中國自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略與地方政府治理

陳玉祥，楊 雪

（湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北武漢430062）

2013年8月，國務(wù)院正式批準設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱“上海自貿(mào)園區(qū)”）。這是中國在全球推進區(qū)域多邊和雙邊自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，更深層次地融入世界經(jīng)濟體系，全面提升自身應(yīng)對更高標準的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的重要舉措。自上海自貿(mào)園區(qū)設(shè)立以來，全國20多個地方政府紛紛向中央提出了類似申請，暫未獲得批準的地方政府都暗暗較勁。對于如何申報和建設(shè)自貿(mào)園區(qū)，中央只是提出了一些原則和指示精神，具體方案和做法將主要依賴于各地方政府去研究和探索。筆者多次參與了地方政府申報自貿(mào)園區(qū)的專家論證會，研究了上海自貿(mào)園區(qū)的總體設(shè)計方案，始終關(guān)注自貿(mào)園區(qū)議題的發(fā)展態(tài)勢，深感實施自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略是一個專業(yè)性、政策性、國際性和系統(tǒng)性等都非常強的工作，地方政府在開展此項工作時不可避免地會遇到諸多難題、困惑和誤區(qū)，且這種現(xiàn)象帶有普遍性。鑒于此，本文從國際貿(mào)易法和國際投資法的專業(yè)視角，結(jié)合當前中國所處的國際經(jīng)貿(mào)制度環(huán)境，比較系統(tǒng)地闡述了中央政府和獲批自貿(mào)園區(qū)的地方政府在實施這一戰(zhàn)略時應(yīng)當優(yōu)先解決的根本性制度問題。本文對中央政府進一步完善自貿(mào)園區(qū)政策，順利推進自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略，進而為各地方政府提供可供復(fù)制的政府治理模式，均具有現(xiàn)實意義。

一、中國自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略因應(yīng)的國際經(jīng)貿(mào)制度環(huán)境

（一）多哈談判停滯不前，WTO的影響力有被逐漸削弱之虞

二戰(zhàn)以來，與經(jīng)濟全球化相伴隨，國際貿(mào)易、投資、金融以及知識產(chǎn)權(quán)保護的雙邊與多邊規(guī)則不斷協(xié)調(diào)與整合，相應(yīng)的國際法律制度日趨統(tǒng)一。1995年1月1日建立的世界貿(mào)易組織及其管理的多邊貿(mào)易協(xié)定，使得具有國際法效力的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在影響的領(lǐng)域、范圍等方面達到了空前水平。此后于2001年11月開啟的多哈回合談判，旨在促進世貿(mào)組織成員削減貿(mào)易壁壘，通過更公平的貿(mào)易環(huán)境來促進全球，特別是較貧窮國家的經(jīng)濟發(fā)展。在本輪談判中，美歐等發(fā)達成員的主要目標是進一步打開發(fā)展中成員的工業(yè)品和服務(wù)市場，而發(fā)展中成員則希望美歐降低農(nóng)業(yè)補貼并開放農(nóng)業(yè)市場。由于發(fā)展水平不同，彼此間的利益和需求差異太大，導(dǎo)致本輪談判久拖未決，一些發(fā)達成員方因此對全球多邊貿(mào)易談判機制失去信心，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注雙邊和區(qū)域性貿(mào)易與投資體制的談判與建立。

（二）雙邊多邊自貿(mào)區(qū)發(fā)展活躍，國際貿(mào)易投資規(guī)則整合加快

多哈回合的停滯不前促使發(fā)達成員方淡化和降低了推動全球多邊貿(mào)易談判的動力，轉(zhuǎn)而將貿(mào)易自由化的注意力及談判資源主要集中在雙邊和區(qū)域談判上。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月15日，GATT/WTO共收到來自成員方的585份區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定的通知，其中379份貿(mào)易協(xié)定業(yè)已生效實施[1]。這些協(xié)定均涉及到貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和市場準入問題，都是二個或者二個以上的貿(mào)易伙伴之間簽訂的互惠貿(mào)易協(xié)定。其中，美國已與20個國家簽定了16份自貿(mào)協(xié)定，與42個國家簽訂了雙邊投資協(xié)定[2]。雙邊和區(qū)域性多邊貿(mào)易與投資協(xié)定的簽署，事實上在WTO框架之外形成了一套由部分成員方建立的新的標準和更高的國際貿(mào)易與投資規(guī)則，其發(fā)展的最終結(jié)果，不但會架空WTO體制，而且也將使得該標準以外的其他成員方在世界經(jīng)濟體系中被逐漸邊緣化。

（三）美國主導(dǎo)全球貿(mào)易投資規(guī)則的戰(zhàn)略意圖明顯，中國不能置身事外

在諸區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中，以美國主導(dǎo)的TPP和TTIP對世界經(jīng)濟格局的影響最為重要。美國于2009年11月強勢主導(dǎo)《跨太平洋經(jīng)濟伙伴協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）談判，試圖與世界發(fā)展最快的地區(qū)就農(nóng)業(yè)、勞工、環(huán)境、政府采購、投資、知識產(chǎn)權(quán)保護、服務(wù)貿(mào)易、原產(chǎn)地標準、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）、衛(wèi)生和動植物檢疫措施（SPS）、透明度、文本整合等方面達成更高標準的貿(mào)易協(xié)定。美國于2013年6月正式啟動的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”（Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱TTIP）談判，致力于解決關(guān)稅減免、市場準入和監(jiān)管法規(guī)、非關(guān)稅壁壘以及市場規(guī)則等關(guān)鍵性問題。這兩個自貿(mào)協(xié)定一旦達成，由此形成的自由貿(mào)易區(qū)將重繪世界經(jīng)濟格局的版圖，并對中國的對外貿(mào)易關(guān)系和國家安全構(gòu)成重大影響[3]。對此，中國決不能置身事外，而應(yīng)該積極參與其中。

（四）接受更高標準的貿(mào)易投資規(guī)則，符合中國的國家利益

中國已是世界第二大經(jīng)濟體，在經(jīng)濟總量上超越美國只是時間問題。中國今天取得的成就表明，堅定不移地改革開放，積極參與國際經(jīng)濟技術(shù)合作，穩(wěn)健接納全球多邊貿(mào)易體制，逐步融于世界經(jīng)濟體系，是推動國家深入改革和持續(xù)進步的重要力量。當前中國在快速發(fā)展過程中累積的一些結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性弊端，也需要通過外生性剛性規(guī)則倒逼我們進行改革。貿(mào)易投資的自由化和便利化是國際貿(mào)易和投資規(guī)則的主流價值觀，是大勢所趨。在投資領(lǐng)域?qū)嵭袦嗜肭皣翊龊拓撁媲鍐喂芾?，已?jīng)是簽訂新型自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定的基本要價。在此背景下，選擇在中國合適的地區(qū)建立自貿(mào)園區(qū)，先行先試新型國際貿(mào)易投資規(guī)則，倒逼自貿(mào)園區(qū)政府管理體制改革，既可以之測試上述規(guī)則可能造成的沖擊力和我們的承受力，也可以之探索可以復(fù)制的經(jīng)驗和做法，再予以全國推廣，不失有“一石二鳥”之效。

二、遴選自貿(mào)園區(qū)應(yīng)當使用科學(xué)透明的評價體系

設(shè)立自貿(mào)園區(qū)雖不再是中央直接給予地方提供政策優(yōu)惠，但卻能讓地方政府贏得改革開放的先機，在吸引外來投資方面獲得先發(fā)優(yōu)勢，這自然會引發(fā)一些地方政府的激烈競爭。如何使自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)揮其應(yīng)有的作用，避免因申報可能造成的惡性競爭，中央政府有必要建立和使用一套科學(xué)的透明的評價體系，以對申請者進行考核、評估和遴選。從國際貿(mào)易和投資的理論來看，應(yīng)當優(yōu)先納入中央考核和評估視野的自貿(mào)園區(qū)申請者，在以下幾個方面必須具有競爭優(yōu)勢：

（一）對外開放程度

對外開放程度或是指一個國家或地區(qū)經(jīng)濟對外開放度，是衡量一國或地區(qū)經(jīng)濟對外開放規(guī)模和水平的重要指標。國際上一般選擇外貿(mào)依存度作為開放度的衡量指標。由于我國對貿(mào)易、投資、金融的限制措施還很多，且貨幣的國際化程度并不高。因此，我國以及各地區(qū)的名義開放度要高于實際開放度。2012年3月31日，國家發(fā)改委國際合作中心在博鰲首次試行發(fā)布了《中國區(qū)域?qū)ν忾_放指數(shù)研究報告》，其中的衡量指標包括三個一級指標，分別是經(jīng)濟開放程度、技術(shù)開放程度和社會開放程度。該研究報告對中國大陸地區(qū)31個省市區(qū)對外開放度指數(shù)進行了排名。在某種程度上可以說，一個地區(qū)的對外開放程度越高，在該地區(qū)設(shè)立自貿(mào)園區(qū)的可行性也越高，其可復(fù)制的價值也就越大。

（二）區(qū)位比較優(yōu)勢

區(qū)位比較優(yōu)勢即區(qū)位的綜合資源優(yōu)勢，即某一地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟方面客觀存在的有利條件。其構(gòu)成因素主要包括自然資源、地理位置，以及社會、經(jīng)濟、科技、管理、政治、文化、教育、旅游等方面。區(qū)位優(yōu)勢是一個發(fā)展的概念，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化而變化。隨著科學(xué)技術(shù)的進步、國際產(chǎn)業(yè)分工的發(fā)展以及全球經(jīng)濟一體化的深度融合，資源稟賦在區(qū)位比較優(yōu)勢中的影響權(quán)重在降低。在知識經(jīng)濟時代，人的流動性，尤其是掌握知識、技能的人才的流動性在區(qū)位優(yōu)勢中占有主導(dǎo)地位，培育和吸引高科技人員、高層次復(fù)合型人才成為發(fā)展經(jīng)濟、提高區(qū)位優(yōu)勢的關(guān)鍵。綜合而言，我國沿海城市無疑具有發(fā)展對外貿(mào)易、吸引投資的區(qū)位優(yōu)勢；西南省份具有與東盟發(fā)展對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的區(qū)位優(yōu)勢；東北、華北和西北的一些城市僅具有與相鄰國家發(fā)展對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的區(qū)位優(yōu)勢。而中西部的一些城市，吸引外來投資的優(yōu)勢并不明顯，對外貿(mào)易仍以貨物貿(mào)易為主，高科技和高層次人才缺乏，區(qū)位優(yōu)勢成為其短板。

（三）城市承載能力

城市承載能力是指一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和自然資源等要素支撐經(jīng)濟社會和人口發(fā)展水平的能力。設(shè)立自貿(mào)園區(qū)是需要一定的地域空間作支撐的，是沿襲上海的思路，依托原有的保稅區(qū)、保稅倉庫或者保稅港的優(yōu)勢，將其升級轉(zhuǎn)變?yōu)樽再Q(mào)園區(qū)，還是另起爐灶，允許在城市的其他區(qū)域另行設(shè)立自貿(mào)園區(qū)？顯然，上海范式未必完全適合其他城市。上海具有發(fā)展國際服務(wù)貿(mào)易的區(qū)位優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，而在國內(nèi)其他城市則不具備。就未來增設(shè)的自貿(mào)園區(qū)而言，除非定位于國際貿(mào)易，如果立足于吸引外來直接投資，城市承載能力是首先應(yīng)當滿足的先決條件。而國內(nèi)現(xiàn)有的保稅港、保稅區(qū)或者保稅倉庫原本是以對外貿(mào)易為目標，占地面積都不大，并不適應(yīng)外來投資企業(yè)的大量聚集。這就意味著，未來增設(shè)的自貿(mào)園區(qū)，除了利用國內(nèi)一些城市現(xiàn)有的保稅港、保稅區(qū)或者保稅倉庫外，還會出現(xiàn)允許地方政府另辟一片區(qū)域或者將一些城市現(xiàn)有的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)或者經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)直接轉(zhuǎn)變?yōu)樽再Q(mào)園區(qū)的可能性。

（四）地區(qū)制度質(zhì)量

所謂制度質(zhì)量是指一定國家或者地區(qū)的法律規(guī)則及其運作模式適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟社會文化等發(fā)展需要的程度。廣義的地區(qū)制度質(zhì)量，既包括一定行政區(qū)域范圍內(nèi)施行的單個制度質(zhì)量，也包括其總體制度質(zhì)量。在一定的區(qū)域，交易費用、契約不完全都會對企業(yè)投資、并購和貿(mào)易活動產(chǎn)生影響；當?shù)禺a(chǎn)權(quán)保護程度、契約效率、腐敗程度和司法質(zhì)量以及非正式制度等，也都會對FDI的選址、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和企業(yè)出口方式帶來影響[4]。應(yīng)該說，法制完善、行政規(guī)范、官員清廉和司法公正的地區(qū)，其制度質(zhì)量相應(yīng)地就高，貿(mào)易投資環(huán)境就好，對外來投資和人員往來的吸附效應(yīng)大，適合設(shè)立自貿(mào)園區(qū)。

三、自貿(mào)園區(qū)應(yīng)以試行更高標準的貿(mào)易投資政策體系作為目標定位

比較多哈回合談判、TPP和TTIP的談判議題，可以肯定，農(nóng)業(yè)、勞工、環(huán)境、政府采購、投資、知識產(chǎn)權(quán)保護、服務(wù)貿(mào)易、原產(chǎn)地標準、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）、衛(wèi)生和動植物檢疫措施（SPS）、透明度等，也將是未來中國參與雙邊和多邊貿(mào)易和投資談判的議題，調(diào)整這些領(lǐng)域的國際貿(mào)易和投資規(guī)則，將是中國必須接受的更高標準的新型國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。因此，自貿(mào)園區(qū)政府結(jié)合自身的實際情況，比照上述領(lǐng)域已有的國際規(guī)則，推行相應(yīng)的政策改革，應(yīng)當成為地方政府的首要任務(wù)。從國際貿(mào)易投資規(guī)則的體系來看，這類政策改革涉及到三個領(lǐng)域：

（一）試驗并推行更加便利的國際貿(mào)易政策

1.國際貨物貿(mào)易政策。在國際貨物貿(mào)易領(lǐng)域，談判的領(lǐng)域仍將集中在關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘。在關(guān)稅領(lǐng)域，進口貨物的關(guān)稅將會更加趨向取消和降低；在非關(guān)稅領(lǐng)域，原產(chǎn)地標準、貿(mào)易救濟措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）、衛(wèi)生與動植物檢疫措施、貿(mào)易與環(huán)境保護、國際勞工標準將會進一步受到雙邊或多邊協(xié)定的約束。自貿(mào)園區(qū)政府可結(jié)合地區(qū)實踐，嘗試在上述領(lǐng)域?qū)で蟾母锿黄啤?/p>

2.國際服務(wù)貿(mào)易政策。廣義的國際服務(wù)貿(mào)易包括：國際運輸；國際旅游；跨國銀行、國際融資公司及其他金融服務(wù)；國際保險和再保險；國際信息處理和傳遞、電腦及資料服務(wù)；國際咨詢服務(wù)；建筑和工程承包等勞務(wù)輸出；國際電訊服務(wù)；廣告、設(shè)計、會計管理等項目服務(wù)；國際租賃；維修與保養(yǎng)、技術(shù)指導(dǎo)等售后服務(wù)；國際視聽服務(wù)；教育、衛(wèi)生、文化藝術(shù)的國際交流服務(wù)；商業(yè)批發(fā)與零售服務(wù)；其他官方國際服務(wù)等。市場更加開放，國民待遇要求，是國際服務(wù)貿(mào)易政策的發(fā)展趨勢，自貿(mào)園區(qū)可根據(jù)當?shù)氐谋容^優(yōu)勢，嘗試將其中的某些領(lǐng)域作為開放試點的對象，并逐步形成系統(tǒng)的國際服務(wù)貿(mào)易政策。

3.其他非關(guān)稅壁壘政策：在理論上，由于多哈回合談判、TPP談判、TTIP談判以及其他區(qū)域和雙邊談判都涉及到農(nóng)業(yè)、政府采購、監(jiān)管非關(guān)稅壁壘等問題，這些問題將來一定也是我國與有關(guān)國家談判自貿(mào)協(xié)定的重點和難點。它們中的一些問題，比如政府采購、政府管理隱形壁壘等，可成為我國各自貿(mào)園區(qū)試點的對象，納入自貿(mào)園區(qū)政府目標定位的選項。

（二）試驗并推行更加自由的國際投資政策

現(xiàn)今越來越多的貿(mào)易協(xié)定涉及投資政策，這使得貿(mào)易協(xié)定成為制定投資規(guī)則的一個重要領(lǐng)域。在區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)定中，投資自由化被看作是深化成員經(jīng)濟聯(lián)系，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化的重要途徑，尤其是那些一體化程度較高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，傾向于追求制定高標準的投資規(guī)則。在投資準入上，相互提供更加廣泛的國民待遇，是這些投資協(xié)定通常的做法。北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）是世界上最先采用國民待遇和最惠國待遇相結(jié)合模式的貿(mào)易協(xié)定，也是最先明確提出準入前國民待遇的貿(mào)易協(xié)定。在亞太地區(qū)，已有30多個自貿(mào)協(xié)定中的投資條款包含了準入前國民待遇，泰國、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、文萊、越南、墨西哥、智利、秘魯、印度等也都是接受這一規(guī)則[5]。在此背景下，自貿(mào)園區(qū)推行類似的投資政策改革，確實是大勢所趨，勢在必行。

（三）試驗并推行更加嚴格的知識產(chǎn)權(quán)國際保護政策

知識產(chǎn)權(quán)的國際保護始終是發(fā)達國家關(guān)注的重點領(lǐng)域，也是我國與美歐等發(fā)達成員國長期在多邊貿(mào)易規(guī)則領(lǐng)域的沖突所在。自WTO框架下的TRIPs協(xié)定實施以來，發(fā)達國家始終沒有停止過謀求在全球多邊貿(mào)易框架內(nèi)推動實施更加嚴格的知識產(chǎn)權(quán)國際保護政策的努力?！斗醇倜百Q(mào)易協(xié)定》（Anti-Counterfeiting Trade Agreement，ACTA）的生效及其對WTO成員方的開放，使得中國對知識產(chǎn)權(quán)保護政策與以往相比面臨著更現(xiàn)實的壓力。與此同時，WTO的多哈回合談判、TPP和TTIP談判也都涉及知識產(chǎn)權(quán)的國際保護問題，其有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護的標準比TRIPs協(xié)定要求的標準更高更嚴。因此，那些試圖以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)區(qū)或者依托高新區(qū)為基礎(chǔ)建立自貿(mào)園區(qū)的地方政府，應(yīng)在知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域率先進行改革探索，強化對知識產(chǎn)權(quán)的保護，以凸顯自己吸引高新技術(shù)企業(yè)的制度優(yōu)勢。

四、地方政府治理是決定自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵因素

通常地，國際經(jīng)貿(mào)條約對各成員方政府的行政行為有法律約束力，其域內(nèi)適用的實效高度依賴于各締約方良好的法治環(huán)境和政府治理。中國自貿(mào)園區(qū)擬將實施的更高標準的國際貿(mào)易投資規(guī)則，必將促使中央和各地方政府在政府管理模式上進行重大改革，尤其是在投資領(lǐng)域試行的“準入前國民待遇+負面清單管理”模式，它顛覆了傳統(tǒng)上對外資準入采用審查和核準為主的管理模式，要求政府及其職能部門將以往重視事前審查、輕視事中和事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)榻档褪虑皩彶椤娀轮泻褪潞蟊O(jiān)管。這種管理模式要求政府簡政放權(quán)，政企關(guān)系明晰，政府行為規(guī)范透明，市場環(huán)境公平開放，這些要求對自貿(mào)園區(qū)地方政府的立法、執(zhí)法和司法體制機制，尤其是對地方政府的治理能力和水平均提出了重大挑戰(zhàn)。可以說，自貿(mào)園區(qū)推行的各項貿(mào)易投資政策體系改革，必須以同步推進政府管理體制的綜合改革相配套，以提升政府治理能力和水平為著眼點。否則，必然事倍功半。弄不好，功虧一簣。而提升政府治理能力，可以從以下幾方面入手：

（一）厘清治理關(guān)系

現(xiàn)代國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會治理等三個最重要的次級體系，其中，政府治理處于主導(dǎo)地位。當前在我國政府管理中的某些領(lǐng)域“錯位”、“越位”與“缺位”問題并存，其根本原因源于沒有正確處理好政府、市場和社會三者之間的關(guān)系。因此，自貿(mào)園區(qū)地方政府應(yīng)該在思想上厘清三者的關(guān)系，界定自己的權(quán)力邊界，約束自己的行政行為，正確處理好政府、市場和社會的關(guān)系。在政府與市場的關(guān)系上，政府的職責(zé)是創(chuàng)造條件促進市場機制的完善與市場功能的有效發(fā)揮，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”；在政府與社會的關(guān)系上，政府與市場均失靈的治理領(lǐng)域應(yīng)交由第三方即社會組織發(fā)揮作用，政府通過有效引導(dǎo)、依法監(jiān)督使社會組織獲得應(yīng)有的發(fā)展空間，并促使其積極發(fā)揮功能[6]。

（二）精簡政府機構(gòu)

當前我國政府的一些組織機構(gòu)臃腫重疊、層級過多、職責(zé)不清、缺乏效率，是形成官僚主義、瀆職貪腐的重要原因。我們完全可以借鑒西方國家在國家治理方面比較成熟的做法，按照“權(quán)力分立，職能分離”的原則[7]，對自貿(mào)園區(qū)的政府機構(gòu)及其職能進行調(diào)整和重構(gòu)，優(yōu)先解決三個問題：第一，減少機構(gòu)重疊與交叉，一些職能重疊或者交叉的政府部門應(yīng)當予以合并，如城管、園林與水務(wù)部門，工商與商務(wù)部門，廣電、新聞出版與文化部門，監(jiān)察與審計部門，食藥、質(zhì)監(jiān)與安監(jiān)部門，農(nóng)業(yè)、林業(yè)與水利部門，民政、社會保障與人事部門等都可以考慮合并。第二，撤銷一些不必要設(shè)置的政府部門，比如發(fā)改委，該部門可以轉(zhuǎn)換為跨部門的議事機構(gòu)，而不應(yīng)該是具有決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)的行政部門；計生委也可以考慮撤銷，其職能直接交由衛(wèi)生部門接管；統(tǒng)計、物價、煙草專賣與電力部門均可以撤銷，其職能交由商務(wù)部門接管，也可以交由其他功能接近的部門。第三，壓縮管理層級，嚴格按照《憲法》的規(guī)定實施行政區(qū)域劃分和確立政府組織結(jié)構(gòu)，實行中央——省、自治區(qū)、直轄市——自治州、縣、自治縣、市——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級政府組織結(jié)構(gòu)。

（三）調(diào)整行政資源

自貿(mào)園區(qū)地域小，人口不多，行政負擔(dān)較輕，在調(diào)整行政資源時，應(yīng)當處理好橫向和縱向的兩個行政關(guān)系，調(diào)配好相應(yīng)的行政資源。在橫向關(guān)系上，應(yīng)當合理分配行政權(quán)力，按照權(quán)力分立、職能分離的原則，將政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行適當分離，以保證相互制衡與監(jiān)督；行政資源的配置應(yīng)當向執(zhí)行部門和監(jiān)督部門傾向，以加強政府執(zhí)法和監(jiān)督能力；在縱向關(guān)系上，行政管理與行政服務(wù)職能應(yīng)當向下延伸至基層組織，相應(yīng)地，行政資源也應(yīng)當優(yōu)先向最基層傾斜，重點充實基層組織的行政力量，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級政府的管理水平和服務(wù)能力，將社會矛盾和社會需求解決在最基層，減少行政成本，節(jié)約社會資源。

（四）規(guī)范行政行為

規(guī)范行政行為就是要將政府的行政行為置于法律的剛性約束之下，就是要將權(quán)力真正關(guān)進籠子里，減少政府行為的隨意性，提高科學(xué)性和透明度。規(guī)范行政行為包括既要規(guī)范政府的抽象行政行為，也要規(guī)范政府的具體行政行為；既要規(guī)范政府的外部行政行為，也要規(guī)范政府的內(nèi)部行政行為。政府的行政行為不僅要符合行政實體法，而且也要符合行政程序法，特別是后者。我國長期以來形成的重實體、輕程序的行政思維和行為方式，是我國行政機關(guān)依法行政，提高政府治理水平的最大頑癥和痼疾，必須通過制度建設(shè)予以解決。

五、結(jié)語

自貿(mào)園區(qū)戰(zhàn)略作為當前我國的國家戰(zhàn)略，其目標能否實現(xiàn)，在很大程度上取決于自貿(mào)園區(qū)在地方政府治理方面有無實質(zhì)性的突破。目前，我國的行政實體法體系業(yè)已基本形成，由《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政強制法》和《行政處罰法》等法律構(gòu)成的單行程序法規(guī)范也已基本完備，但是具有普遍效力的一般行政程序法，除了《湖南省行政程序規(guī)定》和《山東省行政程序規(guī)定》兩個地方性的行政程序規(guī)范文件外，國家層面的行政程序法遲遲不能出臺。自貿(mào)園區(qū)政府應(yīng)當率先在行政程序規(guī)范方面大膽探索，制定和實施一套自己的行政程序規(guī)范。我們也注意到，包括上海自貿(mào)園區(qū)在內(nèi)的很多地方政府以及一些地方的開發(fā)區(qū)，制定和實施了一系列旨在促進地方政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政的規(guī)范性文件，但無論如何，其內(nèi)容畢竟是零碎的、不完整的，其作用也遠不及一部具有普遍約束力的行政程序規(guī)范可能產(chǎn)生的影響。中央要求自貿(mào)園區(qū)的經(jīng)驗和做法可在全國復(fù)制，與其在行政管理制度改革和建設(shè)上零打細敲，不如推出一部地方性的行政程序規(guī)范來得震撼?？梢赃@樣講，是否能夠真正地規(guī)范政府的行政行為，關(guān)鍵就看政府的行政行為是否能夠遵守行政程序規(guī)范，這既是規(guī)范行政行為的風(fēng)向標，也是真正提高政府治理能力和水平的試金石。無論現(xiàn)在和今后設(shè)立的各自貿(mào)園區(qū)地方政府推出的各項經(jīng)貿(mào)政策體系以及政府轉(zhuǎn)變職能的政策有多周密，如果沒有統(tǒng)一、規(guī)范的行政程序制度與之配套，政府治理必將功虧一簣。

[1]張維．中國應(yīng)定位為多邊貿(mào)易體制堅定維護者[N]．法制日期，2014-10-23．

[2]Agreement Tittle[EB/OL]．http://tcc．export．gov/Trade_Agreements．

[3]陸燕．美歐加速推動跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定談判的動因[J]．國際貿(mào)易，2013，（7）．

[4]約翰·康芒斯．制度經(jīng)濟學(xué)[M]．趙睿，譯．北京：華夏出版社，2009．

[5]Nora Neufeld．Trade Facilitation Provisions in Regional Trade Agreements—Traits and Trends[J]．WTO Economic Research and Statistics Division，January 16，2014．

[6]吳敬璉．中國改革的未來方向[J]．商周刊，2013，（9）．

[7]王名揚．美國行政法[M]．北京：中國法制出版社，2003．