淺析影響高校內(nèi)審發(fā)展績(jī)效審計(jì)的制約因素及對(duì)策

南京理工大學(xué) 張蓉

隨著績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的全面推進(jìn)，高校資源的使用效率也成為高校內(nèi)部審計(jì)工作的關(guān)注目標(biāo)。績(jī)效審計(jì)的基本理論依據(jù)主要是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的“3E”理論，后在此基礎(chǔ)上增加“環(huán)境性”和“公平性”發(fā)展成“5E”理論。高校發(fā)展績(jī)效審計(jì)主要的目的是加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部資源的合理利用，提高資源使用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

一、高校績(jī)效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)我國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展與應(yīng)用予以高度重視，審計(jì)署在2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中，明確將全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)工作主要任務(wù)之一，并計(jì)劃到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》中規(guī)定，除傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)“真實(shí)性”、“合法性”等審計(jì)內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中的與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況。明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已由從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)收支審計(jì)和績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的發(fā)展方向。因此發(fā)展績(jī)效審計(jì)勢(shì)必成為未來(lái)內(nèi)審工作開(kāi)展的重點(diǎn)。

但績(jī)效審計(jì)在我國(guó)高校內(nèi)審工作中的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，在審計(jì)實(shí)踐中，高校內(nèi)審的主要審計(jì)工作仍然是以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)來(lái)開(kāi)展，在審計(jì)報(bào)告中鮮有涉及有關(guān)資源利用的效益情況的評(píng)價(jià)。

二、影響高校績(jī)效審計(jì)的客觀因素

(一)績(jī)效審計(jì)體系不健全，缺少操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

這是目前績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)施條件的主要因素?？?jī)效審計(jì)的對(duì)象具有復(fù)雜多樣、綜合性強(qiáng)等特點(diǎn)，所以很多理論知識(shí)和操作模式都沒(méi)有定性，給績(jī)效審計(jì)工作帶來(lái)很大的困難。績(jī)效審計(jì)雖然在很多領(lǐng)域已有所實(shí)踐，并頒布了較為詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則或準(zhǔn)則，如：《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等，但是此類文件，所提及的指標(biāo)體系多為企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面的財(cái)務(wù)指標(biāo)，僅與經(jīng)濟(jì)性和效率性效益相關(guān)，對(duì)于其他效益方面難以評(píng)價(jià)。

高校作為主要依托國(guó)家財(cái)政撥款的事業(yè)單位，企業(yè)的財(cái)務(wù)管理指標(biāo)并不完全適用于高校財(cái)務(wù)制度；且高校主要職能是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高科技創(chuàng)新、服務(wù)社會(huì)發(fā)展，僅對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能滿足高校資源使用效益全面評(píng)價(jià)的要求。缺乏針對(duì)高校情況所制定的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、操作細(xì)則，沒(méi)有明確的量化的評(píng)價(jià)標(biāo)桿，直接影響高?？?jī)效審計(jì)的開(kāi)展。

(二)審計(jì)證據(jù)的限制

傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合法性評(píng)價(jià)，主要是對(duì)報(bào)表、憑證等財(cái)務(wù)資料進(jìn)行檢查，通過(guò)翻閱會(huì)計(jì)憑證即能獲得大量原始證據(jù)，收集起來(lái)較為簡(jiǎn)單且完整。而績(jī)效審計(jì)卻要收集大量業(yè)務(wù)資料來(lái)作為審計(jì)證據(jù)，證據(jù)收集時(shí)還需要審計(jì)人員依靠財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)以外的其他經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷證據(jù)的相關(guān)性、充分性及可靠性。

同時(shí)相對(duì)于高校財(cái)務(wù)部門財(cái)務(wù)制度的完善程度，被審對(duì)象單位內(nèi)部控制情況不一，所提供資料真實(shí)性、可靠性存在風(fēng)險(xiǎn)，甚至存在無(wú)法提供足夠的審計(jì)所需資料的情況。

審計(jì)證據(jù)的不充分增加了績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，按照“四個(gè)不評(píng)價(jià)”原則之“對(duì)在審計(jì)過(guò)程中,未取得確鑿證據(jù)或?qū)徲?jì)證據(jù)不充分事項(xiàng)不發(fā)表評(píng)價(jià)意見(jiàn)”，績(jī)效審計(jì)難以進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(三)結(jié)合型績(jī)效審計(jì)的制約

目前績(jī)效審計(jì)在高校展開(kāi)的主要形式是結(jié)合型績(jī)效審計(jì)，該形式無(wú)法充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的特色。

目前高?？?jī)效審計(jì)主要采用傳統(tǒng)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的方式，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)等工作中，將績(jī)效情況作為額外需要關(guān)注的方面提出，未明確要求做出有關(guān)績(jī)效情況的審計(jì)分析及評(píng)價(jià)；另一方面，一些資源使用的績(jī)效情況，從宏觀角度進(jìn)行匯總分析，才更容易全面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，如：高校資源各部門之間共享程度低，一些設(shè)備購(gòu)買買來(lái)了閑置不用，一些老師卻缺乏經(jīng)費(fèi)購(gòu)買必要設(shè)備；基礎(chǔ)建設(shè)工程缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，反復(fù)工程等。僅在單個(gè)部門或項(xiàng)目的傳統(tǒng)審計(jì)中運(yùn)用績(jī)效審計(jì)，對(duì)于資源使用情況的信息掌握容易出現(xiàn)不夠全面的情況，導(dǎo)致對(duì)績(jī)效情況無(wú)法評(píng)價(jià)或評(píng)價(jià)不夠準(zhǔn)確。

三、開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的相應(yīng)對(duì)策

(一)健全績(jī)效制度建設(shè)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范績(jī)效審計(jì)程序

要想更好的開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作，就需要在實(shí)踐中規(guī)范體制，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)問(wèn)題，健全績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)。

建立適用于高校經(jīng)濟(jì)和教育活動(dòng)的績(jī)效審計(jì)制度，這是發(fā)展績(jī)效審計(jì)的前提，之后應(yīng)在此基礎(chǔ)上確定具有操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，這是有效展開(kāi)具體審計(jì)工作的依據(jù)。相對(duì)于較為成熟的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，2011財(cái)政部頒布的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)高校更為適用，目前該評(píng)價(jià)體系已對(duì)“項(xiàng)目決策”及“項(xiàng)目管理”這兩類一級(jí)指標(biāo)細(xì)化了其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于“項(xiàng)目績(jī)效”這類一級(jí)指標(biāo)仍然沒(méi)有細(xì)化出具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，高校需要根據(jù)高校的特點(diǎn)及發(fā)展情況，對(duì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行細(xì)化，才能更具有操作性。

(二)加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)，優(yōu)化績(jī)效審計(jì)環(huán)境

審計(jì)環(huán)境是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作的重要前提條件，優(yōu)化現(xiàn)有的審計(jì)環(huán)境，審計(jì)人員才能更好的實(shí)施績(jī)效審計(jì)。

首先績(jī)效審計(jì)的發(fā)展需要得到學(xué)校各層領(lǐng)導(dǎo)的重視，正確認(rèn)識(shí)績(jī)效審計(jì)所能發(fā)揮的作用，以及其本身的局限性，才能正確推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的工作開(kāi)展。其次，高校應(yīng)建立健全各部門的內(nèi)控制度，加強(qiáng)部門內(nèi)部管理，推進(jìn)信息化建設(shè)，妥善保存必要的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)資料，提高審計(jì)所需財(cái)務(wù)信息和其他相關(guān)業(yè)務(wù)信息的真實(shí)性，完整性，為績(jī)效審計(jì)提供良好的可實(shí)施環(huán)境。最后審計(jì)部門需要規(guī)范績(jī)效審計(jì)程序，明確審計(jì)對(duì)象，確定審計(jì)重點(diǎn)，做好審計(jì)計(jì)劃，從而提高審計(jì)工作效率，也便于對(duì)審計(jì)人員的工作進(jìn)行有效考核。

(三)加強(qiáng)高校審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

高校審計(jì)部門普遍存在審計(jì)人員少、審計(jì)任務(wù)重的情況，因此需要保證審計(jì)隊(duì)伍的精銳性。高校應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人員的任前選拔制度，選拔具有一定的審計(jì)專業(yè)背景的人才；上崗前，應(yīng)重視崗前培訓(xùn)，如財(cái)務(wù)審計(jì)人員需要在財(cái)務(wù)處進(jìn)行實(shí)習(xí)，了解高校財(cái)務(wù)運(yùn)作體系等；在崗員工應(yīng)加強(qiáng)后續(xù)的理論教育培訓(xùn)，形成一定的后續(xù)培養(yǎng)機(jī)制。

同時(shí)績(jī)效審計(jì)的復(fù)雜性，決定了需要審計(jì)人員在需要具備基本的審計(jì)、財(cái)經(jīng)、高校管理、計(jì)算機(jī)等專業(yè)知識(shí)外，同時(shí)還要具備較強(qiáng)的分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。問(wèn)題的分析能力，要依靠審計(jì)人員豐富的個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此除了理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，需加強(qiáng)在崗人員的實(shí)踐鍛煉，輪流擔(dān)任主審、高校之間進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流與學(xué)習(xí)等，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

(四)開(kāi)展獨(dú)立型績(jī)效審計(jì)

獨(dú)立型績(jī)效審計(jì)更有利于從宏觀的角度匯總材料，分析現(xiàn)象，從而發(fā)現(xiàn)體制、機(jī)制的問(wèn)題,提出個(gè)性化的解決方案。其可以著力查處資源浪費(fèi)、資產(chǎn)流失、效率低下等專項(xiàng)問(wèn)題，促進(jìn)各學(xué)校提高管理水平和財(cái)政資金使用效益，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)中的重要作用。

相對(duì)于傳統(tǒng)審計(jì)突出查找問(wèn)題，獨(dú)立型績(jī)效審計(jì)則突出對(duì)影響績(jī)效成因的分析并提出建議，其審計(jì)報(bào)告可以以審計(jì)調(diào)查研究報(bào)告、審計(jì)建議函等形式，向被有關(guān)決策部門提出改進(jìn)和完善的建議；對(duì)于一些雖然符合現(xiàn)有政策，但存在制度性缺陷或政策落后不符合發(fā)展現(xiàn)狀，短期內(nèi)難以做到根本性改進(jìn)的問(wèn)題，可以通過(guò)分析報(bào)告模式，向被審單位、決策者闡明問(wèn)題存在的本質(zhì)原因，提出改進(jìn)或發(fā)展的思路和框架。所以，通過(guò)獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)，更能宏觀的、針對(duì)性的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，利于更好的發(fā)揮績(jī)效審計(jì)建設(shè)性作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，高校發(fā)展績(jī)效審計(jì)中必然會(huì)遇見(jiàn)多種阻礙因素，只有不斷加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)問(wèn)題、尋找對(duì)策，各高校之間積極交流實(shí)踐成果，逐步完善績(jī)效審計(jì)制度，才能促進(jìn)高?？?jī)效審計(jì)良性發(fā)展。

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