淺議財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)

四川省財(cái)政投資評(píng)審中心 謝舒

一、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)基本概述

(一)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的基本要義

財(cái)政支出績效是衡量政府在滿足公共需求的過程中，開展的相關(guān)資源配置活動(dòng)所取得的社會(huì)效益程度以及呈現(xiàn)的財(cái)政支出實(shí)際效果，以反映資源配置活動(dòng)的合理性和使用價(jià)值的有效性。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是由財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門和具體項(xiàng)目實(shí)施單位作為評(píng)價(jià)主體，對(duì)財(cái)政資金這一客體進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析，依據(jù)統(tǒng)一化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，運(yùn)用科學(xué)方法，對(duì)財(cái)政支出過程及其效果進(jìn)行比較和綜合評(píng)判。

(二)績效評(píng)價(jià)的作用

1、績效評(píng)價(jià)是公共財(cái)政深化改革的必然要求

根據(jù)公共財(cái)政管理體制的基本框架，財(cái)政深化改革的發(fā)展趨勢(shì)為轉(zhuǎn)變收入管理為支出管理。故財(cái)政支出管理順理成章地成為了深化財(cái)政體制改革的必然選擇，對(duì)財(cái)政支出的評(píng)價(jià)工作，理所當(dāng)然的成了財(cái)政支出管理的重要組成部分。評(píng)價(jià)工作開展是是否有效，直接關(guān)系著財(cái)政支出管理工作是否成功、是否達(dá)到預(yù)期效果。因此，對(duì)財(cái)政資金全面開展“追蹤問效”，規(guī)范化、系統(tǒng)化、全面化地推行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作是實(shí)現(xiàn)深化財(cái)政體制改革的必然要求。

2、績效評(píng)價(jià)有利于改善財(cái)政資金使用效益水平

當(dāng)前公共財(cái)政追求目標(biāo)的改變促使效率財(cái)政成為其重點(diǎn)關(guān)注的核心問題，衡量公共財(cái)政建設(shè)成敗的關(guān)鍵也是政府行政工作與公共財(cái)政支出的效率問題，公共財(cái)政管理目標(biāo)的創(chuàng)新表現(xiàn)為政府追求的不單單是行政職能上面的效率還有財(cái)政支出的效率，衡量比較政府財(cái)政支出與獲取的公共利益之間的比例關(guān)系。傳統(tǒng)“為民辦好事情不計(jì)成本代價(jià)”的政績觀念已經(jīng)不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，政府領(lǐng)導(dǎo)組織需要培養(yǎng)灌輸新的政績?cè)u(píng)價(jià)理念：為民辦好事，以成本支出最小化換取最佳的效果。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)選擇從財(cái)政效率的角度審視分析政府職能的施展情況，屬于一種行政管理制度的創(chuàng)新與改進(jìn)，在一定程度上吻合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府財(cái)政支出的客觀需求，可達(dá)到提升效率和改善執(zhí)政能力的雙重效果。

3、績效評(píng)價(jià)有利于推動(dòng)財(cái)政管理模式的轉(zhuǎn)變

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政支出過程管理具有責(zé)任模糊、機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下的問題，部門化預(yù)算對(duì)資金的控制很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來催生了財(cái)政管理模式深化改革的客觀條件，績效評(píng)價(jià)儼然成為最佳選擇。政府財(cái)政無償供給性的支出方式被有效供應(yīng)所代替，目的在于實(shí)現(xiàn)有效供給條件下財(cái)政職能的施展，減少不必要和無效率的財(cái)政支出額度。同時(shí)，績效管理預(yù)算屬于財(cái)政管理的高級(jí)階段，需要循序漸進(jìn)的展開，培養(yǎng)建立績效管理的理念開展績效預(yù)算，可以保證財(cái)政支出的每一筆費(fèi)用均能收到相對(duì)應(yīng)的收益，同時(shí)也為績效預(yù)算的實(shí)施創(chuàng)造了條件。

二、我國現(xiàn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)模式與效果

在學(xué)習(xí)借鑒以及總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國各省份結(jié)合自身實(shí)際情況形成了各有特色的績效評(píng)價(jià)管理模式。綜合而言大致可總結(jié)為以“政策制度為根基，資金流向?yàn)榫€索，專家意見為參考，市場(chǎng)調(diào)查為手段”的這么一套管理模式。具體而言，就是重大項(xiàng)目的財(cái)政支出是否有相關(guān)政策決策支撐，項(xiàng)目的日常運(yùn)作需要實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)考察并深入聽取項(xiàng)目組專家和普通公眾的建議意見，再依據(jù)項(xiàng)目資金支出流動(dòng)的線路掌控資金基本流向是否合規(guī)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作為推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理發(fā)揮了重要作用，也為新形勢(shì)下的財(cái)政預(yù)算管理提供了有效的技術(shù)支撐。近年來，通過不斷的實(shí)踐、探索和積累，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理理念逐漸筑成，“花錢不辦事、重投輕出”的現(xiàn)象逐漸改善，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和支出效益逐漸優(yōu)化提升，財(cái)政財(cái)政管理水平也得到了一定程度的改善。

三、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理存在的主要問題

當(dāng)前，公共財(cái)政管理從績效評(píng)價(jià)的角度關(guān)注其支出的合理性和有效性，有利于解決財(cái)政收支矛盾，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)起步較晚，在實(shí)踐中普遍存在一些問題，主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面：

(一)領(lǐng)導(dǎo)層面思想認(rèn)識(shí)不到位

受慣性思維方式影響，一些領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)績效評(píng)價(jià)理念認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)其中的基本內(nèi)涵以及產(chǎn)生的良好收益了解甚少，嚴(yán)重的還存在抵觸心理。如此一來，在具體的貫徹實(shí)踐過程中必然會(huì)困難重重，對(duì)工作的重視程度不足，以致預(yù)期效果難以實(shí)現(xiàn)。

(二)相關(guān)配套性法律法規(guī)不健全不統(tǒng)一

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的順利開展除了需要客觀條件，還需要國家層面制定相關(guān)政策法律法規(guī)，以保證工作開展順理成章、有據(jù)可依、有章可循。而現(xiàn)實(shí)中，我國財(cái)政部門雖然對(duì)各項(xiàng)投融資項(xiàng)目設(shè)定了日漸完善化的項(xiàng)目分析投資程序，重點(diǎn)性項(xiàng)目也陸續(xù)開始進(jìn)行從立項(xiàng)到竣工全過程的績效評(píng)價(jià)，但迄今為止仍然缺乏國家層面統(tǒng)一的制度制度、流程，從而給我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的順利開展，帶來了一些制度上的麻煩。

(三)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問題

我國公共財(cái)政績效評(píng)價(jià)理念與工作的開展基本屬于學(xué)習(xí)借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，然而，西方許多國家和地區(qū)對(duì)公共財(cái)政績效評(píng)價(jià)均設(shè)置權(quán)威性的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，能夠提供一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)模式和方法。就目前我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展歷程來看，權(quán)威性綜合評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)仍沒有進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)中，這在一定程度上阻礙財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的開展，使其發(fā)展速度受到影響。

(四)缺乏規(guī)范化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系

績效評(píng)價(jià)技術(shù)層面的缺陷是影響財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作效果的直接原因?？冃гu(píng)價(jià)工作的有效性和可參考性是由其評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來決定的，平面化、單一化的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不能提供嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析所需的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，更不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體的評(píng)價(jià)，由此造成財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的不合理，影響或失去其原本具有的參考價(jià)值。

四、提升改善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)水平的對(duì)策

(一)培養(yǎng)樹立績效評(píng)價(jià)思想理念，營造全方位參與的工作氛圍

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作在實(shí)踐中需要得到各級(jí)政府、財(cái)政部門和相關(guān)項(xiàng)目管理部門的高度重視，使每一位統(tǒng)籌規(guī)劃者、參與者和實(shí)踐操作者能夠以身作則地深入學(xué)習(xí)和理解績效評(píng)價(jià)理念知識(shí)，并在實(shí)踐操作中貫徹實(shí)施，營造一種全員參與其中的績效評(píng)價(jià)氛圍。為使財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理，得到普通公眾的支持，需要構(gòu)建以財(cái)政部門為主導(dǎo)，各個(gè)資金使用部門共同參與的基本架構(gòu)，并逐漸完善相關(guān)監(jiān)督管理制度，逐步建立起高效、責(zé)任、公正、透明的績效評(píng)價(jià)體系，形成財(cái)政主管、部門參與、機(jī)構(gòu)實(shí)施、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制，營造一種全方位參與績效評(píng)價(jià)的工作氛圍。

(二)深入實(shí)地調(diào)研，創(chuàng)建“加強(qiáng)版”績效評(píng)價(jià)體系

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的開展需要有章可循，評(píng)價(jià)體系的完備性成為其必然選擇。首先，績效目標(biāo)的編制和審核工作需要進(jìn)一步強(qiáng)化，項(xiàng)目相關(guān)部門依據(jù)宏觀層面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃藍(lán)圖采用科學(xué)有效的方法進(jìn)行績效預(yù)算目標(biāo)的編制，財(cái)政部門組織相關(guān)專家進(jìn)行嚴(yán)密審核，內(nèi)容包括績效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需資金的合理性等，以便在績效評(píng)價(jià)實(shí)施時(shí)對(duì)照比較。其次，重視研究部門項(xiàng)目績效滯后問題，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免的涉及到一些投資周期長、投資數(shù)額大的項(xiàng)目，績效的呈現(xiàn)固然會(huì)呈現(xiàn)滯后性，評(píng)價(jià)時(shí)需要有機(jī)結(jié)合定性和定量的方法，構(gòu)建一套科學(xué)、系統(tǒng)、完整的績效評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)，以方便綜合評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益以及政府績效，這是財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的重要課題。最后，建立健全全國統(tǒng)一化的績效評(píng)價(jià)體系，制定覆蓋全面、重點(diǎn)突出、科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)可行的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并在全國逐步推廣使用，以以提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和可比性。

(三)績效評(píng)價(jià)方法創(chuàng)新化，提升改善績效評(píng)價(jià)工作水平

在強(qiáng)化保證財(cái)政部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)部門自我評(píng)價(jià)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，可選擇性引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，用來充實(shí)績效評(píng)價(jià)模式的多層次和多形式，以專家、中介機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，組織專家和中介機(jī)構(gòu)全過程參與績效評(píng)價(jià)工作，從而確保評(píng)價(jià)工作的專業(yè)性。同時(shí)，針對(duì)省市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目和數(shù)據(jù)巨大的重點(diǎn)項(xiàng)目探索推廣績效目標(biāo)管理的方法，要求部門在申請(qǐng)專項(xiàng)的同時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)和相應(yīng)可量化的績效指標(biāo)，由財(cái)政部門組織專家予以績效論證，形成倒逼機(jī)制，這樣項(xiàng)目實(shí)施部門可以主動(dòng)減少低效項(xiàng)目，主動(dòng)加強(qiáng)資金管理，提高資金效益，提高政府決策的科學(xué)性和財(cái)政資金安排的有效性和高效性。

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