淺談新預算法下如何加強公共衛(wèi)生單位預算管理

昆明市人才服務中心衛(wèi)生分中心 陳惠花

在公共財政框架下，如何加強行政事業(yè)單位預算管理，保證行政事業(yè)單位財政預算編制和管理的科學性、規(guī)范性和有效性，提高財政資金的使用效率和效果，成為我國財政預算支出管理的一個重要問題。2015年1月1日，新的《中華人民共和國預算法》正式實施，標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步，而公共衛(wèi)生機構作為政府舉辦的非贏利性衛(wèi)生事業(yè)單位也必須認真貫徹落實新預算法，強化單位預算管理工作，提高財務預算管理水平，保證公共衛(wèi)生服務職能的高效履行。本文就公共衛(wèi)生單位如何管理落實新預算法、加強公共衛(wèi)生單位預算編制及管理工作進行了有益的探討，以期做好新預算法下公共衛(wèi)生單位預算編制和管理工作，促進公共衛(wèi)生單位的健康發(fā)展，為維護和促進人民群眾身心健康發(fā)揮積極作用。

一、公共衛(wèi)生單位預算管理現(xiàn)狀及面臨的難點問題

公共衛(wèi)生單位單位屬于政府舉辦的非贏利性衛(wèi)生事業(yè)單位，國務院2009 年4 月6 日發(fā)布新醫(yī)改意見，新醫(yī)改界定的公共衛(wèi)生單位主要包括各級疾病控制機構、慢性病防治機構、婦幼保健機構、社區(qū)衛(wèi)生服務機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構和公共衛(wèi)生研究機構等。公共衛(wèi)生單位作為我國行政事業(yè)單位中的重要一員，擔負著預防與控制疾病、維護和促進全民健康的重要公共服務職能，國民健康需求和意識的提高以及疾病譜和死因譜的變化，使我國公共衛(wèi)生面臨了巨大的挑戰(zhàn)，也迎來了發(fā)展的機遇。隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的全面推進，黨和政府對公共衛(wèi)生事業(yè)越來越重視，公共衛(wèi)生項目資金投入也越來越多[1]，目前，我國公共衛(wèi)生單位取消了預算外收入，全面推行預算管理，其進行各項活動所需的物質條件，全部依靠國家財政提供。公共衛(wèi)生單位主要根據(jù)財政部門每年的財政預算編制要求和所承擔的主要工作職責進行預算編制，然后按批復的年度預算指標嚴格執(zhí)行預算計劃，保證了公共衛(wèi)生單位公共服務職能的順利履行。然而，由于公共衛(wèi)生單位工作職能的特殊性，在原有預算制度下，其預算編制、獲批、執(zhí)行等方面遇到了許多問題，在一定程度上影響其社會公共服務職能的充分發(fā)揮。

首先，隨著影響居民健康主要疾病流行水平的變化，公共衛(wèi)生單位需要開展的公共衛(wèi)生工作任務不斷變化和增加，但由于多種原因，每年的新增公共衛(wèi)生服務項目預算很難通過財政部門的批準，嚴重影響公共服務職能的有效落實，影響這些新增公共衛(wèi)生工作項目的正常開展。究其原因，一方面是因為公共衛(wèi)生單位的新增預算編制不規(guī)范、不科學，許多公共衛(wèi)生單位在編制項目預算時對項目的決策評價重視不夠，事前缺乏對預算項目的充分調研和詢證，沒有對項目的目的、項目的可行性和必要性尤其是項目預期績效目標等進行認真、細致的研究和評價，加之預算編制人員的能力有限，項目工作人員與財務人員的溝通不足，致使項目預算編制不科學、不規(guī)范，預算編制報告質量不高，影響項目預算的審批通過。同時，在原有預算制度下，預算計劃評價部門對公共衛(wèi)生單位新增項目了解不夠，對公共衛(wèi)生服務項目的績效未能準確衡量和評估，也在一定程度上影響部分新增項目預算報告的評價和獲批。

其次，在公共衛(wèi)生單位所承擔的公共衛(wèi)生工作任務中，許多工作具有突發(fā)性、不確定性的特點，難以準確編制和執(zhí)行這些不確定性公共衛(wèi)生服務項目預算。比如，在疾病預防控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置是公共衛(wèi)生單位的重要工作任務之一，但許多疾病爆發(fā)流行和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時間、類型、危害程度、波及范圍都是不確定的，因此，盡管每年都認真編制并下達了相應的項目預算，專款專用，但在預算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)預算不足而需要增加預算，或者是預算超額致使不能按期執(zhí)行的現(xiàn)象，加之每年項目支出預算下達常常滯后，影響公共衛(wèi)生項目的早期開展，難以保證項目預算的規(guī)范、有效執(zhí)行。另外，目前有許多公共衛(wèi)生項目尤其是中央補助地方項目是跨年度的項目，其項目周期與現(xiàn)行的年度預算即從當年1月1日到12月31日的預算不協(xié)調，在年底決算時剩余預算資金常常被財政部門收繳，不能順利結轉，給公共衛(wèi)生項目工作帶來不必要的麻煩，影響公共衛(wèi)生服務項目的順利進行。

第三，缺乏公共衛(wèi)生績效評價標準，公共衛(wèi)生單位預算績效管理工作滯后。公共衛(wèi)生單位屬于政府舉辦的非贏利性衛(wèi)生事業(yè)單位，公共衛(wèi)生服務主要是針對群體進行，其工作成果更多的是體現(xiàn)為社會效益，成果體現(xiàn)的周期長且很難用定量的方法確定，因此，在公共衛(wèi)生項目預算申報、審批和執(zhí)行過程中，公共衛(wèi)生單位普遍對預算績效管理的意識不強，重視不夠，能力不足，在項目執(zhí)行過程中忽視預算績效管理，預算管理的事前、事中和事后的管理評價不規(guī)范、不到位，嚴重影響預算規(guī)范、高效執(zhí)行，影響公共衛(wèi)生項目執(zhí)行質量和預算資金的使用效率。

二、認真落實新預算法，加強公共衛(wèi)生單位預算管理工作

《中華人民共和國預算法》（ 2014201511年修正）于 年 月 日起施行，新預算法標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步。新預算法在預算管理諸多方面取得了重大突破，必然會對我國深化財稅體制改革、提升國家依法治理水平起到法律支撐與保障作用，也將對公共衛(wèi)生單位財務預算管理提出了新的要求，提供了新的支持和機遇。作為政府舉辦的非盈利性衛(wèi)生事業(yè)單位，公共衛(wèi)生單位必須認真貫徹落實新預算法，科學編制和執(zhí)行預算，加強全面預算管理，強化預算績效評價，以提高財政資金使用效率，提高公共衛(wèi)生項目執(zhí)行質量和服務效果。

首先，要加強公共衛(wèi)生項目尤其是新增項目的預算編制申報工作，提供科學、規(guī)范、可行、高質量的項目預算申請報告，以保證重要且緊迫的公共衛(wèi)生項目預算獲批，真正發(fā)揮公共衛(wèi)生單位的公共服務職能。按照新預算法第六條和第37 條的規(guī)定：“一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算”；“各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”。而公共衛(wèi)生服務正是為了維護和促進人民群眾健康的一種成本低、效果好的基本公共服務[2]，是保障和改善民生最基本的服務，在科學、可行的前提下財政部門應該優(yōu)先保障。公共衛(wèi)生單位要按照新預算法的要求，加強公共衛(wèi)生項目預算編制工作，強化項目論證和績效評價，要根據(jù)社會公共需求和實際工作需要確定優(yōu)先項目，科學編制項目預算報告提交財政預算評價部門，財政部門根據(jù)社會需要和財力情況優(yōu)先確定項目支出預算。在編制項目預算計劃時，要強化項目決策評價，對急需開展的重要項目進行充分的調研和論證，對項目的預期目標和優(yōu)選方案、項目必要性和可行性進行認真、細致的分析，確定優(yōu)先項目及其實施方案，對項目預算進行科學、全面、系統(tǒng)的分析評估，以績效評價為導向，編制科學、規(guī)范、可行的項目預算報告，以盡量獲取預算計劃評價部門的認同和支持，優(yōu)先保證公共衛(wèi)生服務項目支出預算，保證公共衛(wèi)生單位的社會公共服務職能的真正落實，更好地維護廣大人民群眾的身心健康，促進社會經(jīng)濟的和諧、健康發(fā)展。

其次，加強公共衛(wèi)生單位項目支出預算管理，規(guī)范執(zhí)行和合理調整項目預算，?？顚Ｓ茫构残l(wèi)生服務項目預算資金能夠最大限度發(fā)揮作用，促進公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。公共衛(wèi)生單位必須嚴格按照財政部門下達的項目預算認真執(zhí)行，專款專用，保證公共衛(wèi)生服務項目的順利開展。按照新預算法的規(guī)定：“各級一般公共預算應當設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”；“上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出”，公共衛(wèi)生單位對所有公共衛(wèi)生項目尤其是某些有突發(fā)性、不確定性的項目都必須按照實際工作的需要規(guī)范使用預算資金，對于應實際工作需要發(fā)生變化，預算超額致使不能按期執(zhí)行或預算不足而需要增加預算的情況，公共衛(wèi)生單位應及時向財政部門詳細報告，及時調整預算或動用財政預備費補充項目資金，以保證突發(fā)性、不確定性公共衛(wèi)生項目的及時、有效進行保護人民群眾身心健康，維護社會穩(wěn)定。同時，要重視部分公共衛(wèi)生項目周期與年度預算周期不協(xié)調問題，通過及時匯報和溝通，形成按時結轉的制度及時進行預算結轉，保證公共衛(wèi)生項目的規(guī)范、有序開展，全面履行公共衛(wèi)生服務職能。

第三，公共衛(wèi)生單位要強化績效意識，提高績效評價能力，加強公共衛(wèi)生項目績效管理工作。新預算法第十二條規(guī)定：“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，進一步強調了對預算的績效管理，要求在政府預算編制和執(zhí)行過程中要強化績效意識，認真開展績效評價工作，以提高公共財政資金的使用效率。作為一種以結果為導向的預算管理模式[3]，強化項目預算績效管理對于公共衛(wèi)生單位優(yōu)質、高效履行公共服務職能具有十分積極的意義。公共衛(wèi)生單位必須進一步強化績效意識，把績效理念全面融入公共衛(wèi)生項目和項目預算管理全過程，逐步建立事前有績效目標、事中有績效監(jiān)控、事后有績效評價的完整的項目預算績效管理體系，以績效結果為導向，以部門項目預算為評價對象，項目執(zhí)行部門和財務預算管理部門共同合作，認真落實績效管理措施，在項目執(zhí)行的全過程認真進行項目績效評價和預算績效管理工作，嚴格按規(guī)定執(zhí)行項目預算，以有效提高公共財政資金的使用效率和效益，保證公共衛(wèi)生單位所承擔的公共衛(wèi)生服務項目能夠規(guī)范、有序開展，為人民群眾健康和社會經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

[1]付婧梅.關于完善衛(wèi)生專項資金管理的思考[J].三峽大學學報（人文社會科學版）.2012;S1

[2]羅湘，羅海蜂.突出公益性強化城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務機構績效考核[J].重慶醫(yī)學,2012;32

[3]吳勛.面向績效預算的基層單位預算績效評價指標體系規(guī)劃[J].經(jīng)濟問題,2008;9