性質(zhì)和地位決定了它絕不能行使‘有權(quán)解釋’權(quán)，否則它將會對我國現(xiàn)行的立法權(quán)限體制乃至民主政治體制造成不小的沖擊。若將這種答復(fù)定位為‘無權(quán)解釋’，僅具有研究性或參考性，那么，何必動用有限的立法資源去規(guī)范一個(gè)無法律效力的行為?這種未經(jīng)仔細(xì)考慮的立法沖動顯然有損立法權(quán)威?！薄?〕徐向華、林彥:《我國〈立法法〉的成功與不足》，載《法學(xué)》2000年第6期。此后，也有教授在承認(rèn)詢問答復(fù)實(shí)踐價(jià)值的同時(shí)指出，法工委“畢竟行使了全國人大常委會的職權(quán)，與中國建設(shè)社會主義法治國家的憲法目標(biāo)不相符合，不具備制度上的合憲性?！薄?〕周偉:《憲法解釋案例實(shí)證問題研究》，載《中國法學(xué)》2002年第2期。

歸根到底，動搖詢問答復(fù)合法性基礎(chǔ)的主要是兩個(gè)因素，即法工委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及其與全國人大常委會的法律解釋權(quán)之間的關(guān)系。憲法和《立法法》都將法律解釋權(quán)排他性地授予全國人大常委會。因此，唯有以全國人大常委會名義做出的解釋才能成為法律解釋。法工委只是全國人大常委會的輔助機(jī)構(gòu)，也無權(quán)代表全國人大常委會。盡管法工委也負(fù)責(zé)“擬定法律解釋草案”，〔8〕《立法法》第44條。盡管解釋草案可能被確認(rèn)為法律解釋，但即便這種程序參與也無法使法工委升格為法定的解釋機(jī)構(gòu)。同時(shí)，如果將詢問答復(fù)視為法律解釋，那么它必然要具有與法律同等的效力。要想獲得這種效力，答復(fù)的主體必須是法律制定主體，而其制作的程序也必須與立法程序一致。但是，詢問答復(fù)的制作主體及程序均不符合這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)在一定程度上滿足了法律實(shí)踐對解釋的需求

盡管無法消除與生俱來的合法性質(zhì)疑，但是法工委仍然通過一系列的答復(fù)回應(yīng)法律實(shí)施過程中提出的各種問題?！读⒎ǚā穼?shí)施以來，詢問答復(fù)不僅在數(shù)量上大大超過法律解釋，而且其所涉及的法律部門之多、法律問題復(fù)雜程度之高、對解決現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生影響之大不僅可以與法律解釋相提并論，甚至超越后者。

據(jù)全國人大常委會法工委的統(tǒng)計(jì)，2000年之前以全國人大常委會名義做出的立法解釋共有20件左右，具體包括三種:第一種是已經(jīng)明確屬法律解釋的，有12件;第二種是雖然沒有明確過是法律解釋，但從內(nèi)容上看應(yīng)屬法律解釋的，至少有3件;第三種是從內(nèi)容上看應(yīng)屬于立法解釋(其中3件應(yīng)屬于憲法解釋)，但全國人大常委會工作報(bào)告將其列為“法令”的，有7件?！?〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第140－142頁。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年至今，全國人大常委會共發(fā)布過16份法律解釋。〔10〕參見張維煒:《法律解釋是加強(qiáng)和改進(jìn)立法的重要形式》，載《中國人大》2014年第9期。如此有限的規(guī)模根本無法滿足法律實(shí)踐對法律解釋的需求。

正是在這種情況下，法律詢問答復(fù)至少在規(guī)模上有效地填補(bǔ)了有限的法律解釋所無法滿足的需求空白。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年7月1日《立法法》頒布實(shí)施至2005年12月31日，全國人大常委會法工委共做出164份詢問答復(fù)?！?1〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版。法律詢問答復(fù)所涉及的法律部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)有的法律解釋。全國人大常委會的法律解釋主要針對《香港基本法》、《澳門基本法》、《國籍法》、《刑法》等法律實(shí)施中所遇到的問題。近期，也僅僅擴(kuò)展到《刑事訴訟法》?！?2〕參見崔清新、陳菲:《全國人大常委會通過關(guān)于刑法、刑訴法有關(guān)規(guī)定的解釋》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014－04/25/content_1861228.htm，2014年9月10日訪問。其他法律在實(shí)施過程中也時(shí)不時(shí)地出現(xiàn)解釋的現(xiàn)實(shí)需求，但這些需求均無法通過全國人大常委會的法律解釋得以解決。法律詢問答復(fù)則幾乎涵蓋了所有的法律部門。憲法類的答復(fù)分別涉及《憲法》、多部組織法、《立法法》、《選舉法》和《代表法》等。例如，答復(fù)曾就公民通訊秘密、通訊自由與人民法院調(diào)查取證權(quán)的關(guān)系進(jìn)行解答。〔13〕《如何理解〈中華人民共和國憲法〉第40條、〈中華人民共和國民事訴訟法〉第65條、〈中華人民共和國電信條例〉第66條》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第129頁。根據(jù)《人民檢察院組織法》，在民主集中制下，就某一具體案件的處理，檢察長與檢察委員會多數(shù)成員意見不一致應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)?〔14〕例如《如何適用人民檢察院組織法第三條第二款》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007－02/25/content_ 358431.htm，2014年9月10日訪問。地方性法規(guī)能否設(shè)立罪犯駕駛保證金、保外就醫(yī)保證金?〔15〕《設(shè)立罪犯假釋保證金、保外就醫(yī)保證金是否屬于中央立法權(quán)，地方性法規(guī)可否對此作出決定》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第1頁。個(gè)別省份部分縣(市、區(qū))人口數(shù)在沒有行政區(qū)劃變動或重大工程建設(shè)的原因下出現(xiàn)較大變動，是否應(yīng)當(dāng)重新確定本級人大的代表名額?〔16〕《人口增長較多的縣(市、區(qū))代表的名額可否重新確定》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007－01/04/content _356081.htm，2014年9月10日訪問。在取保候?qū)徠陂g，人大代表能否參加代表大會或閉會期間的代表活動、履行代表職責(zé)?〔17〕《暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第113頁。

在行政法類的答復(fù)中，法工委也直接回應(yīng)了如下問題:交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于可訴的具體行政行為?〔18〕參見《交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005－01/05/content_363206.htm，2014年9月10日訪問。國土資源部門解除土地使用權(quán)有償出讓合同是否屬于行政爭議?〔19〕參見《國土資源部門解除國有土地使用權(quán)有償出讓合同屬于民事爭議還是屬于行政爭議》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/25/content_337521.htm，2014年9月10日訪問。根據(jù)《行政處罰法》，違法行為“二年未被發(fā)現(xiàn)”免于處罰，“發(fā)現(xiàn)”應(yīng)當(dāng)如何界定?〔20〕參見《如何認(rèn)定行政處罰追訴時(shí)效“二年未被發(fā)現(xiàn)”》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/24/content_ 363201.htm，2014年9月10日訪問。企業(yè)年度檢驗(yàn)是否屬于行政許可?〔21〕參見《企業(yè)年度檢驗(yàn)是否屬于行政許可》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－08/19/content_363188.htm，2014年9月10日訪問。行政復(fù)議期間，行政機(jī)關(guān)能否申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?〔22〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第16頁。

此外，詢問答復(fù)也解答了民法、刑法、社會法、訴訟法等其他法律部門實(shí)施中提出的問題。民事法律方面，答復(fù)曾就道路交通事故損害賠償責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)使用《民法通則》做出回應(yīng)?！?3〕《關(guān)于道路交通事故損害賠償責(zé)任的法律適用問題》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第196、197頁。在刑事法領(lǐng)域，法工委也對見習(xí)醫(yī)生出現(xiàn)醫(yī)療糾紛是否構(gòu)成非法行醫(yī)罪進(jìn)行定奪。〔24〕《如何認(rèn)定〈中華人民共和國刑法〉第三百三十六條規(guī)定的“非法行醫(yī)罪”的含義》，參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第52頁。訴訟法方面，答復(fù)也回應(yīng)了諸如民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)人民法院能否依照《民事訴訟法》組織破產(chǎn)清算〔25〕參見《民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)，應(yīng)如何清算》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004－12/24/content _337525.htm，2014年9月10日訪問。等問題。社會法方面的答復(fù)中則包括了諸如職工被檢察院做出不予起訴的決定，用人單位不能以此為由解除勞動合同等解釋。〔26〕《關(guān)于職工被人民檢察院作出不予起訴決定用人單位解除勞動合同適用依據(jù)問題》，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003－10/22/content_363177.htm，2014年9月10日訪問。

有學(xué)者總結(jié)，法律詢問答復(fù)分別在擴(kuò)大憲法效力、公民選舉權(quán)、裁決立法沖突三個(gè)領(lǐng)域推動了憲法的實(shí)施。〔27〕周偉:《憲法解釋案例實(shí)證問題研究》，載《中國法學(xué)》2002年第2期。事實(shí)上，答復(fù)所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不止于此。在一系列的答復(fù)中，法工委通過對《立法法》第8條的解釋，進(jìn)一步明確了中央與地方立法權(quán)在一些具體領(lǐng)域的劃分，而劃分的結(jié)果是地方立法權(quán)被普遍抑制?！?8〕參見林彥:《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復(fù)的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學(xué)出版社2009年版。這一類答復(fù)是國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院無法做出，而全國人大常委會又無暇做出的。

另一方面，有不少答復(fù)對司法過程也產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，特別是對法院如何審理以及執(zhí)行案件。盡管其數(shù)量有限，無法與龐大的司法解釋規(guī)模相比，但它在功能上與司法解釋相似并對人民法院處理個(gè)案及類案提供了指導(dǎo)。例如，在刑事司法方面，答復(fù)曾就見習(xí)醫(yī)生出現(xiàn)醫(yī)療糾紛是否構(gòu)成非法行醫(yī)罪，隱匿、銷毀會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告構(gòu)成犯罪的主體范圍，能否在法定刑以下判處被告人受賄罪等問題做出回應(yīng)。〔29〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第45、52、123頁。在民事糾紛處理方面，法工委也曾就民辦學(xué)校因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)應(yīng)如何清算、依法取得法人資格的全民所有制企業(yè)應(yīng)如何承擔(dān)法律責(zé)任等進(jìn)行解答?！?0〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第133頁。就行政爭議的處理，法工委也對交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為以及可否納入行政訴訟受案范圍、工商行政管理部門對醫(yī)療機(jī)構(gòu)購買工業(yè)氧代替醫(yī)用氧用于臨床的行為是否具有處罰權(quán)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否加重對申請人的處罰等做出答復(fù)?！?1〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第32、33、90、186頁。另外，答復(fù)也直面了諸如犯罪嫌疑人被監(jiān)視居住期滿后能否轉(zhuǎn)取保候?qū)彽葓?zhí)行層面的問題，金融機(jī)構(gòu)拒不協(xié)助人民法院凍結(jié)、劃撥存款并造成相關(guān)款項(xiàng)被轉(zhuǎn)移且無法追回情況下能否由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任?！?2〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第5、125頁。

正如周偉教授在評論詢問答復(fù)有關(guān)憲法性解釋問題時(shí)所言:“透過這些實(shí)際存在的解釋案例，可以看到它們在中國憲法實(shí)施過程中的合理性與必然性。無論憲法，還是憲法性法律，都不可能窮盡一切，在實(shí)施過程中離不開解釋，更需要解釋……只要憲法與憲法性法律實(shí)施，必然存在對它們的解釋，而無論憲法規(guī)定的憲法解釋與法律解釋制度是如何設(shè)計(jì)、安排的?！薄?3〕周偉:《憲法解釋案例實(shí)證問題研究》，載《中國法學(xué)》2002年第2期。

(三)與法律解釋功能的交叉重合

《立法法》起草者試圖對法律解釋與詢問答復(fù)在功能上進(jìn)行區(qū)分?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，法律解釋的適用條件主要包括以下兩個(gè)方面: (一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的; (二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。〔34〕《立法法》第42條第2款。根據(jù)全國人大常委會法工委的解釋，第一種適用條件又具體包括以下三種情況:一是，需要進(jìn)一步明確法律界限的。二是，需要彌補(bǔ)法律規(guī)定的輕微不足的。三是，對法律規(guī)定含義理解產(chǎn)生較大意見分歧的?！?5〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第143、144頁?；谏鲜鼋缍ǎ稍儐柎饛?fù)并未被納入到法律解釋的外延之中。〔36〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第140－143頁。

與此同時(shí)，法工委對于法律解釋的范圍及適用程序又做了如下限定:“第一，只有在法律執(zhí)行中遇到的問題，才可以提出解釋要求，不是法律執(zhí)行中遇到的問題，如研究中或普法中遇到的問題，可以采取討論或法律詢問的方式解決，不需要采用立法解釋的方式解決。第二，在法律執(zhí)行過程中遇到需要作法律解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向其上級機(jī)關(guān)提出，上級機(jī)關(guān)能答復(fù)解決的，則無需提出立法解釋要求?！薄?7〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第145、146頁。

簡而言之，只有那些在法律執(zhí)行過程中遇到的必須由全國人大常委會做解釋的問題，才需要啟動法律解釋的程序。這種立場事實(shí)上是承認(rèn)在我國存在一個(gè)多元的法律解釋體系。

法工委也對設(shè)立詢問答復(fù)制度的必要性說明如下:“在法律實(shí)施中，有關(guān)部門與地方往往向立法工作機(jī)構(gòu)提出一些法律詢問，要求予以答復(fù)，以指導(dǎo)工作。這些法律詢問的內(nèi)容一般不屬于本法第四十五條規(guī)定的由常委會解釋的兩種情況……這些詢問很經(jīng)常，量也很大，有的時(shí)候要求答復(fù)的時(shí)限很短。如果將這些問題都提請常委會作法律解釋，既沒有必要，也不可能?！薄?8〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第161頁。

在此基礎(chǔ)上，法工委對詢問答復(fù)的適用范圍進(jìn)行歸納:“(一)國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律過程中提出的具體法律問題; (二)最高人民法院、最高人民檢察院的工作機(jī)構(gòu)在司法過程中提出的具體法律問題; (三)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會工作機(jī)構(gòu)在工作中提出的具體法律問題; (四)向全國人大常委會提出的法律解釋要求，經(jīng)研究不需要進(jìn)行法律解釋、可以采用法律詢問答復(fù)的問題; (五)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他需要研究答復(fù)的問題。另外，還有人民團(tuán)體和全國性社會團(tuán)體在法律實(shí)施過程中向法制工作機(jī)構(gòu)提出的具體法律問題?！薄?9〕張春生主編:《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，第161頁。

上述說明進(jìn)一步模糊了法律解釋與法律詢問答復(fù)之間的功能區(qū)別。在承認(rèn)存在多元解釋主體的基礎(chǔ)上，法工委進(jìn)一步承認(rèn)詢問答復(fù)可以就法律執(zhí)行中的問題進(jìn)行解釋。這就意味著，全國人大常委會法律解釋的適用條件并非是排他性的。也只有在這一前提下，才有了根據(jù)必要性原則對全國人大常委會和法工委進(jìn)一步進(jìn)行解釋分工的安排。

在實(shí)踐中，大部分的答復(fù)是針對法律實(shí)施中引發(fā)的問題而做出的，且適用的條件與法律解釋完全重合。例如，如何理解《法官法》《檢察官法》中的“從事法律工作”、〔40〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第53、55頁?！胺欠ㄐ嗅t(yī)罪”的含義、〔41〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第52頁。如何認(rèn)定行政處罰追訴時(shí)效“二年未被發(fā)現(xiàn)”、〔42〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第128頁。《會計(jì)法》第2條中的“其他組織”是否包含居民委員會。〔43〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第142頁。這些都是針對“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”所做的解釋。

《地方組織法》尚未規(guī)定的自治區(qū)人大常委會任命的地區(qū)人大工委副主任因犯錯(cuò)誤應(yīng)如何給予行政處分、〔44〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第1、2頁。犯罪嫌疑人被監(jiān)視居住期滿后能否轉(zhuǎn)取保候?qū)彙ⅰ?5〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第5頁。道路交通事故賠償責(zé)任究竟是依據(jù)《道路交通安全法》還是《民法通則》、〔46〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第196頁。交通事故責(zé)任認(rèn)定是否屬于具體行政行為?！?7〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第186頁。這些問題則屬于“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”情形。

(四)法律效力處于不確定狀態(tài)

《立法法》雖然將法律詢問答復(fù)制度予以法定化，但也留下一個(gè)不應(yīng)有的制度空白——對答復(fù)的效力不置可否。這一沉默不僅在實(shí)踐中形成不同機(jī)關(guān)對于答復(fù)的不同態(tài)度，學(xué)界也因此對其效力無法形成共識。

在實(shí)務(wù)界，對于答復(fù)的效力存在不同的理解。全國人大常委會法工委最初曾經(jīng)提出，“法律詢問答復(fù)對法律的理解是比較權(quán)威的，各部門、地方應(yīng)當(dāng)把它作為理解執(zhí)行法律的依據(jù)。”〔48〕參見張春生主編:《中華人民共和國〈立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第162頁。按照這一理解，答復(fù)與全國人大常委會所做的法律解釋在效力上并不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，盡管法工委工作人員同時(shí)并未將詢問答復(fù)視為一種法律解釋。但在近期，全國人大常委會法工委原副主任張春生則指出，“答復(fù)并沒有法定效力”?！?9〕焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版。有學(xué)者通過實(shí)證研究認(rèn)為，答復(fù)至少對于提出詢問的機(jī)關(guān)而言具有約束力，即個(gè)案約束力?！?0〕參見林彥:《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復(fù)的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學(xué)出版社2009年版;梁洪霞:《論法律詢問答復(fù)的效力》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第4期。例如，在頗有影響的李寧組織同性賣淫案中，南京市警方根據(jù)全國人大常委會法工委的答復(fù)對李寧等組織賣淫者采取了強(qiáng)制措施。〔51〕單步:《組織男青年賣淫犯罪如何認(rèn)定人大作出答復(fù)》，載《南京日報(bào)》2003年12月22日，來源: http://www.people.com.cn/GB/14576/14528/2260527.html，2014年9月16日訪問。能夠佐證答復(fù)僅具個(gè)案效力的另一個(gè)重要事實(shí)是，全國人大常委會法工委曾經(jīng)應(yīng)不同詢問主體的請求多次就相同或相似的問題做出答復(fù)。〔52〕參見周偉:《憲法解釋案例實(shí)證問題研究》，載《中國法學(xué)》2002年第2期;林彥:《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復(fù)的考察》，《憲法研究》(第十卷)，四川大學(xué)出版社2009年版。重復(fù)詢問的存在意味著既有的詢問并未被所有的詢問主體所知曉或者部分詢問主體對答復(fù)內(nèi)容依然持保留態(tài)度并試圖通過再次詢問最終確認(rèn)法工委的態(tài)度。顯然，此類答復(fù)尚不具有廣泛的約束力。

但是，也有學(xué)者指出，法律詢問答復(fù)已“得到最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院各部、委員會和各省、自治區(qū)、直轄市地方各級國家機(jī)關(guān)的認(rèn)同與遵循”。〔53〕周偉:《憲法解釋案例實(shí)證問題研究》，載《中國法學(xué)》2002年第2期。另有學(xué)者提出:“實(shí)際上，部分答復(fù)經(jīng)由詢問機(jī)關(guān)的認(rèn)可，也可以在某些行政、司法系統(tǒng)內(nèi)部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執(zhí)行。”〔54〕褚宸舸:《論答復(fù)法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機(jī)構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。的確，在實(shí)踐中，有些機(jī)關(guān)對于答復(fù)，特別是對其有利的答復(fù)予以高度認(rèn)可，并通過一定的機(jī)制使其具有普遍的效力。例如，2012年3月22日，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部向省級建設(shè)廳、建委及新疆建設(shè)兵團(tuán)建設(shè)局轉(zhuǎn)發(fā)了全國人大常委會法工委《對關(guān)于違法規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問題的意見》，〔55〕參見http://www.hngy.gov.cn/sitepublish/site67/zwgk/tzgg/content_31882.html，2014年9月16日訪問。使這一答復(fù)成為全國建設(shè)行政管理部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。此后，這一答復(fù)也在行政訴訟中被各地法院所援引。〔56〕參見重慶市江北區(qū)人民法院行政判決書，( 2013)江法行初字第00157號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/cq/zqsdyzjrmfy/zqsjbqrmfy/xz/201404/t20140403_701967.htm，2014年9月16日訪問;浙江省紹興市中級人民法院行政判決書，( 2013)浙紹行終字第43號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/zj/zjssxszjrmfy/xz/201404/t20140402_682727.htm，2014年9月6日訪問;湖北省十堰中級人民法院行政判決書，( 2014)鄂十堰中行終字第00002號，來源: http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/hub/hbssyszjrmfy/xz/201403/t20140325_605026.htm，2014 年9月16日訪問。不可否認(rèn)的是，效力的不確定及相對化在一定程度上弱化了詢問答復(fù)的權(quán)威性，也抑制了其潛在的制度功能，尤其是在統(tǒng)一對法律的理解方面。

二、消極影響及改革契機(jī)

(一)消極影響

如前所述，法律詢問答復(fù)制度的實(shí)施現(xiàn)狀是令人尷尬的。一方面，由于《立法法》定位不清，該制度不僅與法律解釋存在功能交叉重合的現(xiàn)象，而且其效力也處于不確定的狀態(tài)。另一方面，盡管該制度在客觀上滿足了法律實(shí)施過程中的解釋需求，但對其合法性的質(zhì)疑實(shí)際上抑制了其功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

主客觀兩方面所包含的矛盾凸顯了詢問答復(fù)作為一種正式制度的尷尬。這種尷尬境地很可能是立法者始料未及的。然而，對于這一現(xiàn)實(shí)的存在無動于衷的態(tài)度至少將帶來以下三個(gè)方面的問題。

首先，是浪費(fèi)了寶貴的立法資源。立法的目的是為了承認(rèn)、確立和形成良好的社會關(guān)系，包括更加合理地配置國家權(quán)力、為公民提供更為周到的權(quán)利保障、形成更為和諧穩(wěn)定的社會秩序等。在我國，實(shí)體意義上或立法管轄權(quán)意義上最重要的立法資源是由全國人大及其常委會掌握的。〔57〕參見《立法法》第8條。也就是說，最重要的國家和社會制度的立法塑造是由最高國家立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。然而，由于受成員規(guī)模、會期制度等剛性條件的制約，立法的程序資源又是極其稀缺的。因此，國家立法權(quán)層面的供需矛盾是極其突出的。在這種供需矛盾格局下，數(shù)量有限的法律本應(yīng)該做得物盡其用、甚至事半功倍。否則，就是對本就稀缺的立法資源的無端浪費(fèi)。作為一種正式制度，法律詢問答復(fù)本應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能，明確法律含義并解決法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題。但是，由于配套制度的缺乏，特別是對其效力的緘默以及對其與法律解釋關(guān)系的模糊處理，深深制約了其潛在功能的發(fā)揮。尤其在法律解釋功能不彰的前提下，如此浪費(fèi)立法資源不僅令人扼腕，也值得我們深思。

其次，是影響立法機(jī)關(guān)的權(quán)威。毫無疑問，懸而未決的合法性問題削弱了全國人大及其常委會作為立法機(jī)關(guān)的權(quán)威。作為行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會的核心任務(wù)之一便是通過立法來界定合法性、生產(chǎn)合法性及捍衛(wèi)合法性。這也是確保法律被執(zhí)行、被遵守、甚至被信仰的道德前提。如果立法者所建立的制度本身存在合法性質(zhì)疑，那么，要求執(zhí)法者、司法者和守法者無條件地遵從就顯得過于苛刻。在諸如違憲審查制度等立法問責(zé)制度尚付之闕如的情況下，立法者的自律及其對憲法的自覺遵從和捍衛(wèi)便成為倡導(dǎo)和落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法、守法的必要條件。同時(shí)，在要求并監(jiān)督其他立法機(jī)關(guān)依憲依法立法的同時(shí)，最高國家立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過自覺遵守憲法，通過維護(hù)而非削弱制度的合法性來樹立權(quán)威。法制統(tǒng)一這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅依賴于下級立法機(jī)關(guān)不越權(quán)立法，而且也應(yīng)當(dāng)要求最高立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)制的制度不存在合法性爭議。《憲法》第76條明確規(guī)定:“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律……并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施?！比珖舜蠹捌涑Ｎ瘯袚?dān)同樣的義務(wù)應(yīng)當(dāng)也是憲法的題中應(yīng)有之義。

最后，是無法實(shí)現(xiàn)對司法解釋的監(jiān)督。嚴(yán)格意義上說，司法解釋權(quán)并非法定制度，因?yàn)樵撝贫鹊膭?chuàng)立者全國人大常委會在1981年并不具有立法權(quán)。〔58〕參見林彥:《勞動教養(yǎng)是法定制度嗎?——兼論立法體制的憲法構(gòu)建》，載《交大法學(xué)》2014年第3期。同時(shí)，這一權(quán)力也并未被1982年制定的現(xiàn)行《憲法》所明確認(rèn)可。然而，不可否認(rèn)的是，司法解釋在實(shí)踐中早已成為最重要的法律解釋形態(tài)且在法院系統(tǒng)內(nèi)具有約束力。〔59〕《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)〔2007〕12號)第5條規(guī)定:“最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力?！钡?7條規(guī)定:“司法解釋施行后，人民法院作為裁判依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在司法文書中援引。”盡管全國人大常委會已經(jīng)通過建立備案審查制度〔60〕參見《監(jiān)督法》第31條、第32條、第33條。明顯加強(qiáng)了對司法解釋的監(jiān)督，但是，只要法律解釋、法律詢問答復(fù)的功能不彰，司法解釋就仍然有其存在意義。另一方面，由于詢問答復(fù)制度也存在合法性問題，因此，全國人大常委會便缺乏以合法性缺失為由監(jiān)督和約束司法解釋的底氣。

(二)改革契機(jī)

綜上，筆者認(rèn)為，改革和完善詢問答復(fù)制度勢在必行。事實(shí)上，現(xiàn)在也是總結(jié)該制度經(jīng)驗(yàn)并對其進(jìn)一步完善的最佳時(shí)機(jī)。一方面，《立法法》的修改已經(jīng)啟動，這為系統(tǒng)總結(jié)和完善立法制度提供了共同的契機(jī)。對于法律詢問答復(fù)制度而言，無須單獨(dú)選擇時(shí)機(jī)解決其實(shí)踐中存在的問題，將大大降低立法和改革的成本。如果錯(cuò)過這樣的改革時(shí)機(jī)，那么該制度運(yùn)行中的問題不僅不能及時(shí)解決，而且還將進(jìn)一步擴(kuò)大。實(shí)踐證明，法律詢問答復(fù)制度不僅始終未能解決其與生俱來的合法性困境，而且也未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。如果對這一現(xiàn)狀無動于衷，那么，詢問答復(fù)制度的存在不僅將繼續(xù)影響全國人大常委會的權(quán)威，而且也是對2000年《立法法》創(chuàng)設(shè)該制度時(shí)所動用的立法資源的不必要的浪費(fèi)。無論是保留該制度并對其進(jìn)行完善，還是將其予以廢止以解決合法性危機(jī)，都應(yīng)當(dāng)利用本次法律修改的機(jī)會進(jìn)行決斷。

另一方面，十二屆全國人大常委會已經(jīng)開始釋放出加強(qiáng)法律解釋的強(qiáng)烈信號，法律詢問答復(fù)的去留必須在此刻予以定奪。在四月底結(jié)束的第八次會議上，本屆全國人大常委會通過了關(guān)于《刑法》、《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定的七個(gè)法律解釋，進(jìn)一步明確了《刑法》、《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定的具體含義和適用問題。這也是首次就《刑事訴訟法》進(jìn)行解釋。在這次會議上，張德江委員長專門強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)法律解釋工作的計(jì)劃。他指出，“解釋法律是憲法和立法法賦予全國人大常委會的重要職權(quán)，也是全國人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重要內(nèi)容……要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)法律解釋工作……做好法律解釋工作，既要順應(yīng)客觀規(guī)律和實(shí)踐發(fā)展，注重通過法律解釋解決現(xiàn)實(shí)問題，又要充分尊重立法原意，保證法律解釋與法律的基本原則相一致?！桓畠稍骸趯?shí)踐中遇到法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義、出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)等問題，應(yīng)當(dāng)依照立法法的規(guī)定向全國人大常委會提出法律解釋要求。全國人大常委會依法作出的法律解釋，同法律具有同等效力，有關(guān)方面要認(rèn)真貫徹執(zhí)行?！薄?1〕《張德江委員長在第十二屆全國人大常委會第八次會議閉幕會上的講話》( 2014年4月24日)，來源: http://www.npc.gov.cn/npc/wyzzy/2014－05/22/content_1864011.htm，2014年9月16日訪問。

上述講話是《立法法》實(shí)施以來全國人大常委會委員長就法律解釋工作所作出的最系統(tǒng)、最重要的表態(tài)。它不僅強(qiáng)調(diào)法律解釋工作在整個(gè)立法工作中的重要性，而且也表達(dá)了解釋主體一元化、增強(qiáng)解釋約束力的愿望。如果這一思路是全國人大常委會未來立法工作的一個(gè)重點(diǎn)和改革方向，那么對法律詢問答復(fù)制度的調(diào)整不僅勢在必行，而且迫在眉睫。

(一)已有的建議方案

就法律詢問答復(fù)制度的存廢及去留，學(xué)界已有一些討論和方案的儲備。比較有代表性的建議是由梁洪霞教授和褚宸舸教授提出的。

梁教授提出了三種不同的改革方案。其中，保守型方案是保留法律詢問答復(fù)制度，并將其適用范圍僅限于人大工作且只能做應(yīng)用解釋。穩(wěn)健型方案也主張保留該制度，但并不具體限定法律詢問答復(fù)的范圍。同時(shí)，該方案主張法工委定期將法律詢問答復(fù)提交全國人大常委會進(jìn)行表決并公布，使其可獲得普遍的約束力。創(chuàng)新型方案則主張廢除法律詢問答復(fù)制度，同時(shí)在全國人大常委會之下設(shè)立專門的法律解釋部門來行使法律解釋權(quán)?！?2〕梁洪霞:《論法律詢問答復(fù)的效力》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第4期。

褚宸舸教授對穩(wěn)健型及創(chuàng)新性方案表示明確的質(zhì)疑。他認(rèn)為，穩(wěn)健型方案不可行，因?yàn)椤霸撟龇▽?shí)際又回到了由常委會做立法解釋的原點(diǎn)，與現(xiàn)有的立法解釋并無區(qū)別”。對于創(chuàng)新性方案，褚教授也不抱樂觀態(tài)度，因?yàn)椤坝煞üの瘜⒋饛?fù)報(bào)專司解釋的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并賦予其普遍約束力的做法，不但無法解決快速、靈活的要求，而且有疊床架屋的弊病”。同時(shí)，他認(rèn)為新設(shè)的機(jī)構(gòu)很可能像法律委員會那樣“無暇顧及到法律解釋”。他還進(jìn)一步指出，“答復(fù)法律詢問這一制度本身，的確是具有有益因素并應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮積極作用的”。他的方案是繼續(xù)保留該制度，但將法工委的功能定位為輔助性的和程序性的，同時(shí)讓法律委員會發(fā)揮更實(shí)質(zhì)的作用。具體而言，就是讓法工委先承擔(dān)答復(fù)的起草工作，經(jīng)法律委員會批準(zhǔn)之后該答復(fù)便具有個(gè)案效力。如果全國人大常委會進(jìn)一步批準(zhǔn)了某些答復(fù)，那么這些答復(fù)將成為正式的法律解釋并具有普遍約束力。〔63〕褚宸舸:《論答復(fù)法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機(jī)構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014年第4期。

此外，全國人大常委會法工委原副主任張春生近期也主張，在《立法法》修改過程中“可以嘗試規(guī)定將詢問答復(fù)有選擇地上升為法的解釋”，之所以是有選擇的，他認(rèn)為，“帶有一定普遍意義的答復(fù)上升為法的解釋才有意義，這有利于法律更好地實(shí)施”。〔64〕參見焦紅艷:《爭議立法法修改》，載《法治周末》2013年11月14日第1版。

梁教授的保守型方案事實(shí)上是在保留詢問答復(fù)制度的前提下進(jìn)一步限制其適用范圍及效力。這一方案與《立法法》制定前的實(shí)踐類似，但其局限性也很明顯。其一，只要該制度仍然存在于《立法法》框架內(nèi)，對其合法性質(zhì)疑依然無法消除。其二，如果法律解釋無法在短期內(nèi)滿足解釋的需求，全面抑制詢問答復(fù)的功能并非良策。

創(chuàng)新性方案不僅存在褚宸舸教授所指的效率低下、疊床架屋等問題，更關(guān)鍵的是它實(shí)際上與現(xiàn)有的制度并無二致，因?yàn)闊o論是新設(shè)的“專門的法律解釋部門”還是法工委都隸屬于全國人大常委會，因缺乏憲法及組織法上明確授權(quán)將無法解決詢問答復(fù)制度所面臨的合法性問題。因此，該方案并不具有創(chuàng)新性，而是兜圈子后回到現(xiàn)有制度的起點(diǎn)。

梁教授的穩(wěn)健型方案、褚教授的方案以及張春生先生的建議具有一定的共識，即都強(qiáng)調(diào)通過一定的機(jī)制和程序?qū)⒎稍儐柎饛?fù)制度與法律解釋制度對接起來，兼顧解釋需求的“實(shí)”與解釋合法性的“名”。同時(shí)，上述所有的方案也都是以未來制度設(shè)計(jì)為著眼點(diǎn)，關(guān)注的是“增量”。對于如何處理已經(jīng)存在的大量詢問答復(fù)這一“存量”問題，三位專家則均未專門討論。

(二)新的方案建議

本文認(rèn)為，改革和完善法律詢問答復(fù)制度不僅要立足于未來構(gòu)建新制度，而且也要對現(xiàn)有的制度成果進(jìn)行梳理并加以妥善利用。在梳理和利用既有制度成果時(shí)，要系統(tǒng)地利用各種立法制度加以消化;在構(gòu)建新制度時(shí)，也要盡可能兼顧制度合法性以及對解釋需求的滿足。

1.充分發(fā)揮已有詢問答復(fù)的制度功能

眾所周知，既有的大量法律詢問答復(fù)已經(jīng)對憲法和諸多法律的條文進(jìn)行有針對性的解釋，也解決了憲法、法律實(shí)施過程中所面臨的具體問題。這些答復(fù)對于解決未來法律實(shí)施過程中相同和類似問題具有極大的參考價(jià)值，某些答復(fù)甚至可以被原封不動地援引作為解決未來類似問題的方案。例如，法院無權(quán)以案件調(diào)查為由要求電信公司向其公開用戶的通信記錄這一答復(fù)既是對憲法保障的通信秘密和通信自由的重申和強(qiáng)調(diào)，又是對該項(xiàng)基本權(quán)利的更嚴(yán)謹(jǐn)界定?！?5〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，中國民主法制出版社2006年版，第129頁。對于見習(xí)醫(yī)生能否作為非法行醫(yī)罪主體的答復(fù)，不僅有助于法院處理類似的個(gè)案，而且可以在《刑法》修訂的過程中加以吸收而成為一般規(guī)則。一系列圍繞《立法法》第八條法律保留事項(xiàng)的答復(fù)也對進(jìn)一步科學(xué)合理地劃分中央與地方立法權(quán)限無疑具有重要的參考意義。

即便某些答復(fù)富有爭議、甚至可能是錯(cuò)誤的，也不妨作為未來法律解釋、修改參照和批判的對象，以彰顯法律制度以及法律認(rèn)知的時(shí)代性和變動發(fā)展軌跡。對能否在街道設(shè)立城市區(qū)級人大派出機(jī)構(gòu)未做明確回應(yīng)的答復(fù)，〔66〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第174頁。也可以作為未來完善《地方組織法》討論時(shí)一個(gè)重要的資料參考。如果我國今后建立行政合同制度，那么將國土資源部門解除國有土地使用權(quán)有償出讓合同定位為民事爭議的答復(fù)〔67〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第119頁?？赡軙玫街匦聦徱?，甚至可能被認(rèn)定為行政爭議。將交通事故責(zé)任認(rèn)定行為排除在受案范圍之外的答復(fù)〔68〕參見全國人大常委會法制工作委員會編:《法律詢問答復(fù)》( 2000－2005)，第186頁。也可能在未來被推翻。

對這些詢問答復(fù)視而不見或者棄之不用無疑都是對法律資源不必要的浪費(fèi)。在立法資源、尤其是解釋規(guī)范尚稀缺的情況下，我們應(yīng)當(dāng)積極有效地利用這些資源。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別地利用這些規(guī)范資源。首先，法工委應(yīng)當(dāng)將所有的詢問答復(fù)進(jìn)行編撰，以答復(fù)時(shí)間先后順序進(jìn)行編號并對社會公布。其次，由法工委對這些答復(fù)進(jìn)行甄別審查，并將符合憲法、法律原則精神的答復(fù)按照法定程序提交全國人大常委會上升為憲法解釋、法律解釋。例如，有關(guān)通訊秘密、通訊自由的答復(fù)完全可以上升為憲法解釋。再次，在法律修改的過程中，將既有的詢問答復(fù)作為當(dāng)然的參考對象，充分吸收其中的合理規(guī)范。例如，有關(guān)何為“從事法律工作”的答復(fù)，也完全可以在修改《法官法》、《檢察官法》時(shí)加以吸收借鑒。

2.廢除詢問答復(fù)制度，強(qiáng)化法律解釋職能

如前文所述，決定法律詢問答復(fù)制度去留的關(guān)鍵在于如何平衡其合法性危機(jī)與有效滿足解釋需求之間的關(guān)系。與前文討論的三位專家具有共性的方案一樣，本文也強(qiáng)調(diào)將繼續(xù)發(fā)揮法工委作用與強(qiáng)化法律解釋制度對接起來。但是，本文主張采納一種更為徹底的改革方案，即廢除法律詢問答復(fù)制度，與此同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化全國人大常委會的法律解釋功能，使其成為滿足解釋需求的唯一程序。

梁洪霞教授的穩(wěn)健型方案、褚宸舸教授的方案以及張春生先生的建議都主張保留法律詢問答復(fù)制度，同時(shí)也都強(qiáng)調(diào)通過法律解釋制度將部分答復(fù)進(jìn)一步合法化。這些方案都注意到法律解釋需求的客觀存在以及法工委在這方面所能發(fā)揮的積極作用。但是它們也存在明顯的缺陷。其一，合法性質(zhì)疑依然無法消解。其二，答復(fù)與解釋的雙軌制不利于法制統(tǒng)一。因此，這些方案只能是暫時(shí)的、過渡性的和不徹底的。

本文所主張的改革方案對于法工委而言是“削其名，但夯其實(shí)”。的確，詢問答復(fù)制度的廢除使法工委喪失了一項(xiàng)法定權(quán)力，這也可能在一定程度上影響其參與法律解釋工作的積極性。但是，“夯其實(shí)”的要義在于強(qiáng)化法工委在起草制定法律解釋中的程序性功能。事實(shí)上，《立法法》已賦予法工委在法律解釋程序中實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)。該法第44條規(guī)定，“常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)研究擬訂法律解釋草案”。從一定意義上說，現(xiàn)有法律詢問答復(fù)與法律解釋的區(qū)別僅僅在于最終是否通過全國人大常委會的立法程序進(jìn)行審議、表決及發(fā)布。在這些程序的前端，法工委的功能和權(quán)力在兩個(gè)制度中幾乎沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。因此，廢除法律詢問答復(fù)制度對于法工委而言并非是“削權(quán)”的舉動，而是使其專注于在法律解釋的程序中發(fā)揮其更大的作用。

同時(shí)，這一方案還具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn):其一，合法性問題迎刃而解。其二，依然可以發(fā)揮法工委的作用，甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化其作用。其三，能夠滿足解釋的需求。其四，將解釋制度一元化，而不再實(shí)行雙軌制，有利于法制統(tǒng)一。最后，它也符合全國人大常委會加強(qiáng)法律解釋功能的趨勢。

(責(zé)任編輯:李秀清)