財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)問(wèn)題探究

九江市財(cái)政局 徐曉霞

一、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的概念理解

財(cái)政預(yù)算是指政府按照我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定由財(cái)政部門(mén)做出的年度財(cái)政資金籌集和使用安排具體計(jì)劃，是政府資金在不同的部門(mén)和領(lǐng)域收支的過(guò)程。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政預(yù)算的落實(shí)和執(zhí)行過(guò)程。按照我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，政府各部門(mén)單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，稅務(wù)、海關(guān)和銀行等是預(yù)算執(zhí)行的參與機(jī)構(gòu)。

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是針對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)的審計(jì)工作，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行審計(jì)由同級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施，具體是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門(mén)具體組織本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的真實(shí)性、合法性與效益性進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。

二、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的特點(diǎn)及意義

(一)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的特點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一種法定的公共資金監(jiān)督管理方式，與其他的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)有著一定的區(qū)別，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的具體特征體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、審計(jì)內(nèi)容的宏觀性和整體性相結(jié)合

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容既涉及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)又涉及社會(huì)事項(xiàng)，既有公共資金使用又有重大項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金的運(yùn)用，是政府資金宏觀管理的體系，審計(jì)的內(nèi)容涉及到公共資金利用的各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)綜合性的審計(jì)工作。但是這種審計(jì)并不是嚴(yán)格按照領(lǐng)域分離的，各個(gè)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的情況往往又是相互聯(lián)系的，是一個(gè)完整的整體，所以財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)本身又是一個(gè)完整的整體，不能與公共管理的內(nèi)容相脫離。

2、審計(jì)期限的時(shí)效性與發(fā)展性相結(jié)合

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是財(cái)政預(yù)算的年度審計(jì)，根據(jù)政府年度的預(yù)算具體實(shí)施審計(jì)活動(dòng)，所以這種審計(jì)活動(dòng)具有很強(qiáng)的時(shí)效性。但是公共資金的利用和項(xiàng)目預(yù)算等往往都是具有持續(xù)性和發(fā)展性的活動(dòng)，從時(shí)間來(lái)看是不可完全區(qū)分和隔離的，所以財(cái)政預(yù)算審計(jì)活動(dòng)本身也是發(fā)展性的，審計(jì)活動(dòng)要根據(jù)財(cái)政預(yù)算的預(yù)期和發(fā)展規(guī)律具體實(shí)施。

(二)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的意義

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是公共資金管理的重要內(nèi)容，也是公眾關(guān)注的重點(diǎn)，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是行政機(jī)關(guān)監(jiān)管體系的重要體現(xiàn)，通過(guò)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)施有利于保障公共資金被正確利用、減少腐敗，有利于推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。

首先，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以為各級(jí)人大監(jiān)督工作提供服務(wù)，財(cái)政預(yù)算制定后由各級(jí)人民代表大會(huì)審查通過(guò)后才能執(zhí)行和實(shí)施，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。但各級(jí)人民代表大會(huì)并不是專(zhuān)業(yè)的財(cái)會(huì)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)論是在專(zhuān)業(yè)人員配備還是監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性方面都無(wú)法滿足實(shí)際的要求。通過(guò)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以形成預(yù)算決算表，使得財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況更加清楚明了，有利于人大的監(jiān)督。

其次，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可為黨委、政府決策提供依據(jù)，財(cái)政預(yù)算資金的安排是公共資金分配的重要體現(xiàn)，也是黨委政府重點(diǎn)、核心工作的體現(xiàn)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以讓黨委、政府更加了解重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)區(qū)域的管理和運(yùn)營(yíng)情況，了解工作部門(mén)的工作進(jìn)展等內(nèi)容，通過(guò)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以更客觀地反應(yīng)資金的運(yùn)用情況，為黨委、政府做出科學(xué)的決策提供依據(jù)。

最后，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可以促進(jìn)財(cái)政預(yù)算水平的提升，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)既可以體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行措施是否得當(dāng)又從側(cè)面反映了預(yù)算本身的科學(xué)性與否，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行真正情況的總結(jié)，為財(cái)政預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展提供了參考。

三、我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的主要問(wèn)題

《審計(jì)法》的實(shí)施為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)活動(dòng)的推進(jìn)提供了法律依據(jù)和保障，特別是十八大以來(lái)，公共資金的使用和管理受到了高度的關(guān)注，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)制度更加嚴(yán)格、管理更加規(guī)范，在一定程度上促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的規(guī)范發(fā)展。但是受到我國(guó)行政體制及多方因素的影響，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)仍存在較多的問(wèn)題。

(一)審計(jì)權(quán)限設(shè)計(jì)不科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)權(quán)限由地方同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審計(jì)，盡管預(yù)算計(jì)劃是由地方財(cái)政部門(mén)擬定的，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)看擬審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，實(shí)際上是地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府的審計(jì)，因?yàn)樨?cái)政預(yù)算都要由行政首長(zhǎng)決策。這種權(quán)限設(shè)計(jì)實(shí)際是非常不科學(xué)的，按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，地方審計(jì)部門(mén)是政府的組成部門(mén)，人事、財(cái)政等管理權(quán)限都在政府，這種同級(jí)審計(jì)執(zhí)行監(jiān)督的方式不利于財(cái)政預(yù)算審計(jì)的執(zhí)行。《審計(jì)法》規(guī)定由本級(jí)政府向人大作預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)不能直接向人大匯報(bào)，審計(jì)結(jié)果中部分內(nèi)容被“過(guò)濾”，或者是表述含糊籠統(tǒng)，這樣的審計(jì)結(jié)果無(wú)法被人大充分利用，影響了人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查效果。

(二)審計(jì)時(shí)段設(shè)計(jì)不合理

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的時(shí)限是每一年的年底對(duì)年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，也就是說(shuō)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算審計(jì)監(jiān)督只是一種事后的監(jiān)督，這種監(jiān)督方式可以全面總結(jié)年度內(nèi)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，為下年度財(cái)政預(yù)算的安排和執(zhí)行提供參考。但是事實(shí)上很多財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行并不需要一年的時(shí)間，這種年度的執(zhí)行審計(jì)顯得滯后，不利于即時(shí)地監(jiān)督每一筆預(yù)算的執(zhí)行。

(三)審計(jì)監(jiān)督的范圍受限制

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作既涉及政府的各個(gè)部門(mén)，也包括黨委、人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，還包括稅務(wù)、人民銀行、等多個(gè)參與組織機(jī)構(gòu)，資金使用輻射到部門(mén)單位、企業(yè)和社會(huì)個(gè)人，但是在實(shí)際操作中地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督并未對(duì)這些部門(mén)進(jìn)行，使在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的范圍大大縮小。

(四)審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)是形成審計(jì)工作報(bào)告評(píng)價(jià)部分的主要內(nèi)容，但是財(cái)政預(yù)算的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與一般的會(huì)計(jì)審計(jì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)并不相同，但對(duì)于具體執(zhí)行的審計(jì)地方政府又沒(méi)有一個(gè)完善的標(biāo)準(zhǔn)，使得審計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范化不足。

(五)審計(jì)結(jié)果應(yīng)用不充分

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)在于規(guī)范地方政府資金的管理和運(yùn)用，這就需要將審計(jì)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)的個(gè)人升遷、單位的下年度預(yù)算、機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)級(jí)等聯(lián)系起來(lái)，但是從現(xiàn)行的情況來(lái)看，審計(jì)結(jié)果并未與相關(guān)考核、人事任免、單位財(cái)政資金預(yù)算等掛鉤，影響了財(cái)政預(yù)算審計(jì)的權(quán)威性。

四、改進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅改革提出了新的要求，做好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作有利于優(yōu)化財(cái)政預(yù)算改進(jìn)審計(jì)組織方法，有利于提升財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效果，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，促進(jìn)政府提高財(cái)政管理水平、完善國(guó)家治理。

(一)創(chuàng)新審計(jì)組織方式

要改革現(xiàn)行審計(jì)本級(jí)監(jiān)督的方式，實(shí)行上級(jí)部門(mén)為主、本級(jí)審計(jì)部門(mén)為輔的聯(lián)動(dòng)審計(jì)方式。凡是本級(jí)黨委機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況都由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，本級(jí)政府其他組成部門(mén)的審計(jì)由本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行，通過(guò)這種方式可以提升審計(jì)的權(quán)威，有利于監(jiān)督“實(shí)權(quán)部門(mén)”上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一審計(jì)目標(biāo)和重點(diǎn)，統(tǒng)一組織和實(shí)施財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。既減少。要建立審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大報(bào)告財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況制度，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。

(二)建立動(dòng)態(tài)審計(jì)機(jī)制

既要做好年度的財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作，又要通過(guò)動(dòng)態(tài)的審計(jì)活動(dòng)來(lái)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督，突出對(duì)預(yù)算分配的審計(jì)，以預(yù)算分配為重點(diǎn)，通過(guò)對(duì)年初預(yù)算、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和年終決算的審查分析實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全面審查，通過(guò)這種全程的監(jiān)督方式促進(jìn)財(cái)政資金在分配使用的規(guī)范性。

(三)完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

整合財(cái)政、稅收和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)等宏觀數(shù)據(jù)分析，研究地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)力增長(zhǎng)的內(nèi)在關(guān)系，分析制約地方財(cái)力增長(zhǎng)的主要因素；解剖財(cái)政扶持政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效果，提出清理完善相關(guān)政策的審計(jì)建議；分析財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，揭示公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的公平性，是否存在政府“缺位”與“越位”等問(wèn)題，從而對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況做出全面的審計(jì)結(jié)論與評(píng)價(jià)。

(四)加大財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用

將財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果做為每一個(gè)行政機(jī)關(guān)、單位資金分配的依據(jù)，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不合格的單位要適當(dāng)扣除預(yù)算的資金，機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)管理的負(fù)責(zé)人不得評(píng)優(yōu)，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人當(dāng)年不能晉升，單位的考核不能評(píng)優(yōu)。另外，還要建立財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的懲處機(jī)制，對(duì)于連續(xù)兩個(gè)年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果都不合格的機(jī)關(guān)要追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

[1]陳秋華.財(cái)政制度規(guī)范與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004

[2]張思光，楊桂花.政府審計(jì)如何維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全[J].財(cái)會(huì)月刊，2011；2

[3]張友棠，曾芝紅，李思呈.高校預(yù)算績(jī)效撥款模式新探[J].財(cái)會(huì)月刊，2013；20